ECLI:NL:RBOVE:2024:4171

Uitspraak

RECHTBANK OVERIJSSEL

Zittingsplaats Zwolle

Bestuursrecht

zaaknummer: ZWO 23/1182

uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen

[eiser] , uit [woonplaats 1] , eiser

(gemachtigde: mr. K.A. Faber),

het college van burgemeester en wethouders van Zwolle, verweerder

(gemachtigde: A.J. Stellingwerff).

Als
derde-partijneemt aan de zaak deel:
[derde belanghebbende]uit [woonplaats 2] (de derde-partij)

(gemachtigde: mr. G. Visser, Stichting Achmea Rechtsbijstand).

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de afwijzing van zijn (tweede) handhavingsverzoek van 24 juni 2021 in verband met de vernieuwing van een dak van de woning van de derde-partij.

1.1.

Verweerder heeft het handhavingsverzoek met het besluit van 5 november 2021 (het primaire besluit) afgewezen. Het hiertegen door eiser gemaakte bezwaar was volgens verweerder niet ontvankelijk. Het door eiser tegen dit besluit ingestelde beroep werd door deze rechtbank gegrond verklaard, waarna verweerder opnieuw op het bezwaar moest beslissen.

1.2.

Met het besluit van 4 april 2023 op het bezwaar van eiser (het bestreden besluit) is verweerder bij de afwijzing van het handhavingsverzoek gebleven.

1.3.

Verweerder heeft op 13 november 2023 op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

1.4.

Eiser heeft op 27 juni 2023 gronden van het beroep en op 5 mei 2024 aanvullende beroepsgronden ingediend.

1.5.

De rechtbank heeft het beroep op 16 mei 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser - bijgestaan door zijn echtgenote - , de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van verweerder, bijgestaan door [naam 1] (bouwtechnisch inspecteur).

De derde-partij en zijn gemachtigde zijn niet verschenen.

Totstandkoming van het besluit

2. Eiser en zijn echtgenote wonen aan de [adres 1] . Hun buren, de derde-partij, wonen aan de [adres 2] . De woningen van eiser en van de derde-partij waren vroeger een geheel; in het verleden heeft een splitsing van het pand plaatsgevonden.

Voorafgaande procedure over de omgevingsvergunning

2.1.

Verweerder heeft op 12 november 2018 een bouwvergunning verleend aan de derde-partij voor de vernieuwing van het dak van een voormalige stal, die deel uitmaakt van hun woning. De schuine daken tussen de woning van eiser en de voormalige stal komen bij elkaar uit. Tussen die daken zit de dakgoot van eiser. Eiser heeft tegen de bouwvergunning een bezwaarschrift ingediend.

2.2.

Met een uitspraak van 5 maart 2020 is het beroep van eiser gericht tegen de bouwvergunning gegrond verklaard (AWB 19/810). De rechtbank heeft in deze uitspraak geoordeeld dat verweerder in het kader van de vergunningaanvraag meer onderzoek had moeten verrichten omdat de aanvraag en de bijbehorende documenten tegenstrijdigheden en onduidelijkheden bevatten.

2.3.

De derde-partij heeft op 10 juni 2020 een gewijzigde aanvraag voor de bouwvergunning ingediend, met nieuwe documenten en tekeningen. Verweerder heeft op 19 augustus 2020, met een nieuwe beslissing op bezwaar, opnieuw een bouwvergunning verleend aan de derde-partij. Daarbij zijn ten opzichte van de eerdere vergunning enkele onderdelen - opgenomen op detailtekeningen – aangepast. De aard, omvang en ruimtelijke uitstraling van het oorspronkelijke bouwplan zijn door de gewijzigde aanvraag niet ingrijpend gewijzigd.

Eiser heeft beroep ingesteld tegen de (gewijzigde) bouwvergunning. De rechtbank heeft dit beroep bij uitspraak van 8 juni 2021 (ZWO 21/1864) ongegrond verklaard. Eiser heeft tegen deze uitspraak hoger beroep ingesteld.

2.4.

De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) heeft het hoger beroep van eiser tegen de uitspraak op 21 juni 2023 over de gewijzigde bouwvergunning ongegrond verklaard (ECLI:NL:RVS:2023:2405).

De (gewijzigde) bouwvergunning is daarmee onherroepelijk geworden.

2.5.

De derde-partij heeft het dak van de voormalige stal laten vernieuwen en de voormalige stal als woonruimte in gebruik genomen.

Procedure rond het onderhavige handhavingsverzoek

2.6.

