Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 23/725 T2
tweede tussenuitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. en Vereniging Leefmilieu, beide uit Nijmegen, eisers (gemachtigde: mr. V. Wösten),
en
het college van Gedeputeerde Staten van Overijssel(hierna: het college), verweerder
(gemachtigde: mr. R.D. Reinders).
Als derde-partij neemt aan het geding deel
[bedrijf] B.V.uit [vestigingsplaats] (hierna: [bedrijf]) (gemachtigde: ing. B.H. Wopereis).
[bedrijf] B.V.uit [vestigingsplaats] (hierna: [bedrijf]) (gemachtigde: ing. B.H. Wopereis).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de weigering van het college om de vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 voor het bedrijf van [bedrijf] (hierna: de natuurvergunning) gedeeltelijk in te trekken. Deze uitspraak is een vervolg op de tussenuitspraak van 2 mei 2024 (hierna: de eerste tussenuitspraak).
1.1.
Eisers hebben het college verzocht om de natuurvergunning in te trekken voor zover deze betrekking heeft op de melkrundveetak. In een besluit van 15 februari 2023 (hierna: het bestreden besluit) heeft het college dit verzoek afgewezen.
1.2.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. De rechtbank heeft het beroep op 15 februari 2024 op zitting behandeld. Op deze zitting heeft de rechtbank het onderzoek gesloten. Voor informatie over wie op deze zitting aanwezig waren, wat op de zitting is afgesproken en de na de zitting ingediende nadere informatie verwijst de rechtbank naar de overwegingen 1.3 en 1.4 van de eerste tussenuitspraak.
1.3.
In de eerste tussenuitspraak heeft de rechtbank een gebrek geconstateerd in het bestreden besluit. De rechtbank heeft het college in de gelegenheid gesteld om dit gebrek binnen twaalf weken na verzending van die uitspraak te herstellen, met inachtneming van wat in die uitspraak is overwogen.
1.4.
Het college heeft in reactie op de eerste tussenuitspraak een aanvullende motivering van 24 juli 2024 (hierna: de aanvullende motivering) ingediend. Eisers hebben naar aanleiding daarvan een zienswijze ingediend.
1.5.
De rechtbank heeft bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft en heeft het onderzoek opnieuw gesloten.
Beoordeling door de rechtbank
Samenvatting
2. De rechtbank is van oordeel dat het college het in de eerste tussenuitspraak geconstateerde gebrek in het bestreden besluit niet heeft hersteld. De rechtbank stelt het college nogmaals in de gelegenheid om dit gebrek te herstellen.
Eerste tussenuitspraak
3. Deze uitspraak bouwt voort op de eerste tussenuitspraak. De rechtbank blijft bij al wat zij in de eerste tussenuitspraak heeft overwogen en beslist, tenzij hierna uitdrukkelijk anders wordt overwogen. Het staat de rechtbank niet vrij om terug te komen van zonder voorbehoud gegeven oordelen in de eerste tussenuitspraak. Dit is alleen anders in zeer uitzonderlijke gevallen. [1]
4. Voor een weergave van de relevante feiten en omstandigheden, het recht dat in deze zaak van toepassing is, de relevante jurisprudentie en de standpunten van partijen (zoals deze zijn ingenomen tot het moment van de eerste tussenuitspraak), verwijst de rechtbank naar de eerste tussenuitspraak.
5. In de eerste tussenuitspraak heeft de rechtbank, kort gezegd, overwogen dat het college in het bestreden besluit en in de nadere motivering die is gegeven in het verweerschrift en op de zitting onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt waarom de gedeeltelijke intrekking van de natuurvergunning niet nodig is ter uitvoering van artikel 6, tweede lid, van Habitatrichtlijn [2] (Hrl). De rechtbank heeft geoordeeld dat het college niet inzichtelijk heeft gemaakt met welke maatregelen, anders dan gedeeltelijke intrekking van de natuurvergunning, binnen een afzienbare termijn uitvoering wordt of zal worden gegeven aan de noodzakelijke daling van stikstofdepositie in het dichtstbijzijnde Natura 2000-gebied Vecht- en Beneden-Reggegebied (hierna: het Natura 2000-gebied).
