Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummers: ZWO 24/1897 en ZWO 24/1898
uitspraak van de voorzieningenrechter op de verzoeken om voorlopige voorziening in de zaken tussen
[verzoeker 1],
[verzoeker 2], gevestigd in [vestigingsplaats 1],
verzoekers,
(gemachtigde: [gemachtigde]),
en
het college van burgemeester en wethouders van Losser, het college.
(gemachtigde: mr. C. Hammerman, mr. M. Noordkamp, mr. M. Lutke Schipholt).
Als derde-partij neemt aan de zaken deel:
[bedrijf] B.V.uit [vestigingsplaats 2].
[bedrijf] B.V.uit [vestigingsplaats 2].
(gemachtigde: mr. R.J. de Heer).
Inleiding
1. In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op de verzoeken om een voorlopige voorziening van verzoekers tegen het besluit van het college (het bestreden besluit) van 21 juni 2023, waarbij het college de bezwaren van verzoekers ongegrond heeft verklaard.
1.1.
Het college heeft op het verzoek gereageerd met een verweerschrift.
2. De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 4 april 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen:
- [verzoeker 1] (hierna: [verzoeker 1]), bijgestaan door haar gemachtigde ([gemachtigde]);
- [verzoeker 2] (hierna: [verzoeker 2]), vertegenwoordigd door [naam 1], [naam 2] en [naam 3], bijgestaan door haar gemachtigde ([gemachtigde]);
- het college, vertegenwoordigd door zijn gemachtigden C. Hammerman en M. Noordkamp; en
- [bedrijf], vertegenwoordigd door [naam 4], bijgestaan door zijn gemachtigde (de Heer).
2.1.
Na de sluiting van het onderzoek heeft de voorzieningenrechter het onderzoek heropend en het college op 24 april 2024 in de gelegenheid gesteld om vragen te beantwoorden.
2.2.
Het college heeft op 3 mei 2024 aan dit verzoek gevolg gegeven. [bedrijf] heeft daar op 7 mei 2024 inhoudelijk op gereageerd, evenals [verzoeker 1] en [verzoeker 2] op 15 mei 2024, aangevuld op 16 mei 2024. [verzoeker 1] en [verzoeker 2] hebben op 23 mei 2024 te kennen gegeven dat zij op een nadere zitting wensen te worden gehoord.
3. Vervolgens heeft de voorzieningenrechter de verzoeken om een voorlopige voorziening op 25 juni 2024 opnieuw op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen:
- [verzoeker 1], vertegenwoordigd door haar gemachtigde ([gemachtigde]);
- [verzoeker 2], vertegenwoordigd door [naam 2], bijgestaan door haar gemachtigde ([gemachtigde]);
- het college, vertegenwoordigd door zijn gemachtigden M. Noordkamp en M. Lutke Schipholt; en
- [bedrijf], vertegenwoordigd door [naam 4], bijgestaan door zijn gemachtigde (de Heer).
3.1.
De voorzieningenrechter heeft het onderzoek ter zitting geschorst om [bedrijf] in de gelegenheid te stellen het ontbrekende rapport van het archeologisch onderzoek in het geding te brengen en het college en verzoekers vervolgens in de gelegenheid te stellen daarop te reageren.
3.2.
[bedrijf] heeft op 28 juni 2024 het door Lycens uitgebrachte archeologisch rapport van 8 februari 2023 aan het dossier toegevoegd en op 5 juli 2024 haar inhoudelijke standpunt schriftelijk toegelicht. Het college heeft op 5 juli 2024 eveneens gereageerd. Verzoekers hebben op 15 juli 2024 gereageerd.
4. De voorzieningenrechter heeft partijen vervolgens de gelegenheid gegeven om te laten weten of zij op een nadere zitting willen worden gehoord. Partijen hebben verklaard dat zij een nadere zitting niet nodig vinden. De voorzieningenrechter heeft vervolgens het onderzoek met toepassing van artikel 8:64, vijfde lid, in verbinding met artikel 8:57, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) gesloten.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
5. De voorzieningenrechter wijst de verzoeken af. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
Hebben verzoekers spoedeisend belang bij een beoordeling door de voorzieningenrechter?
6. Het is de voorzieningenrechter gebleken dat [bedrijf] is gestart met de plaatsing van de recreatieverblijven. De voorzieningenrechter is daarom van oordeel dat verzoekers spoedeisend belang hebben bij een beoordeling door de voorzieningenrechter.