Op 24 juni 2021 heeft eiser een verzoek om handhaving ingediend. In het handhavingsverzoek staat dat het nieuwe dak van de voormalige stal op verschillende punten niet overeenkomt met de bouwvergunning:

 Het dak is hoger dan vergund;

 De constructie is zwaarder dan vergund;

 Er zijn ramen geplaatst die niet zijn vergund en

 Eiser kan, anders dan voorheen, zijn dakgoot niet meer bereiken.

Eiser verzoekt verweerder de derde-partij op te dragen het nieuwe dak te (laten) verwijderen.

2.7.

Verweerder heeft het handhavingsverzoek op 5 november 2021 afgewezen.

In dit besluit staat, verkort weergegeven, dat met de nieuwe dakconstructie geen sprake is van een overtreding van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Tijdens een controle op 10 juli 2018 is geconstateerd dat de vernieuwde dakconstructie ongeveer op dezelfde positie zit als de oorspronkelijke dakconstructie en de constructie werd uitgevoerd overeenkomstig de vergunning.

2.8.

Eiser heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Verweerder heeft het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. De rechtbank heeft het beroep van eiser gegrond verklaard (AWB 22/494) en geoordeeld dat verweerder het bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk had verklaard.

2.9.

Verweerder heeft hierna ten aanzien van het nieuwe dak opnieuw een bouwkundige inspectie laten verrichten. Deze inspectie is op 23 november 2022 verricht door [naam 1] , bouwinspecteur en toezichthouder. De bouwinspecteur heeft op 20 december 2022 een inspectieverslag opgemaakt (hierna: het inspectieverslag). Hierin zijn opgenomen een groot aantal (detail-)foto’s en bouwkundige tekeningen, behorend bij de gewijzigde vergunning, met een toelichting over de bevindingen naar aanleiding van de controle.

2.10.

Verweerder heeft met het bestreden besluit van 4 april 2023 het afwijzende primaire besluit in stand gelaten, met aanpassing en aanvulling van de motivering op grond van artikel 7:11, eerste lid, van de Awb. Voor de motivering van het besluit is verwezen naar het inspectieverslag; deze maakt integraal onderdeel uit van het bestreden besluit.

Beoordeling door de rechtbank

Samenvatting

3. De rechtbank beoordeelt of verweerder het handhavingsverzoek van eiser terecht heeft afgewezen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.

3.1.

De rechtbank is van oordeel dat verweerder terecht heeft geconcludeerd dat de derde-partij de bouw van het nieuwe dak op de voormalige stal heeft uitgevoerd overeenkomstig de (voorschriften bij de) (gewijzigde) omgevingsvergunning. Verweerder heeft het handhavingsverzoek daarom terecht afgewezen.

3.2.

Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

Overgangsrecht Omgevingswet

4. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Het verzoek om handhaving van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is in dit geval ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, namelijk op 24 juni 2021. Op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft in zo’n geval het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.

Vooraf

5. Tussen partijen is niet (langer) in geschil dat een door de derde-partij in het vernieuwde dak geplaatst dakraam vergunningvrij is, zodat de rechtbank dit onderdeel onbesproken zal laten. Het gaat in deze procedure immers om de vraag of verweerder al dan niet terecht heeft geconcludeerd dat geen sprake is van overtreding van de (voorschriften bij de) vergunning.

Heeft verweerder het handhavingsverzoek terecht afgewezen?

Standpunten

6. Eiser voert in beroep aan dat de derde-partij op verschillende onderdelen niet overeenkomstig de (gewijzigde) vergunning heeft gebouwd. De vorm, constructie en het gewicht van het nieuwe dak van de voormalige stal zijn anders (groter, hoger en zwaarder) dan vergund. Bovendien is de zakgoot, anders dan voorheen en in strijd met de vergunning, niet meer begaanbaar. Volgens eiser is de bouwkundige inspectie niet zorgvuldig geweest en is het inspectierapport van 20 december 2022 niet deugdelijk opgemaakt. Uit door eiser eerder overgelegde foto’s blijkt dat niet is gebouwd overeenkomstig de bij de vergunning behorende tekeningen. De derde-partij heeft óp en tegen zijn muur - een gevelmuur, geen bouwmuur - gebouwd, wat breuken in de muur heeft veroorzaakt. Ter onderbouwing hiervan verwijst eiser allereerst naar een verklaring van [naam 2] van 27 oktober 2020.

6.1.