6. De rechtbank heeft het college in de eerste tussenuitspraak in de gelegenheid gesteld om het hiervoor beschreven gebrek te herstellen. Daarbij heeft de rechtbank aangegeven dat het college dit kan doen door alsnog inzichtelijk maken dat de gedeeltelijke intrekking van de natuurvergunning niet nodig is ter uitvoering van artikel 6, tweede lid, van de Hrl. Het college heeft van deze gelegenheid gebruik gemaakt door het indienen van de aanvullende motivering. Naar het oordeel van de rechtbank gaat het hierbij om een aanvulling van de motivering van het bestreden besluit. Hierna zal de rechtbank beoordelen of het gebrek in het bestreden besluit met deze aanvulling is hersteld.
Heeft het college het geconstateerde gebrek hersteld?
7. In de aanvullende motivering voert het college onder meer aan dat voor het Natura 2000-gebied geldt dat er een daling optreedt van de stikstofdepositie op gebiedsniveau en dat ook voor alle afzonderlijke habitattypen en leefgebieden sprake is van een dalende trend van de stikstofdepositie. Daarbij verwijst het college naar informatie uit de AERIUS Monitor 2022 en de Natuurdoelanalyse voor dit gebied van 28 maart 2023 (hierna: de NDA). Het college erkent dat uit de NDA volgt dat aanvullende bronmaatregelen moeten worden genomen en stelt dat dergelijke maatregelen ook worden genomen. Belangrijk onderdeel van deze bronmaatregelen zijn volgens het college de bedrijfsbeëindigingen in het kader van de Landelijke beëindigingsregeling veehouderijen (hierna: de Lbv), de aanpak piekbelasting, via onder meer de Lbv-plus en de Maatregel gerichte aankoop en beëindiging veehouderijen nabij natuurgebieden eerste tranche (hierna: de MGA-1). Deze beëindigingen zijn nog niet meegenomen in de dalende trend die wordt genoemd in de NDA. Het college geeft een toelichting op de stand van zaken van deze bedrijfsbeëindigingen, de effecten daarvan op het Natura 2000-gebied en de termijn waarbinnen deze effecten zullen optreden. Het college concludeert op basis daarvan dat er zicht is op de uitvoering van andere stikstofreducerende maatregelen binnen afzienbare termijn en dat de natuurvergunning daarom niet gedeeltelijk hoeft te worden ingetrokken.
7.1.
Eisers stellen zich in de zienswijze op het standpunt dat het college met de aanvullende motivering nog steeds niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom de natuurvergunning niet gedeeltelijk moet worden ingetrokken.
Zij wijzen erop dat in de NDA een scherp beeld wordt getoond van de stikstofschade in het Natura 2000-gebied op basis waarvan urgent optreden is vereist. In de NDA is voor ten minste vijf habitattypen aangegeven dat verslechtering niet is uitgesloten en instandhouding niet binnen bereik is, wat in relatie wordt gebracht met te hoge stikstofdeposities. Voor al deze vijf habitattypen is in een rapport van Onderzoekscentrum B-WARE van 2022 gesteld dat sprake is van een slechte staat van instandhouding, een matige of slechte herstelbaarheid en een urgentie om de depositie in 2025 met 50% te hebben gereduceerd.
Eisers voeren aan dat uit de AERIUS Monitor blijkt dat de kritische depositiewaarde van deze vijf habitattypen in het Natura 2000-gebied – ondanks de door het college genoemde dalende depositietrend – nog steeds twee- tot driemaal wordt overschreden. Zij stellen dat hieruit volgt dat verslechtering niet kan worden uitgesloten, terwijl het college verplicht is verslechtering te voorkomen. Eisers zijn van mening dat het college onvoldoende belang heeft toegekend aan de ernst van de optredende stikstofschade en de urgentie om de deposities te laten afnemen.