Toetsingskader
7. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet is op dit geschil nog het oude recht van toepassing.
Feiten en omstandigheden
8. [bedrijf] heeft in 2021 Natuurcamping ‘[locatie]’ aan de [adres] gekocht. Op deze locatie wil zij in twee fasen een recreatiepark realiseren met – voor zover thans relevant – 65 houten recreatieverblijven.
9. Verzoekers hebben op 7 september 2022 het college verzocht handhavend op te treden. Verzoekers hebben zich daarbij op het standpunt gesteld dat – voor zover hier relevant – de (her)ontwikkeling van de Natuurcamping in strijd is met het ter plaatse geldende planologische regime.
10. Het college heeft – kort samengevat – dit verzoek afgewezen. Het college is namelijk van mening dat voldaan wordt aan de vereisten voor vergunningsvrij bouwen. Het college verwijst hiervoor naar artikel 3, tweede lid, van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor). Ook verwijst het college naar artikel 5, vierde lid, van Bijlage II van het Bor.
Het college stelt dat als het bouwwerk aan artikel 3, tweede lid, van Bijlage II van het Bor voldoet, artikel 5, vierde lid, van Bijlage II van het Bor niet van toepassing is en voorts dat het bouwwerk past binnen het bestemmingsplan en géén omgevingsvergunning nodig is voor het gebruiken van het bouwwerk.
11. Verzoekers vinden – kort samengevat – dat ten onrechte is geconcludeerd dat in dit geval sprake kan zijn van vergunningvrij bouwen.
Relevante bepalingen bestemmingsplan
12. Met uitzondering van het deel van het perceel waar recreatiewoningen staan, geldt voor het gehele terrein waar de in geding zijnde recreatieverblijven (zullen) worden gebouwd het bestemmingsplan ‘Partiële herziening Buitengebied, verzamelplan 2022’ vastgesteld op 16 mei 2023 (bestemmingsplan). Die locatie heeft als bestemming ‘Recreatie-Kampeerterrein’ en als dubbelbestemming ‘Waarde-Archeologie 2’. Op het deel waarop recreatiewoningen zijn gerealiseerd is het bestemmingsplan ‘Gemeente Losser bestemmingsplan Buitengebied partiele herziening [adres]’ van toepassing.
12.1.
Artikel 19.1. ‘Bestemmingsomschrijving’ van het bestemmingsplan luidt als volgt:
De voor 'Recreatie - Kampeerterrein' aangewezen gronden zijn bestemd – voor zover thans relevant – voor:
standplaatsen voor kampeermiddelen;
stacaravans, chalets, trekkershutten en recreatiewoningen;
[…]
12.2.
Artikel 19.2.2. ‘Bouwwerken voor recreatief nachtverblijf’ bepaalt:
Voor het bouwen van bouwwerken voor recreatief nachtverblijf, zoals stacaravans, chalets, trekkershutten en recreatiewoningen, gelden de volgende regels:
het aantal recreatiewoningen bedraagt ten hoogste het aantal dat is aangegeven ter plaatse van de aanduiding 'aantal';
de inhoud van een recreatiewoning bedraagt ten hoogste 300 m3;
de oppervlakte van stacaravans, chalets en dergelijke bedraagt ten hoogste 70 m2;
e bouwhoogte van bouwwerken voor recreatief nachtverblijf bedraagt ten hoogste 5 m;
bij een recreatiewoning, stacaravan en chalet mag een berging worden gebouwd, met een oppervlakte van ten hoogste 9 m², tenzij de bestaande oppervlakte meer bedraagt, in welk geval de oppervlakte ten hoogste de bestaande oppervlakte bedraagt;
de bouwhoogte van een berging bij een recreatiewoning bedraagt ten hoogste 3 m.
12.3
Ten aanzien van de bestemming ‘Waarde-Archeologie 2’ is in artikel 40.1. ‘Bestemmingsomschrijving’ bepaald:
De voor 'Waarde - Archeologie 2' aangewezen gronden zijn, behalve voor de andere daar voorkomende bestemmingen, mede bestemd voor het behoud en de bescherming van de gebieden met een hoge verwachtingswaarde.
12.4.