Eiser heeft op 5 mei 2024, aanvullende gronden ingediend met als bijlagen een aantal foto’s ter vergelijking van de oude en de nieuwe situatie en een rapport van [naam 3] , schade-expert van Unigarant Verzekeringen van 22 september 2023 (hierna: het schaderapport).

6.1.1.

Bij het schaderapport zijn gevoegd 7 fotobladen met foto’s van de muren en daken van de voormalige stal en de woning van eiser in de oude situatie en de nieuwe situatie.

In dit rapport staat dat in de gevel van eiser een verticale scheur is ontstaan die, blijkens door eiser getoonde foto’s van de situatie 2014 en de situatie in 2018, vóór de bouw van het nieuwe dak nog niet aanwezig was. Volgens het schaderapport is evident dat deze schade is veroorzaakt door de nieuwe, zwaardere, constructie. Het ‘eerdere inspectierapport’ (de rechtbank neemt aan dat hier bedoeld wordt: het inspectierapport van 20 december 2022) is niet deugdelijk waar het gaat om de conclusie dat de scheuren het gevolg zouden zijn van krimp en rek. Het causale verband tussen de schade en de vervanging van het dak is evident.

6.1.2.

Ter toelichting op het schaderapport voert eiser nog aan, verkort weergegeven:

 Het nieuwe dak is veel hoger dan het oude dak. De vorm komt niet overeen met tekeningen bij de vergunning. Als gevolg van de nieuwe constructie, afmetingen, de plaatsing van de nieuwe sporen, het nieuwe isolatiemateriaal, het dakbeschot en de nieuwe pannen is het nieuwe dak in totaal wel één meter hoger. Het dak is bijna 10 cm dikker dan het oude, waardoor de zakgoot is volgebouwd; deze is nu niet meer begaanbaar;

 De constructie is anders dan vergund. De nieuwe sporen zitten niet op dezelfde plek als de oude. De klampen, waar de nieuwe sporen aan zijn bevestigd drukken - anders dan voorheen - tegen de muur van eiser aan en er is op die muur gebouwd, waardoor in die muur breuken zijn ontstaan. Volgens het schaderapport zijn de muren van de woning van eiser te oud voor (nieuwe) breuken door krimp en rek. De gevel van eiser is zonder toestemming gebruikt en verzwaard met rachelwerk (houten latten) en gipsplaten. Het inspectierapport van 20 december 2022 - waarin onder meer staat dat sprake is van een muur met een muurplaat - deugt niet.

 Het nieuwe dak is veel zwaarder dan het oude dak. Het extra gewicht is ongeveer 3.500 kilo, een verzwaring van niet ondergeschikte betekenis. De breuk in de muur is daarvan het bewijs.

Volgens eiser heeft hij voldoende bewijs aangeleverd om te kunnen concluderen dat niet overeenkomstig de vergunning is gebouwd.

6.2.

Volgens verweerder is van overtreding van (voorschriften van) de gewijzigde vergunning niet gebleken en is er geen reden om over te gaan tot handhaving. Verweerder wijst erop dat het handhavingsverzoek is beoordeeld in het licht van de gewijzigde omgevingsvergunning en de daaraan verbonden voorwaarden. Volgens verweerder is op grond van het inspectieverslag van 20 december 2022 duidelijk dat in overeenstemming met de gewijzigde omgevingsvergunning is gebouwd.

Oordeel

7. De vraag die de rechtbank moet beantwoorden is of verweerder, op basis van het inspectierapport van 20 december 2022, terecht heeft geconcludeerd dat de derde-partij overeenkomstig de aan hem verleende omgevingsvergunning heeft gebouwd en dus, bij gebreke van enige overtreding, van handhavend optreden heeft afgezien. De omstandigheid dat eiser, zo hij stelt, als gevolg van de bouwactiviteiten van de derde-partij schade aan zijn woning ondervindt, is voor die vraag op zichzelf beschouwd niet relevant; al is dat waar het eiser uiteindelijk om gaat. Het wel of niet optreden van schade na bouwactiviteiten, wat daar verder in dit concrete geval ook van zij, zegt immers niet zonder meer iets over of die bouwactiviteiten conform de vergunning en wet- en regelgeving hebben plaatsgevonden.

7.1.

Verweerder heeft voor de motivering van het bestreden besluit verwezen naar het inspectieverslag. De bouwinspecteur heeft op 23 november 2022 bij de woning van de derde-partij een inspectie verricht.

7.2.

Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling mag het bestuursorgaan op het advies van een deskundige afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) voor de wettelijk adviseur en volgt voor andere adviseurs uit artikel 3:2 van de Awb. Indien een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag het bestuursorgaan niet zonder nadere motivering op het advies afgaan. Zo nodig vraagt het orgaan de adviseur een reactie op wat over het advies is aangevoerd^[1].

7.3.

Volgens het inspectieverslag en de daarin opgenomen foto’s en (detail-) tekeningen is het nieuwe dak met de nieuwe sporenkap gerealiseerd overeenkomstig de gewijzigde vergunning van 19 augustus 2020.

De bouwinspecteur stelt vast dat de dakconstructie niet wezenlijk is gewijzigd ten opzichte van de toestand zoals aangetroffen tijdens zijn controlebezoek op 17 juli 2018. Op 23 november 2022 waren alle dakpannen aangebracht en was de binnenzijde afgewerkt. De voorgevel (met een kap met twee schuine zijden) was in zijn geheel blijven staan. Volgens het inspectieverslag waren de nieuwe, uitgekeepte, sporen^[2]op exact dezelfde locatie/positie geplaatst als de oude, op de bestaande muurplaat^[3]bij de bestaande zakgoot^[4].

De muurplaat bevindt zich onder de zakgoot. De zakgoot was niet aangepast; er was niets gewijzigd in de hoogte en positie ervan. Bij de zakgoot was een en ander uitgevoerd overeenkomstig het detail in de vergunning. De goot was bij de aansluiting van het dak aan de kant van de woning van eiser onveranderd en overeenkomstig het detail in de gewijzigde vergunning.

Ook aan de andere kant van het dak, aan de kant van het erf van de derde-partij waren de sporen uitgevoerd overeenkomstig de gewijzigde vergunning. Aan die kant was wel een extra muurplaat aangebracht op de reeds bestaande muurplaat. De sporen van het nieuwe dak waren in dezelfde dakhellingshoek aangebracht als het oude dak, overeenkomstig de gewijzigde vergunning en de bijbehorende tekeningen, een hellingshoek van 47 graden. De nieuwe sporen liepen evenwijdig aan de afwerking (het stucwerk) aan de binnenzijde van de voorgevel. Voor de opbouw van het nieuwe dak was qua materialen gebruik gemaakt van dakpannen, panlatten, tengels, melamineplaat 18 mm, sporen (hout, 36 x 140 mm), isolatiemateriaal (140 mm rockwool), een dampremmende laag en gips met stuc, zoals vergund.

De slotconclusie van het inspectieverslag is dat de nieuwe dakconstructie is uitgevoerd overeenkomstig de (gewijzigde) vergunning van 19 augustus 2020.

7.4.

De rechtbank is van oordeel dat verweerder voor de beoordeling van de vraag of overeenkomstig de (gewijzigde) vergunning is gebouwd mag afgaan op de inhoud en conclusies van het inspectieverslag met de daarin opgenomen foto’s en (detail-) tekeningen. Hetgeen door eiser in beroep is aangevoerd en ingebracht is, mede bezien in het licht van de reactie die verweerder op deze punten heeft gegeven, onvoldoende om aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van dit inspectieverslag, en de begrijpelijkheid van de hierin opgenomen redenering(en) en conclusies te twijfelen. De rechtbank overweegt daartoe als volgt.

7.4.1.

De schriftelijke verklaring van [naam 2] , door hem opgemaakt na diens bezoek aan de woning van eiser op 27 oktober 2020, is onvoldoende om te kunnen concluderen dat het inspectieverslag en de door verweerder op basis daarvan getrokken conclusies zoals verwoord in de besluitvorming geen stand kunnen houden.

In de eerste plaats kan de rechtbank op basis van genoemde verklaring niet vaststellen of, en zo ja, in welke mate genoemde [naam 2] ter zake deskundig is. De verklaring is slechts ondertekend door genoemde [naam 2] en de toevoeging ‘voor bouwkundig advies’.

Daarnaast is deze verklaring kennelijk opgemaakt ter beoordeling van schade aan de muur in de voorgevel van eiser, vochtproblemen in en om de woning en de bereikbaarheid van de dakgoot. Er is niet beoordeeld of de derde-partij de bouw van het nieuwe dak heeft uitgevoerd overeenkomstig de gewijzigde bouwvergunning van 19 augustus 2020 met de bijbehorende details en tekeningen.

7.4.2.