Volgens eisers staat niet vast dat de voorgenomen intrekkingen van andere vergunningen daadwerkelijk zullen plaatsvinden. Ook staat volgens hen niet vast dat, als deze intrekkingen daadwerkelijk zullen plaatsvinden, dit voldoende is om de noodzakelijke reductie te realiseren. Daarbij wijzen zij erop dat de huidige regering het voorgenomen beleid dat werd uitgewerkt in de gebiedsplannen en het daarvoor gereserveerde budget vrijwel volledig heeft geannuleerd. Ook voeren eisers aan dat het college miskent dat de rundveetak van het bedrijf van [bedrijf] is opgeheven, waardoor sprake is van latente ruimte waarvan de natuurvergunning met voorrang moet worden ingetrokken.
7.2.
De rechtbank is van oordeel dat het college ook met de aanvullende motivering niet inzichtelijk heeft gemaakt dat de gedeeltelijke intrekking van de natuurvergunning niet nodig is ter uitvoering van artikel 6, tweede lid, van de Hrl. De rechtbank legt dit hierna uit.
7.2.1.
Het door de rechtbank geconstateerde gebrek in het bestreden besluit bestaat uit twee delen. In de eerste plaats heeft het college geen nadere informatie gegeven over de vereiste daling van de stikstofdepositie op het Natura 2000-gebied. [3] In de tweede plaats heeft het college niet inzichtelijk gemaakt wat de effecten van de Lbv en Lbv-plus en de beëindiging van een zogenaamd “megabedrijf” voor het Natura 2000-gebied zullen zijn, noch binnen welke termijn deze effecten verwacht kunnen worden. [4]
7.2.2.
De rechtbank constateert dat het college in de aanvullende motivering geen nadere informatie heeft gegeven over de vereiste daling van de stikstofdepositie op het Natura 2000-gebied. Het college is in de aanvullende motivering wel ingegaan op de dalende trend van de stikstofdepositie op (de afzonderlijke habitattypen en leefgebieden van) het Natura 2000-gebied, maar heeft geen informatie gegeven over de vraag of een enkele daling voldoende is dan wel welke specifieke daling bereikt moet worden om verslechteringen en verstoringen die significante effecten kunnen hebben op de soorten en habitattypen waarvoor een Natura 2000-gebied is aangewezen te voorkomen. Hieruit volgt reeds dat het college het gebrek in het bestreden besluit niet heeft hersteld.
7.2.3.
De rechtbank is van oordeel dat het college de in 7.2.2. bedoelde informatie over de noodzakelijke daling van de stikstofdepositie en de termijn waarbinnen deze daling moet worden gerealiseerd bijvoorbeeld had kunnen halen uit het beheerplan van het Natura 2000-gebied en/of de NDA. De rechtbank verwijst in dit kader naar uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 14 februari 2024 [5] en 2 oktober 2024 [6] . Deze uitspraken gaan, net als deze zaak, onder meer over de vraag of de afname van stikstofdepositie op een Natura 2000-gebied als gevolg van de beëindiging van een bedrijf moet worden ingezet als passende maatregel in de zin van artikel 6, tweede lid, van de Hrl. Daarom zijn de overwegingen van de Afdeling in die uitspraken over de noodzakelijke afname van stikstofdepositie naar het oordeel van de rechtbank ook van belang voor deze zaak.
7.2.4.
De rechtbank is van oordeel dat zonder de in 7.2.2. bedoelde informatie niet kan worden beoordeeld of het college inzichtelijk heeft gemaakt dat met andere maatregelen uitvoering wordt of zal worden gegeven aan de noodzakelijke daling van stikstofdepositie binnen een afzienbare termijn. Daarbij is mede van belang dat het college deze informatie niet (of niet kenbaar) heeft betrokken bij zijn conclusie dat de gedeeltelijke intrekking van de natuurvergunning niet hoeft te worden ingezet als passende maatregel in de zin van artikel 6, tweede lid, van de Hrl. Daarom zal de rechtbank in deze uitspraak niet ingaan op (de gronden die eisers in hun zienswijze hebben aangevoerd over) wat het college in de aanvullende motivering heeft aangevoerd over de effecten van de Lbv, de Lbv-plus en de MGA-1 op het Natura 2000-gebied en de termijn waarbinnen deze effecten zullen optreden.