Artikel 40.2 ‘Bouwregels’ bepaalt:
In het belang van de bescherming en veiligstelling van archeologische waarden en onder de voorwaarde dat de oppervlakte waarop de aanvraag betrekking heeft groter is dan of gelijk is aan 2.000 m² en de activiteit op een grotere diepte dan 0,3 m wordt uitgevoerd:
dient de aanvrager van een omgevingsvergunning voor het bouwen als bedoeld in de Wabo een rapport te overleggen waarin de archeologische waarde van het terrein dat blijkens de aanvraag zal worden verstoord naar het oordeel van burgemeester en wethouders in voldoende mate is vastgesteld; de verplichting om een archeologisch rapport te overleggen geldt niet voor bouwwerken ter vervanging van bestaande bouwwerken, waarbij de bestaande oppervlakte met niet meer dan 2.000 m2 wordt uitgebreid;
kunnen aan een omgevingsvergunning als bedoeld in de Wabo de volgende regels worden verbonden:
[…]
12.5.
Artikel 40.4 ‘Omgevingsvergunning voor het uitvoeren van een werk, geen gebouw zijnde, of van werkzaamheden’ luidt:
a. Het is verboden zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning op de in lid 40.1 omschreven gronden de volgende werken, geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden uit te voeren:
- het uitvoeren van grondbewerkingen dieper dan 0,3 m met een oppervlakte groter dan of gelijk aan 2.000 m², zoals afgraven, diepploegen, egaliseren, frezen, aanleg of rooien van bos of boomgaard, aanbrengen van oppervlakteverhardingen, aanleggen van drainage, aanbrengen en verwijderen van funderingen;
met dien verstande dat de omgevingsvergunning ook verplicht is voor:
- gebieden met een kleinere oppervlaktemaat dan 2.000 m² en dieper dan 0,3 m die zijn gelegen binnen een afstand van 50 m uit de bestemming ‘Waarde - Archeologie 1‘.
(…)
b. De in lid 40.4, sub a bedoelde vergunning is niet vereist voor werken, geen bouwwerken zijnde, en werkzaamheden die:
1. plaatsvinden in of op gronden waarvan schriftelijk is aangetoond dat zich ter plekke geen archeologische waarden bevinden; […]
Het oordeel van de voorzieningenrechter
Chalet of recreatiewoning – vergunningsvrij bouwen
13. Verzoekers voeren allereerst aan dat – anders dan het college stelt – geen sprake is van chalets, maar van recreatiewoningen. In het bestemmingsplan is een recreatiewoning in artikel 1.87 gedefinieerd als:
‘een complex van ruimten, dat dient voor recreatief verblijf, waarvan de gebruikers hun hoofdverblijf elders hebben’.
Aangezien in artikel 19.2.2. van het bestemmingsplan ‘Bouwwerken voor recreatief nachtverblijf’ is bepaald dat het aantal recreatiewoningen ten hoogste het aantal bedraagt dat is aangegeven ter plaatse van de aanduiding ‘aantal’, zijn verzoekers van mening dat daarmee ter plaatse niet meer dan vier recreatiewoningen mogen worden gerealiseerd. Gezien het aantal te realiseren bouwwerken - bijna 70 - betreft is de (her)ontwikkeling in strijd met het bestemmingsplan.
Daarnaast zou een chalet niet kunnen bestaan uit een complex van meerdere ruimten. Verzoekers verwijzen daarbij naar de definitie van het begrip “recreatiewoning” in het bestemmingsplan waarin is bepaald dat deze dient te bestaan uit een complex van meerdere ruimten.
14. De voorzieningenrechter overweegt als volgt. Het college heeft de te realiseren recreatieverblijven aangemerkt als chalets. In het bestemmingsplan ontbreekt een definitie van wat onder een chalet moet worden verstaan. De voorzieningenrechter sluit daarom aan bij wat in het algemeen gangbare spraakgebruik daaronder wordt verstaan. Voor de invulling daarvan kan worden aangesloten bij de definitie in het “Van Dale Groot woordenboek der Nederlandse Taal’. Daarin wordt onder het begrip “chalet” verstaan: (Zwitsers) houten huis. Naar het voorlopige oordeel van de voorzieningenrechter kunnen de te realiseren recreatieverblijven als zodanig worden omschreven. De voorzieningenrechter vindt hierbij met name relevant dat de recreatieverblijven onweersproken geheel in hout worden uitgevoerd in tegenstelling tot de uitvoering van recreatiewoningen. Dat het onderscheidend karakter tussen een chalet en een recreatiewoning het aantal ruimten zou moeten zijn onderschrijft de voorzieningenrechter niet. Voor een dergelijke uitleg is noch in het bestemmingsplan noch in het algemeen gangbare spraakgebruik aanknopingspunten gevonden.
