Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 22/2121
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
Stichting Natuur- en Milieuplatform Steenwijkerland, uit Oldemarkt (NMPS), eiseres
(gemachtigde: H. Baptist),
en
het college van Gedeputeerde Staten van Overijssel (het college), verweerder
(gemachtigden: mr. H. Hams en A. Lassche).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van NMPS tegen de verlenging van het tijdvak van het beheerplan voor de Natura 2000-gebieden De Wieden en Weerribben (het beheerplan).
1.1.
Het college heeft besloten tot deze verlenging in een besluit van 29 maart 2022. Bij besluit van 20 oktober 2022 (het bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van NMPS tegen het besluit van 29 maart 2022 deels niet-ontvankelijk en deels ongegrond verklaard en is het college bij de verlenging van het tijdvak van het beheerplan gebleven.
1.2.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 14 december 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam 1] en [naam 2] namens NMPS, de gemachtigde van NMPS en de gemachtigden van het college.
1.4.
Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet (de Aanvullingswet) in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Aanvullingswet voor een ambtshalve op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb) te nemen besluit, waartegen beroep openstaat, toepassing is gegeven aan artikel 4:8 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) of het besluit bekend is gemaakt, blijft op grond van artikel 2.9, derde lid, van de Aanvullingswet het oude recht van toepassing tot het besluit onherroepelijk is.
Het besluit tot het verlengen van het tijdvak van het beheerplan is op 29 maart 2022 ambtshalve op grond van de Wnb genomen. Het besluit is bekend gemaakt en tegen dit besluit staat beroep open. Dat betekent dat in dit geval de Wnb, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft tot het besluit onherroepelijk is.
Beoordeling door de rechtbank
Samenvatting
2. De rechtbank beoordeelt of de verlenging van het tijdvak van het beheerplan in stand kan blijven. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van NMPS.
2.1.
De rechtbank is van oordeel dat de verlenging van het tijdvak van het beheerplan geen (nieuwe) toestemming inhoudt in de zin van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn [1] (Hrl) en dat het besluit van 29 maart 2022 daarom niet hoefde te worden voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb en dat daarom in het kader van de verlenging ook geen passende beoordeling gemaakt hoefde te worden. De verlenging kan daarom in stand blijven. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Feiten en omstandigheden
3. De rechtbank gaat bij de beoordeling van dit beroep uit van de volgende feiten en omstandigheden.
3.1.
Het college heeft op 30 mei 2017 het beheerplan voor de Natura 2000-gebieden De Wieden en Weerribben (de Natura 2000-gebieden) vastgesteld. Dit beheerplan had een tijdvak van zes jaar.
3.2.
In het besluit van 29 maart 2022 heeft het college het tijdvak van het beheerplan verlengd met maximaal zes jaar. Het college heeft in dit besluit ook de tijdvakken van de beheerplannen voor een aantal andere Natura 2000-gebieden verlengd, maar daartegen richten het bezwaar en het beroep van NMPS zich niet.
3.3.
In het bestreden besluit heeft het college het bezwaar van NMPS tegen het besluit van 29 maart 2022 niet-ontvankelijk verklaard voor zover dit bezwaar is gericht tegen de instandhoudingsmaatregelen en doelstellingen van het beheerplan. Het college heeft het bezwaar van NMPS voor het overige ongegrond verklaard. Het college is gebleven bij de verlenging van het tijdvak van het beheerplan.
Omvang van het geschil
4. Het beroep van NMPS richt zich niet tegen de niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar voor zover dit is gericht tegen de instandhoudingsmaatregelen en doelstellingen van het beheerplan. De gemachtigde van NMPS heeft dit desgevraagd ter zitting bevestigd. Daarom zal de rechtbank daar in deze uitspraak niet op ingaan.
Moest de verlenging van het tijdvak van het beheerplan worden voorbereid met de uitgebreide voorbereidingsprocedure en moest een passende beoordeling worden gemaakt?
5. NMPS stelt zich op het standpunt dat de verlenging van het tijdvak van het beheerplan ten onrechte niet is voorbereid met toepassing van de uitgebreide voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb en dat daarbij ten onrechte geen passende beoordeling is gemaakt. NMPS is van mening dat de verlenging van het tijdvak van het beheerplan moet worden aangemerkt als het opnieuw geven van toestemming voor de in dat beheerplan beschreven activiteiten. Voor zo’n nieuwe toestemming gelden volgens NMPS op grond van artikel 6, derde lid, van de Hrl de verplichtingen om deze voor te bereiden met afdeling 3.4 van de Awb en om een passende beoordeling te maken. NMPS verwijst in dit kader naar de uitspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (het Hof) van 9 september 2020 (ECLI:EU:C:2020:680), waarin volgens NMPS is geoordeeld dat de verlenging van de termijn van een eerder gegeven toestemming voor een plan of project kwalificeert als een (nieuwe) toestemming als bedoeld in artikel 6, derde lid, van de Hrl.