7.2.5.
Verder overweegt de rechtbank dat eisers ook hebben aangevoerd dat het college de natuurvergunning gedeeltelijk had moeten intrekken, omdat de bedrijfsvoering is vergund met toepassing van het Programma Aanpak Stikstof 2015-2021 (hierna: het PAS), terwijl het PAS is gebaseerd op een ondeugdelijke passende beoordeling. [7] In dit kader heeft de rechtbank in de eerste tussenuitspraak overwogen dat de vraag of de natuurvergunning destijds is verleend in overeenstemming met artikel 6, derde lid, van de Hrl een rol kan spelen bij de keuze tussen het gedeeltelijk intrekken van de natuurvergunning en andere passende maatregelen. [8] De rechtbank heeft het college opgedragen om dit in acht te nemen bij zijn poging om het gebrek te herstellen. [9] Het college is in de aanvullende motivering niet ingegaan op de vraag of de natuurvergunning is verleend in strijd met artikel 6, derde lid, van de Hrl. Voor zover het college van mening is dat dit het geval is, heeft het deze omstandigheid ook niet (kenbaar) betrokken bij zijn keuze tussen het gedeeltelijk intrekken van de natuurvergunning en andere passende maatregelen. Dit is ook van belang in het kader van de (ook door eisers ingeroepen) intrekkingsbevoegdheid van artikel 5.4, eerste lid, onder c, van de Wet natuurbescherming. Ook op dit punt heeft het college het gebrek in het bestreden besluit niet hersteld.
Conclusie en gevolgen
8. Uit het voorgaande volgt dat het in de eerste tussenuitspraak geconstateerde gebrek niet is hersteld. De rechtbank ziet aanleiding om het college met toepassing van artikel 8:51a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) nogmaals in de gelegenheid te stellen om dat gebrek te herstellen. Dat herstellen kan hetzij met een aanvullende motivering, hetzij, voor zover nodig, met een nieuw besluit op het verzoek, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit. Om het gebrek te herstellen, moet het college alsnog inzichtelijk maken dat de gedeeltelijke intrekking van de natuurvergunning niet nodig is ter uitvoering van artikel 6, tweede lid, van de Hrl. Het college moet daarbij in acht nemen wat de rechtbank in de rechtsoverwegingen 6.3.8., 6.3.9., 6.4.2., 6.4.3. en 6.4.4. van de eerste tussenuitspraak en in de rechtsoverwegingen 7.2.2. tot en met 7.2.5. van deze tweede tussenuitspraak heeft overwogen. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen het college het gebrek kan herstellen op twaalf weken na verzending van deze tussenuitspraak.
9. Het college moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb én om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken na verzending van deze tweede tussenuitspraak, meedelen aan de rechtbank of het gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen. Als het college gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eisers in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van het college. In beginsel – ook in de situatie dat het college de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken – zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep. Het geding zoals dat na deze tweede tussenuitspraak wordt gevoerd, blijft in beginsel beperkt tot de beroepsgronden zoals die zijn besproken in deze uitspraak, omdat het inbrengen van nieuwe geschilpunten over het algemeen in strijd met de goede procesorde wordt geacht. [10]
10. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
Beslissing
De rechtbank:
- draagt het college op binnen twee weken na verzending van deze tweede tussenuitspraak de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen;
- stelt het college in de gelegenheid om binnen twaalf weken na verzending van deze tweede tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tweede tussenuitspraak;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.W.M. Bunt, voorzitter, en mr. W.J.B. Cornelissen en mr. drs. F. Onrust, leden, in aanwezigheid van mr. F.F. van Emst, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.