Dit betoog slaagt derhalve niet.
15. De voorzieningenrechter stelt vast dat in het bestemmingsplan het aantal te realiseren recreatieverblijven (hierna: chalets) – anders dan bij recreatiewoningen – niet is gemaximeerd. De voorzieningenrechter stelt uit de door [bedrijf] verstrekte tekeningen verder vast dat de chalets een oppervlakte hebben van 70m2 en een bouwhoogte van 5 meter. De chalets voldoen daarmee aan dat wat is bepaald in artikel 19.2.2, sub c en d, van het bestemmingsplan.
15.1
De voorzieningenrechter is voorts vooralsnog niet gebleken dat ook anderszins het recht om het voorgenomen aantal te realiseren chalets in de loop van de tijd planologisch is ingeperkt.
16. Verder moet voor vergunningsvrij bouwen getoetst worden aan – zoals reeds genoemd – artikel 3, tweede lid, van Bijlage II van het Bor. Daaruit volgt dat een omgevingsvergunning voor een activiteit bouwen niet is vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op een op de grond staand bouwwerk ten behoeve van recreatief nachtverblijf, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
niet hoger dan 5 m, en
de oppervlakte niet meer dan 70 m2 (bedraagt).
16.1.
De voorzieningenrechter stelt vast dat niet in geding is dat de chalets aan de vereisten van artikel 3, tweede lid, van Bijlage II van het Bor voldoen.
17. Dit betekent dat in beginsel vergunningsvrij kan worden gebouwd.
Artikel 5, vierde lid van Bijlage II van het Bor
18. Verzoekers hebben gesteld dat artikel 5, vierde lid, van Bijlage II van het Bor derogeert aan artikel 3, tweede lid van diezelfde bijlage.
18.1.
Artikel 5, vierde lid, van Bijlage II van het Bor luidt als volgt:
‘Artikel 3, onderdelen 1 en 2, is evenmin van toepassing voor zover voor het bouwwerk waarop de activiteit betrekking heeft krachtens het bestemmingsplan regels gelden die met toepassing van artikel 40 van de Monumentenwet 1988, zoals die wet luidde voor inwerkingtreding van de Erfgoedwet, in het belang van de archeologische monumentenzorg zijn gesteld, tenzij de oppervlakte van het bouwwerk minder dan 50 m2 bedraagt.’
18.2.
De voorzieningenrechter overweegt allereerst dat – zoals het college ook heeft betoogd – in zowel artikel 3 als artikel 5 van Bijlage II van het Bor gesproken wordt over ‘het bouwwerk’. De voorzieningenrechter is met het college van oordeel dat daaronder enkel het realiseren van een bouwwerk kan worden verstaan en daarbij niet wordt gekeken naar de totaliteit van een project (in dit geval het realiseren van alle te plaatsen chalets).
18.3.
Vervolgens overweegt de voorzieningenrechter met betrekking tot de gestelde toepasselijkheid van artikel 5, vierde lid, van Bijlage II van het Bor het volgende.
18.4.
Voor de beoordeling van de toepasselijkheid van artikel 5, vierde lid, van Bijlage II van het Bor zijn de volgende wettelijke bepalingen relevant:
- artikel 40, eerste lid, van de Monumentenwet 1988 dat luidt als volgt:
‘1. Bij een bestemmingsplan kan in het belang van de archeologische monumentenzorg worden bepaald dat de aanvrager van een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht een rapport dient over te leggen als bedoeld in artikel 39, tweede lid. […]’
- artikel 1, aanhef en onder b, van de Monumentenwet waarin is bepaald dat onder monumenten worden verstaan:
1. vervaardigde zaken welke van algemeen belang zijn wegens hun schoonheid, hun betekenis voor de wetenschap of hun cultuurhistorische waarde;
2. terreinen welke van algemeen belang zijn wegens daar aanwezige zaken als bedoeld onder 1.
- artikel 1, aanhef en onder c, van de Monumentenwet waarin onder archeologische monumenten wordt verstaan: de monumenten bedoeld in onderdeel b, onder 2.