Het schaderapport van Unigarant van 22 september 2023 kan evenmin leiden tot de conclusie dat het bestreden besluit geen stand kan houden. Dit rapport is opgemaakt in het kader van een verzekeringskwestie, waarbij in een civiele procedure wordt onderzocht welke partij voor een bepaalde schade aansprakelijk kan/moet worden gesteld. De schade-expert heeft niet beoordeeld of de bouw is uitgevoerd overeenkomstig de gewijzigde bouwvergunning van 19 augustus 2020. De bevindingen en conclusies berusten voor een belangrijk deel op verklaringen van eiser zelf (zoals blijkt uit, onder meer: ‘Verzekerde kon foto’s overleggen dat deze scheur in 2014 en 2018 nog niet aanwezig was.’). Het schaderapport kan daarom niet dienen als concreet aanknopingspunt om te twijfelen aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het inspectieverslag en de begrijpelijkheid ervan.

7.5.

Ter zitting heeft de bouwinspecteur namens verweerder nog een toelichting gegeven op zijn inspectierapport en een reactie gegeven op het schaderapport en op wat eiser ter zitting, onder meer met behulp van een door hem meegebrachte maquette naar voren heeft gebracht ter onderbouwing van zijn stelling dat het inspectieverslag ondeugdelijk is en van onjuiste feiten uitgaat.

7.5.1.

De bouwinspecteur heeft verklaard de door eiser ingebrachte foto’s van de oude en nieuwe situatie te hebben bekeken. Volgens de bouwinspecteur is het nieuwe dak mogelijk iets hoger en breder - enkele centimeters - en zwaarder dan het oude dak.

Als oorzaak daarvan heeft deze deskundige aangegeven dat onder meer voor het nieuwe dak - overeenkomstig de vergunning - sneldekkers zijn gebruikt in plaats van de oude kleipannen. Dergelijke dakpannen zijn weliswaar wat zwaarder maar doordat deze tevens iets groter zijn, zijn er minder nodig per vierkante meter. Door het gebruik van de snelleggers in combinatie met de nieuwe dakplaten, het isolatiemateriaal, de nieuwe tengels en de gipsplaten zou sprake kunnen zijn van een verzwaring van, in totaal, een paar honderd kilo, niet een paar duizend kilo. Dit is geen relevante verzwaring volgens de bouwinspecteur.

Ten aanzien van de situatie bij de zakgoot heeft deze deskundige verwezen naar zijn rapport en de daarin opgenomen foto’s en tekeningen. Hij heeft herhaald dat de nieuwe sporen op dezelfde plek zijn geplaatst als de oude en de dakhellingshoek - en daarmee de vorm van het dak - gelijk is gebleven. De nieuwe sporen zijn mogelijk iets breder of hoger dan de oude (ronde). Hij benadrukt dat de nieuwe sporen tegen de bestaande muurplaat zijn bevestigd. Het dak is door de gebruikte sporen, het tengelwerk, de dakplaat en dakpannen mogelijk een paar centimeter, ongeveer drie, hoger. Bij de zakgoot is de ruimte tussen de daken mogelijk iets smaller geworden dan het was.

De vorm van het dak en het gebruikte materiaal zijn echter overeenkomstig de vergunning. De bouwinspecteur heeft erop gewezen dat geen enkel dak helemaal recht is en het een en ander in het werk soms passend wordt gemaakt; dan gaat het om maatwerk. Mogelijk is dus sprake van enkele kleine verschillen ten opzichte van het oude dak en de tekeningen bij de gewijzigde vergunning, echter het gaat dan om kleine, ondergeschikte afwijkingen die inherent zijn aan (ver)bouwen en daarom acceptabel zijn. Dergelijke afwijkingen kunnen niet leiden tot de conclusie dat niet conform de vergunning is gebouwd. Zowel qua vorm, dakhelling, hoogte, en materialen is overeenkomstig de vergunning gebouwd.

7.6.

De rechtbank komt gezien het inspectieverslag en de ter zitting gegeven toelichting cq. nadere motivering in reactie op wat eiser heeft aangevoerd tot de conclusie dat verweerder terecht zich op het standpunt heeft gesteld dat de derde-partij zich bij de bouw van het nieuwe dak aan de (voorschriften bij de) gewijzigde bouwvergunning heeft gehouden en geen overtredingen van de Wabo en/of het Bouwbesluit 2012 kunnen worden vastgesteld.

8. Van strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel en/of het motiveringsbeginsel is geen sprake.

9. De beroepsgronden slagen niet.

Conclusie en gevolgen

10. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit in stand blijft. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. V.P.K. van Rosmalen, rechter, in aanwezigheid van

mr. J.M. van Westerlaak, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.