5.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat het besluit van 29 maart 2022 niet hoefde te worden voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb en dat in het kader van dit besluit geen nieuwe passende beoordeling hoefde te worden gemaakt. Het college wijst erop dat het besluit is genomen op grond van artikel 2.3, vierde lid, van de Wnb en dit artikel juist voorschrijft dat bij de voorbereiding van een besluit tot verlenging van het tijdvak geen toepassing behoeft te worden gegeven aan afdeling 3.4 van de Awb. Verder voert het college aan dat er door het besluit tot het verlengen van het tijdvak van het beheerplan niets is veranderd aan de vrijstelling van de vergunningplicht voor recreatiebedrijven die is neergelegd in het beheerplan van 30 mei 2017. Volgens het college is, anders dan in de uitspraak waarnaar NMPS verwijst, geen sprake van een vergunning (of vrijstelling van de vergunningplicht) waarvan de looptijd moet worden verlengd. Daarom is ook geen sprake van een nieuwe vrijstelling. Het college stelt zich op het standpunt dat het beheerplan weliswaar een tijdvak van zes jaar heeft, maar dat dit niet betekent dat de vrijstelling van de vergunningplicht op grond van artikel 2.9, eerste lid, van de Wnb ook maar voor zes jaar geldt. Volgens het college is het uitgangspunt dat bestaande activiteiten van recreatiebedrijven eenmalig worden beoordeeld, namelijk bij de vaststelling van het beheerplan. Als een project is vrijgesteld van de vergunningplicht, blijft dit volgens het college zo, ook na zes jaar. Het college is van mening dat dit slechts anders is, als gebruik is gemaakt van de in artikel 5.3, derde lid, van de Wnb neergelegde bevoegdheid om aan een vrijstelling een geldigheidsduur te koppelen. In dit geval is daar geen gebruik van gemaakt. Daarom geldt de vrijstelling volgens het college voor onbepaalde tijd.
5.2.
De rechtbank is van oordeel dat de verlenging van het tijdvak van het beheerplan geen (nieuwe) toestemming inhoudt in de zin van artikel 6, derde lid, van de Hrl en dat het besluit van 29 maart 2022 daarom niet hoefde te worden voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb en dat daarom in het kader van de verlenging ook geen passende beoordeling gemaakt hoefde te worden. Zij licht dit hierna toe.
5.2.1.
Op grond van artikel 2.3, eerste lid, van de Wnb stellen gedeputeerde staten van de provincie waarin een Natura 2000-gebied is gelegen, voor dat gebied een beheerplan vast. Op de voorbereiding van het vaststellingsbesluit is afdeling 3.4 van de Awb van toepassing. Op grond van het vierde lid wordt een beheerplan telkens vastgesteld voor een tijdvak van ten hoogste zes jaar. Na verloop van het tijdvak kan het tijdvak eenmaal met ten hoogste zes jaar worden verlengd. Op grond van het zesde lid behoeven gedeputeerde staten bij de voorbereiding van een besluit tot verlenging van het tijdvak als bedoeld in het vierde lid, geen toepassing te geven aan afdeling 3.4 van de Awb.
Op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb is het verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
Op grond van artikel 2.9, eerste lid, van de Wnb is het verbod, bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, niet van toepassing op projecten die zijn beschreven in en worden gerealiseerd overeenkomstig een beheerplan als bedoeld in artikel 2.3 indien:
a. ten aanzien van het plan, althans het desbetreffende onderdeel, een passende beoordeling van projecten is uitgevoerd waaruit de zekerheid is verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet zal aantasten, en
b. het bestuursorgaan dat het plan heeft vastgesteld tevens bevoegd is voor de verlening van een vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, voor een dergelijk project, of, als dat niet het geval is, het laatstbedoelde bestuursorgaan heeft ingestemd met het onderdeel van het plan dat betrekking heeft op het project.
5.2.2.
Op grond van artikel 6, derde lid, van de Hrl wordt voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo'n gebied, een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.
5.2.3.
Het is vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) dat de inspraakverplichtingen in artikel 6, derde lid, van de Hrl niet verder strekken dan de verplichtingen op grond van artikel 6, vierde lid, van de MER-richtlijn en dat die verplichtingen correct zijn geïmplementeerd in afdeling 3.4 van de Awb. [2]
5.2.4.
De rechtbank stelt vast dat in het beheerplan activiteiten zijn beschreven, waarvan het college heeft geconcludeerd dat kan worden uitgesloten dat zij (al dan niet na het treffen van mitigerende maatregelen) significant negatieve effecten zullen hebben op de instandhoudingsdoelstellingen van de Natura 2000-gebieden. In het beheerplan staat dat voor deze activiteiten geen vergunning op grond van de Wnb nodig is en dat deze activiteiten (al dan niet onder voorwaarden) kunnen worden gecontinueerd. Het gaat daarbij onder meer om bestaande activiteiten op het gebied van recreatie en toerisme en om bestaande recreatieve bedrijven (hierna tezamen: recreatieactiviteiten). Ten aanzien van de beschreven activiteiten op het gebied van recreatie en toerisme is aangeven dat deze doorgang kunnen vinden onder de voorwaarde dat rustgebieden worden gerealiseerd voor moerasbroedvogels. Deze rustgebieden zijn niet toegankelijk voor recreanten, buiten de daarvoor aangewezen routes. Dit is een mitigerende maatregel. De recreatiebedrijven zijn opgenomen in een bijlage bij het beheerplan. Voor deze bedrijven is aangegeven dat ze onveranderd kunnen worden gecontinueerd. Het besluit tot vaststelling van het beheerplan van 30 mei 2017 is onherroepelijk.
5.2.5.
De rechtbank is van oordeel dat met het besluit van 30 mei 2017 vrijstelling is verleend van de in artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb neergelegde vergunningplicht voor de in het beheerplan beschreven recreatieactiviteiten en dat deze vrijstelling geldt zolang het beheerplan in werking is. De rechtbank stelt voorop dat het college geen gebruik heeft gemaakt van de in artikel 5.3, derde lid, van de Wnb neergelegde bevoegdheid om aan deze vrijstelling een geldigheidsduur te verbinden. Verder is van belang dat in het kader van de vaststelling van het beheerplan is beoordeeld of de in dat plan beschreven recreatieactiviteiten significant negatieve effecten kunnen hebben voor de Natura 2000-gebieden en is geconcludeerd dat dit (al dan niet na het treffen van mitigerende maatregelen) niet het geval is. Het gaat daarbij enkel om recreatieactiviteiten die plaatsvonden ten tijde van de vaststelling van het beheerplan. De conclusie van het college houdt in dat de beschreven recreatieactiviteiten, op de manier waarop en in de omvang waarin deze op dat moment plaatsvonden, de instandhoudingsdoelstellingen in deze gebieden niet in gevaar brengen. Voor de activiteiten op het gebied van recreatie en toerisme geldt deze conclusie alleen voor zover de in het beheerplan voorgeschreven mitigerende maatregel wordt getroffen. Deze beoordeling beperkt zich naar het oordeel van de rechtbank niet tot het tijdvak van maximaal zes jaar waarvoor het beheerplan in eerste instantie is vastgesteld, maar geldt voor het gehele tijdvak waarin het beheerplan in werking is en dus ook voor de periode waarvoor het tijdvak is verlengd. Gedurende dit gehele (verlengde) tijdvak zijn de recreatieactiviteiten vrijgesteld van de vergunningplicht en mogen deze activiteiten worden voortgezet in de vorm en omvang zoals deze plaatsvonden ten tijde van het vaststellen van het beheerplan. Deze recreatieactiviteiten kunnen gedurende dit gehele (verlengde) tijdvak worden beschouwd als één en hetzelfde project in de zin van artikel 6, derde lid, van de Hrl. [3] Door de verlenging van het tijdvak van het beheerplan loopt de in dat plan verleende vrijstelling van de vergunningplicht voor dit project door. Hetzelfde geldt voor de in het beheerplan vastgelegde mitigerende maatregel.
5.2.6.
Naar het oordeel van de rechtbank volgt hieruit dat de verlenging van het tijdvak van het beheerplan geen (nieuwe) toestemming is voor een plan of project in de zin van artikel 6, derde lid, van de Hrl. De toestemming voor de recreatieactiviteiten die is verleend in het beheerplan loopt door zolang dit beheerplan in werking is en dus ook tijdens een verlenging van het tijdvak van dit beheerplan. De rechtbank merkt hierbij op dat het tijdvak van een beheerplan op grond van artikel 2.3, vierde lid, van de Wnb slechts eenmaal kan worden verlengd. Dat betekent dat na afloop van het verlengde tijdvak wel een nieuwe toestemming nodig is voor een eventuele voortzetting van de recreatieactiviteiten.
5.2.7.
Doordat geen sprake is van een (nieuwe) toestemming, als bedoeld in artikel 6, derde lid, van de Hrl, vloeit uit die bepaling niet de verplichting voort om de verlenging van het tijdvak van het beheerplan voor te bereiden met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb, noch om daarbij op een andere manier inspraak te bieden. Om diezelfde reden vloeit uit artikel 6, derde lid, van de Hrl ook niet de verplichting voort om een passende beoordeling te maken in het kader van de verlenging van het tijdvak van het beheerplan. Deze verplichtingen vloeien ook niet voort uit de Wnb. In artikel 2.3, zesde lid, van de Wnb is zelfs expliciet bepaald dat afdeling 3.4 van de Awb niet van toepassing is op de verlenging van het tijdvak waarvoor een beheerplan geldt.
5.2.8.
De rechtbank is van oordeel dat uit de door NMPS genoemde uitspraak van het Hof van 9 september 2020 niet kan worden afgeleid dat met de verlenging van het tijdvak van het beheerplan een nieuwe toestemming is verleend voor de in het beheerplan beschreven recreatieactiviteiten, omdat geen sprake is van vergelijkbare gevallen. In de genoemde uitspraak oordeelde het Hof dat de verlenging van de geldigheid van een bouwvergunning die is verleend voor een bepaalde periode en waarvan binnen die periode geen gebruik is gemaakt, waardoor de vergunning is vervallen, moet worden aangemerkt als een (nieuwe) toestemming, als bedoeld in artikel 6, derde lid, van de Hrl. Anders dan in die zaak gaat het in dit geval om terugkerende activiteiten die al plaatsvonden ten tijde van het vaststellen van het beheerplan en die ten tijde van het bestreden besluit nog steeds aan de gang waren.
5.2.9.
Voor zover NMPS aanvoert dat ten tijde van de vaststelling van het beheerplan in strijd met artikel 6, derde lid, van de Hrl geen passende beoordeling is gemaakt van de effecten van recreatieactiviteiten op de instandhoudingsdoelstellingen van de Natura 2000-gebieden, hetgeen het college in zijn verweerschrift heeft bestreden, is de rechtbank van oordeel dat deze beroepsgrond buiten de omvang van dit geding valt. Het beheerplan is in 2017 vastgesteld en sindsdien onherroepelijk. Daarbij komt dat - zoals hiervoor uiteengezet - de verlenging van het tijdvak van het beheerplan niet kan worden aangemerkt als een (nieuwe) toestemming in de zin van artikel 6, derde lid, van de Hrl. Hierom is nu niet aan de orde of destijds een passende beoordeling is gemaakt, althans of deze voldeed aan de voorwaarden die daaraan moeten worden gesteld.
5.2.10.
Gelet op het voorgaande slaagt deze beroepsgrond niet.
Zijn veranderingen van de bedrijfsvoering vrijgesteld van de vergunningplicht?
6. NMPS stelt dat de praktijk is dat de recreatieve bedrijven zijn vrijgesteld van de vergunningsplicht uit de Wnb bij veranderingen (uitbreidingen) van de bedrijfsvoering.
6.1.
De rechtbank stelt vast dat de vrijstelling van de vergunningsplicht op grond van artikel 2.9, eerste lid, van de Wnb alleen geldt voor recreatieactiviteiten die zijn beschreven in het beheerplan en die ook worden verricht overeenkomstig dat beheerplan. De vrijstelling geldt dus alleen voor de beschreven activiteiten in de vorm en de omvang waarin ze ten tijde van de vaststelling van het beheerplan plaatsvonden. Daarom is de rechtbank met het college van oordeel dat bij een verandering of uitbreiding van zo’n activiteit moet worden beoordeeld of sprake is van een significant negatief effect op de Natura 2000-gebieden. Daarbij kan een passende beoordeling een rol spelen. Als voor een vergunningplichtige wijziging of uitbreiding van de activiteiten geen vergunning is verleend, kan daar handhavend tegen worden opgetreden. Hieruit volgt dat de stelling van NMPS niet juist is. Reeds daarom kan deze stelling niet leiden tot gegrondverklaring van het beroep.
Conclusie en gevolgen
7. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat NMPS geen gelijk krijgt en dat de verlenging van het tijdvak van het beheerplan in stand blijft. NMPS krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. B.A.J. Haagen, voorzitter, en mr. J.H.M. Hesseling en mr. V.P.K. van Rosmalen, leden, in aanwezigheid van mr. F.F. van Emst, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
Griffier
de voorzitter is verhinderd om deze
uitspraak te ondertekenen
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.