De voorzieningenrechter wijst voorts voor de relevante planbepalingen naar de rechtsoverwegingen 12.3 tot en met 12.5 van deze uitspraak.
19. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat artikel 40 van het bestemmingsplan geen regels bevat die met toepassing van artikel 40 van de Monumentenwet zijn gesteld. Het college wijst er daarbij op dat uit artikel 40 van de planregels volgt dat de gronden met de bestemming ‘Waarde-Archeologie 2’ bestemd zijn voor het behoud en de bescherming van de gebieden met een hoge verwachtingswaarde. De artikelen zijn daarmee niet opgenomen in het belang van de archeologische monumentenzorg, maar omdat er een hoge verwachting is van de vondst van archeologische waarde. Artikel 40 van de planregels kan daarom niet worden aangemerkt als een bestemmingsregel op grond van artikel 40 van de Monumentenwet.
20. De voorzieningenrechter overweegt het volgende.
20.1.
Uit de hiervoor weergegeven wettelijke bepalingen volgt dat niet van vergunningsvrij bouwen kan worden uitgegaan als sprake is van een activiteit waarvoor krachtens het bestemmingsplan regels gelden die met toepassing van artikel 40 van de Monumentenwet in het belang van de archeologische monumentenzorg zijn gesteld.
De voorzieningenrechter stelt vast dat het college onweersproken heeft gesteld dat onroerende monumenten worden aangewezen door de minister.
De voorzieningenrechter is niet gebleken dat van een dergelijke aanwijzing sprake is.
De voorzieningenrechter komt daarmee tot het voorlopige oordeel dat in casu niet sprake is van een archeologisch monument als bedoeld in de Monumentenwet, zodat de Monumentenwet op deze gronden niet van toepassing is. De voorzieningenrechter is voorts van oordeel dat voor een diepgravender onderzoek in het kader van de onderhavige procedure geen ruimte is.
Het vorenoverwogene leidt de voorzieningenrechter tot het voorlopig oordeel dat verweerders redenering vooralsnog niet onlogisch is, gelet op de letterlijke tekst van de hiervoor aangehaalde bepalingen. De voorzieningenrechter is om die reden vooralsnog van oordeel dat artikel 40 van het bestemmingsplan niet kan worden aangemerkt als een bestemmingsregel op grond van artikel 40 van de Monumentenwet. Daarmee slaagt het beroep van verzoekers op artikel 5, vierde lid, van Bijlage II van het Bor niet en mag er, naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter, vergunningsvrij gebouwd worden.
21. Voor zover de verzoeken gericht zijn op artikel 40.2. van het bestemmingsplan is de voorzieningenrechter voorlopig van oordeel dat deze bepaling in dit geval niet van toepassing is. Dit artikel ziet op de situatie waarbij gebouwd wordt naar aanleiding van een aanvraag omgevingsvergunning. Daarvan is (of hoeft) in dit geval geen sprake te zijn.
22. Ten aanzien van het beroep van verzoekers op artikel 40.4 van het bestemmingsplan overweegt de voorzieningenrechter dat hem vooralsnog is gebleken dat de werkzaamheden die thans plaatsvinden verricht worden binnen een gebied waarvoor [bedrijf] eerder een archeologisch onderzoek heeft laten verrichten waarbij geen archeologische waarden zijn aangetroffen. Het beroep op dit artikel slaagt daarom niet.
23. Verzoekers hebben nog aandacht gevraagd voor de stelling van [bedrijf] dat in de brief van het college van 5 april 2022 een goedkeuring voor vergunningsvrij bouwen dient te worden gelezen en waarvan verzoekers menen dat het niet meer dan een bestuurlijk rechtsoordeel betreft is de voorzieningenrechter van oordeel dat de relevantie van de beantwoording van deze vraag in het kader van onderhavige procedure niet wordt ingezien. Voorts is de voorzieningenrechter gebleken dat het college ter zitting heeft verklaard dat daarmee niet bedoeld is een goedkeuring te hebben verleend.
Conclusie en gevolgen
24. De voorzieningenrechter wijst de verzoeken af. Voor vergoeding van het griffierecht of een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst de verzoeken om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.W.M. Bunt, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van R.K. Witteveen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
de griffier is verhinderd om deze
uitspraak te ondertekenen
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: