Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 22/1487
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[eiser], h.o.d.n. [bedrijf], uit [woonplaats], eiser
(gemachtigde: mr. J. van Groningen),
en
het college van burgemeester en wethouders van Dinkelland(het college), verweerder
(gemachtigden: A.M. Stokreef en K.M.L. Westenberg).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen een aan hem opgelegde last onder dwangsom.
1.1.
In een besluit van 29 november 2021 (het dwangsombesluit) heeft het college eiser onder oplegging van een dwangsom gelast om twee overtredingen met betrekking tot de luchtwassystemen in de stallen van zijn bedrijf te beëindigen en beëindigd te houden, dan wel om herhaling van deze overtredingen te voorkomen.
1.2.
In een besluit van 6 juli 2022 (het bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van eiser tegen het dwangsombesluit ongegrond verklaard en is het college gebleven bij de last onder dwangsom.
1.3.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.4.
De rechtbank heeft de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (StAB) als deskundige benoemd. De StAB heeft op 4 mei 2023 een eindverslag uitgebracht aan de rechtbank (het eindverslag). Het college en eiser hebben schriftelijk gereageerd op het eindverslag en antwoord gegeven op enkele vragen van de rechtbank.
1.5.
De rechtbank heeft het beroep behandeld op de zitting van 4 april 2024. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Zij hebben meegebracht de adviseur [naam 1]. Ook de gemachtigden van het college waren op de zitting aanwezig. Verder zijn namens het college verschenen [naam 2] van de Omgevingsdienst Twente (ODT) en [naam 3].
Beoordeling door de rechtbank
Samenvatting
2. De rechtbank beoordeelt of de last onder dwangsom in stand kan blijven. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
2.1.
De rechtbank is van oordeel dat eiser artikel 3.123, derde lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer (het Activiteitenbesluit) heeft overtreden en dat het college daarom bevoegd was om een last onder dwangsom op te leggen. Toch kan het eerste onderdeel van de last niet in stand blijven, omdat dit in strijd met de rechtszekerheid is. Verder is de rechtbank van oordeel dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat eiser artikel 3.99, eerste lid, aanhef en onder d, van de Activiteitenregeling milieubeheer (de Activiteitenregeling) heeft overtreden. Daarom was het college niet bevoegd tot het opleggen van het tweede lastonderdeel en kan ook dit lastonderdeel niet in stand blijven. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
2.2.
De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Feiten en omstandigheden
3. De rechtbank gaat bij de beoordeling van het beroep uit van de volgende feiten en omstandigheden.
3.1.
Eiser exploiteert een varkenshouderij aan de [adres] (het bedrijf). De kraamstal (stal 5), de dragende zeugenstal (stal 7a) en de biggenstal (stal 11) van het bedrijf zijn voorzien van luchtwassers. De luchtwassers van de stallen 5 en 7a vormen samen één luchtwassysteem. De luchtwasser van stal 11 vormt een afzonderlijk luchtwassysteem. Bij het wassen van de lucht uit deze stallen komt spuiwater vrij.
3.2.
Op 17 augustus 2021 heeft de ODT een controle uitgevoerd op het bedrijf. Op 18 augustus 2021 heeft eiser de ODT gegevens toegestuurd van het elektronisch monitoringssysteem van de luchtwassystemen van de stallen over de periode van 15 april 2021 tot en met 17 augustus 2021. De ODT heeft op basis van deze gegevens onder meer geconstateerd dat het luchtwassysteem van stal 11 in deze periode gemiddeld 435 liter spuiwater per dag heeft geproduceerd, terwijl dit volgens de opleveringsverklaring 2.364 liter per dag had moeten zijn. Ook heeft de ODT geconstateerd dat de drukval van de luchtwassers in de stallen 5 en 7a gezamenlijk wordt geregistreerd.
3.3.
Het college heeft op basis van deze constateringen geconcludeerd dat eiser heeft gehandeld in strijd met artikel 3.123, derde lid, van het Activiteitenbesluit en artikel 3.99, eerste lid, van de Activiteitenregeling. In het dwangsombesluit heeft het college eiser gelast deze overtredingen te beëindigen en beëindigd te houden, dan wel herhaling van die overtredingen te voorkomen. Het college heeft aangegeven dat eiser dit kan doen door binnen één maand na de verzenddatum zorg te dragen voor voldoende spuiwaterproductie conform de opleveringsverklaring van de luchtwassystemen, zodat een goede werking van deze systemen wordt behaald (lastonderdeel 1) en binnen één maand na de verzenddatum per luchtwasser afzonderlijk de drukval te laten registreren door het elektronische monitoringsysteem (lastonderdeel 2). Het college heeft aan lastonderdeel 1 een dwangsom verbonden van € 1.000,- per constatering per maand, tot een maximum van € 10.000,-, en aan lastonderdeel 2 een dwangsom van € 1.500,- per week, tot een maximum van € 6.000,-.
3.4.
Op 25 april 2022 hebben toezichthouders van de ODT en de provincie Overijssel een hercontrole uitgevoerd op het bedrijf. Zij hebben geconstateerd dat in de zeugenstallen (de stallen 5 en 7a) en in de biggenstal (stal 11) in de periode van 10 april 2022 tot en met 24 april 2022 gemiddeld ongeveer 587 liter respectievelijk 865 liter spuiwater per dag is geproduceerd, terwijl dit volgens de opleveringsverklaringen van de luchtwassystemen 1.997 liter respectievelijk 2.364 liter per dag had moeten zijn. Daarnaast hebben zij geconstateerd dat inmiddels sprake is van een afzonderlijke registratie van de drukval ten aanzien van de luchtwassers van de stallen 5 en 7a en dat dus geen sprake meer is van een overtreding van artikel 3.99 van de Activiteitenregeling.
3.5.
In het bestreden besluit is het college gebleven bij het dwangsombesluit en heeft hij beide lastonderdelen in stand gelaten, onder aanvulling van de motivering en onder wijziging van de omschrijving van de maatregelen die eiser kan treffen om de overtreding van lastonderdeel 1 te beëindigen. De gewijzigde omschrijving wordt hierna weergegeven in 6.2.2.. Ook heeft het college de begunstigingstermijn van beide lastonderdelen verlengd tot twee maanden na de verzenddatum van het bestreden besluit.
3.6.
In een besluit van 15 november 2022 heeft het college de begunstigingstermijn van beide lastonderdelen verlengd tot twee maanden nadat de rechtbank uitspraak heeft gedaan in deze beroepsprocedure.
Welk recht is in deze zaak van toepassing?
4. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven. De last onder dwangsom is opgelegd bij besluit van 29 november 2021. Dat betekent onder meer dat in dit geval het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling, zoals die golden vóór 1 januari 2024, van toepassing blijven. De artikelen die in deze uitspraak worden genoemd zijn steeds de artikelen zoals die luidden ten tijde van het bestreden besluit.
Heeft eiser artikel 3.123, derde lid, van het Activiteitenbesluit overtreden doordat de luchtwassystemen te weinig spuiwater produceerden?
5.1.
Eiser stelt zich op het standpunt dat geen sprake is van een overtreding van artikel 3.123, derde lid, van het Activiteitenbesluit, omdat de luchtwassystemen in werking zijn overeenkomstig de daaraan te stellen eisen.
Volgens eiser zijn de huisvestingssystemen uitgevoerd overeenkomstig de daarbij behorende technische beschrijving. Er wordt voldaan aan de in de leaflet van het huisvestingssysteem BWL 2009.12.V4 neergelegde uitvoeringseisen over de ventilatie, de dimensionering van de luchtwassystemen, de registratie en de spuiregeling. In het bijzonder wordt voldaan aan de eis dat het spuien van waswater moet worden aangestuurd door een automatische regeling op basis van geleidbaarheid. De huisvestingssystemen worden volgens eiser ook gebruikt en onderhouden overeenkomstig de voorwaarden die noodzakelijk zijn voor een goede werking daarvan.
Eiser is van mening dat de hoeveelheid spuiwater die wordt geproduceerd geen goede indicatie is voor een goede werking van de luchtwassystemen en dat voor die goede werking niet meer spuiwater hoeft vrij te komen dan feitelijk het geval was. Volgens eiser is een huisvestingssysteem in werking conform artikel 3.123 van het Activiteitenbesluit als wordt voldaan aan de opleveringsverklaring. Eiser heeft gewijzigde opleveringsverklaringen overgelegd van de stallen 5, 7a en 11. Hij stelt dat de verklaringen zijn aangepast, omdat de oorspronkelijke verklaringen in een te vroeg stadium zijn afgegeven. Volgens eiser voldoen de huisvestingssystemen van de stallen 5, 7a en 11 aan de specificaties die zijn opgenomen in de gewijzigde opleveringsverklaringen. Verder voert hij aan dat uit het Technisch informatiedocument “luchtwassystemen voor de veehouderij” (het TID) geen vaste hoeveelheid spuiwater per luchtwassysteem volgt. In bijlage 2 van het TID staan weliswaar kengetallen per luchtwassysteem, maar deze kunnen niet zonder meer worden toegepast omdat het spuiwaterdebiet moet zijn afgestemd op de specifieke praktijksituatie waarin het systeem is geplaatst. Ook voert eiser aan dat de geleidbaarheid van het waswater is ingesteld op maximaal 17,5 mS/cm, zodat gegarandeerd is dat het verzadigingspunt van het te spuien water zelfs iets lager ligt dan is vereist (maximaal 18 mS/cm). Nu het systeem volledig is geautomatiseerd, is volgens eiser gegarandeerd dat voldoende waswater wordt gespuid, dat nooit meer NH₃ wordt geëmitteerd dan is toegestaan en dat de huisvestingssystemen op de juiste manier werken. Bovendien gaat het volgens eiser niet om de hoeveelheid spuiwater, maar om de hoeveelheid NH₃ die wordt geëmitteerd. Verder heeft eiser een proces-verbaal overgelegd van een aantal metingen van ammoniakemissies uit de stallen die op 26 augustus 2022 zijn uitgevoerd in aanwezigheid van een notaris. Volgens eiser blijkt uit dit proces-verbaal dat de gemeten emissies nihil waren en dat de luchtwassystemen dus wel degelijk NH₃ uit de stallucht wassen.
5.2.
Het college stelt zich op het standpunt dat eiser artikel 3.123, derde lid, van het Activiteitenbesluit heeft overtreden. Het college heeft aan lastonderdeel 1 ten grondslag gelegd dat de gemiddelde spuiwaterproductie van een luchtwassysteem, ten behoeve van een goede werking van dat systeem, overeen moet komen met de spuiwaterproductie die wordt genoemd in de opleveringsverklaring van dat systeem en/of de bij dat systeem behorende technische beschrijving. Aanvullend daarop geldt volgens het college het TID. Ook moet het huisvestingssysteem zijn uitgevoerd overeenkomstig de daarbij behorende technische beschrijving. In dit geval is dat de technische beschrijving BWL 2009.12.V4. Volgens het college is het een voorwaarde voor een goede werking van de luchtwasser dat de spuiwaterhoeveelheid binnen de in de opleveringsverklaring en het TID omschreven bandbreedte blijft. Het college is van mening dat op basis van de controle van 17 augustus 2021 en de hercontrole van 25 april 2022 kan worden geconcludeerd dat de luchtwassystemen niet functioneren conform de daaraan gestelde eisen, aangezien de geproduceerde hoeveelheid spuiwater niet overeenkomt met de vereiste hoeveelheid. Volgens het college kan worden geconcludeerd dat eiser onvoldoende zorg heeft gedragen voor een goede werking van de luchtwassystemen, omdat over de periode van medio april 2021 tot medio augustus 2021 en de periode van 10 april 2022 tot en met 24 april 2022 te weinig spuiwater is geproduceerd en hiervoor geen logische en legitieme verklaring bestaat.
5.3.
De rechtbank is van oordeel dat eiser artikel 3.123, derde lid, van het Activiteitenbesluit heeft overtreden en dat het college daarom bevoegd was om handhavend op te treden. Zij zal dit hierna toelichten.
5.3.1.
Op grond van artikel 3.123, eerste lid, van het Activiteitenbesluit wordt, ten behoeve van de goede werking van een huisvestingssysteem en het voorkomen of – als dat niet mogelijk is – zoveel mogelijk beperken van emissies naar de lucht, ten minste voldaan aan het tweede en derde lid. In het tweede lid is bepaald dat een huisvestingssysteem is uitgevoerd overeenkomstig de bij dat huisvestingssysteem behorende technische beschrijving. In het derde lid is bepaald dat degene die een inrichting drijft waarin landbouwhuisdieren worden gehouden in een huisvestingssysteem, ervoor zorgdraagt dat het huisvestingssysteem wordt gebruikt en onderhouden overeenkomstig de voorwaarden die noodzakelijk zijn voor een goede werking van het huisvestingssysteem.
5.3.2.
De overtreding die eiser wordt verweten is dat hij er in strijd met artikel 3.123, derde lid, van het Activiteitenbesluit geen zorg voor heeft gedragen dat de huisvestingssystemen in de stallen 5a, 7 en 11 worden gebruikt en onderhouden overeenkomstig de voorwaarden die noodzakelijk zijn voor een goede werking van die systemen. De huisvestingssystemen van deze stallen bestaan uit gecombineerde luchtwassystemen met een watergordijn en een biologische wasser van het type BWL 2009.12.V4. Uit de leaflet die hoort bij deze huisvestingssystemen blijkt dat het doel van deze systemen is het reduceren van de emissie van ammoniak, geur en stof uit de stallen naar de lucht. In deze leaflet staat een technische beschrijving van de luchtwassystemen. Deze beschrijving wordt door partijen ook wel aangeduid als de systeembeschrijving. Uit deze beschrijving leidt de rechtbank af dat deze luchtwassystemen – voor zover in deze zaak van belang – goed werken als zij de ammoniakemissie met 85% reduceren. Om te kunnen controleren of de luchtwassystemen goed werken, moeten deze zijn voorzien van een elektronisch monitoringsysteem, waarin in ieder geval de zuurgraad van het waswater, de geleidbaarheid van het waswater, de spuiwaterproductie, de drukval over het filterpakket en het elektriciteitsverbruik van de waswaterpomp worden geregistreerd. Dit volgt uit artikel 3.125, vierde en vijfde lid, van het Activiteitenbesluit en artikel 3.99, eerste lid, van de Activiteitenregeling. In de leaflet staat aan welke bandbreedte de zuurgraad moet voldoen (pH tussen 6,5 en 7,5) en aan welke grenswaarde de geleidbaarheid van het waswater moet voldoen (maximaal 18 mS/cm). In de opleveringsverklaringen van de huisvestingssystemen staat welke spuiwaterproductie wordt verwacht en wat de drukval over het filterpakket en het elektriciteitsverbruik van de waswaterpomp zijn. Als uit de registratie blijkt dat deze parameters niet voldoen aan de waarden uit de leaflet en de opleveringsverklaringen moet eiser onmiddellijk maatregelen treffen om een goede werking van de luchtwassystemen te waarborgen. Dit volgt uit artikel 3.125, zesde lid, van het Activiteitenbesluit.
5.3.3.
De rechtbank is het met het college eens dat uit het hiervoor beschreven systeem volgt dat er in beginsel van kan worden uitgegaan dat wanneer uit het monitoringssysteem blijkt dat één van de in artikel 3.99, eerste lid, van de Activiteitenregeling genoemde parameters afwijkt van de waarden uit de leaflet en de opleveringsverklaringen geen sprake is van een goede werking van de luchtwassystemen. Deze parameters hangen nauw met elkaar samen en de spuiwaterhoeveelheid is afhankelijk van de andere parameters, met name de zuurgraad en de geleidbaarheid van het waswater. Eiser is verantwoordelijk voor de goede werking van de luchtwassystemen. Wanneer alle parameters behalve de spuiwaterproductie voldoen aan de in de leaflet en de opleveringsverklaringen voorgeschreven waarden, moet de spuiwaterproductie alsnog op het in de opleveringsverklaring vastgelegde niveau te worden gebracht door de andere parameters aan te passen binnen de daarvoor geldende bandbreedtes. Als zou blijken dat dit niet mogelijk is, kan eiser de leverancier van de systemen daarop aanspreken.
5.3.4.
De rechtbank vindt steun voor dit oordeel in het eindverslag van de StAB. Daarbij is in de eerste plaats van belang dat de StAB van mening is dat als aan de opgegeven waarden voor alle genoemde parameters wordt voldaan, mag worden aangenomen dat de luchtwassystemen goed functioneren.
Verder is van belang dat de StAB heeft toegelicht dat de kritische factoren voor een goede werking van een luchtwassysteem zijn dat (1) de wascapaciteit voldoende is, (2) de verblijftijd in de wassectie voldoende lang is, (3) de biologie in orde is en (4) het waswater voldoende opnamecapaciteit heeft om ammoniak op te nemen. De StAB heeft vastgesteld dat in dit geval steeds werd voldaan aan de factoren 1 en 2 en dat uiteindelijk vanaf augustus 2021 ook werd voldaan aan factor 3. De StAB heeft toegelicht dat om te kunnen voldoen aan factor 4 het waswater tijdig moet worden ververst; dat wil zeggen vóórdat het waswater te veel verzadigd raakt met opgeloste stikstofverbindingen. Door een gedeelte van het verzadigde waswater te spuien, waarmee de opgenomen stikstofverbindingen worden afgevoerd, en vervolgens de gespuide hoeveelheid waswater aan te vullen met vers water, wordt de opnamecapaciteit weer voldoende verhoogd om voldoende ammoniak uit de stallucht te absorberen en deze op te lossen en om te zetten. De StAB geeft aan dat, indien alle uit de stallucht verwijderde ammoniak (85% van de ingaande vracht) daadwerkelijk wordt uitgewassen en deze door biologische omzettingen in het waswater opgenomen blijft, te verwachten is dat regelmatig gespuid moet worden en de hoeveelheden uit de opleveringsverklaringen worden gerealiseerd. De StAB stelt dat echter een ander mechanisme kan optreden als diverse stikstofverbindingen in gasvorm het luchtwassysteem verlaten. Volgens de StAB lijkt het aannemelijk dat dit het geval is bij de luchtwassystemen van eiser. De StAB is van mening dat er in dat geval geen betrouwbare relatie is tussen het spuiwaterdebiet en een goede werking van de luchtwassystemen. Deze laatste conclusie van de StAB volgt de rechtbank niet, in die zin dat zij van oordeel is dat in het door de StAB beschreven geval geen sprake is van een goede werking van de luchtwassystemen.
De StAB concludeert dat er meerdere redenen zijn waarom de spuiwaterhoeveelheden lager zijn dan is aangegeven in de oorspronkelijke opleveringsverklaringen en kon worden verwacht op grond van de kengetallen uit het TID. De eerste reden is dat de input van ammoniak naar het luchtwassysteem van stal 11 moet worden gecorrigeerd, omdat in die stal eind april 2022 15% minder biggen werden gehouden dan is vergund. De tweede reden is dat eiser biggenvoeder gebruikt dat minder eiwitten bevat, waardoor het aanbod van stikstof afneemt met 10,5%. Op grond hiervan moet de input aan stikstof volgens de StAB met 24% worden verminderd. De derde en belangrijkste reden is volgens de StAB de pH-waarde van het waswater. De StAB merkt op dat ondanks dat de pH-waarde van het waswater van de luchtwassystemen zich binnen de voorgeschreven bandbreedte van 6,5 tot 7,5 bevindt, het verwijderingsrendement van NH₃ onder de voorgeschreven 85% kan komen te liggen. De StAB wijst erop dat in onderzoek door de Wageningen University & Research in voorkomende gevallen bij biologische luchtwassystemen met een basische pH van 7,2 een rendement van slechts 65% is vastgesteld. Dit heeft tot gevolg dat meer NH₃ via de uitlaat van de luchtwassystemen wordt geëmitteerd en zodoende niet in het waswater terecht komt. De vierde reden is dat een deel van de stikstof als emissie vrijkomt in de vorm van N₂O. Ook hierdoor wordt de hoeveelheid stikstof in het waswater verlaagd. Daarmee functioneert het luchtwassysteem volgens de StAB niet goed, ondanks dat aan de verplichte bandbreedte wordt voldaan. De rechtbank is met de StAB van oordeel dat de luchtwassystemen niet goed werken als minder spuiwater wordt geproduceerd als gevolg van de derde of vierde reden.
5.3.5.
De rechtbank is van oordeel dat voor de te verwachten spuiwaterproductie van een luchtwassysteem in beginsel moet worden uitgegaan van de opleveringsverklaring van dat systeem. Zij leidt dit af uit artikel 3.97, tweede lid, van de Activiteitenregeling, waarin staat dat in de opleveringsverklaring onder meer het spuiwaterdebiet in liters per uur en de spuifrequentie moeten zijn opgenomen. Ook vindt zij daarvoor steun in het TID, waarin staat dat de waarden voor de spuiwaterhoeveelheid moeten zijn afgestemd op de specifieke praktijksituatie. Verder leidt de rechtbank uit het TID (en de bijlagen daarbij) af dat de opleveringsverklaring door de producent van het luchtwassysteem moet worden afgegeven na de installatie van dat systeem. In de oorspronkelijke opleveringsverklaringen van Sommen BV volgt dat de (te verwachten) spuiwaterproductie van stal 5 238 m³ per jaar is, van stal 7a 491 m³ per jaar is en van stal 11 864 m³ per jaar is.
5.3.6.
De rechtbank is het met het college eens dat het in een opleveringsverklaring vermelde spuiwaterdebiet alleen kan worden gewijzigd als daarvoor een goede onderbouwing wordt gegeven. Naar het oordeel van de rechtbank ontbreekt zo’n onderbouwing bij de door eiser ingediende gewijzigde opleveringsverklaringen. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de StAB heeft geconcludeerd dat het niet duidelijk is hoe de af te voeren hoeveelheid spuiwater in de door eiser ingediende gewijzigde opleveringsverklaringen is bepaald en dat geen bevredigende toelichting is gegeven op de bepaling van deze waarde en de correcties die daarbij eventueel zijn toegepast. Dit is naar het oordeel van de rechtbank temeer van belang omdat de spuiwaterdebieten in de door eiser overgelegde gewijzigde verklaringen sterk afwijken van de debieten in de oorspronkelijke verklaringen en de kengetallen uit het TID. Daarom hecht de rechtbank geen waarde aan deze gewijzigde verklaringen en laat zij deze verder buiten beschouwing.
5.3.7.
De StAB heeft in het eindverslag geconstateerd dat de spuiwaterdebieten in de oorspronkelijke opleveringsverklaringen niet juist zijn, omdat daarin wordt uitgegaan van grotere aantallen varkens dan de aantallen die zijn vergund en omdat daarin geen rekening is gehouden met de omstandigheid dat de varkens voer krijgen met minder eiwit. Naar aanleiding daarvan heeft de StAB de spuiwaterdebieten in deze verklaringen verlaagd tot 712 m³ per jaar voor het luchtwassysteem van de stallen 5 en 7a en 748 m³ per jaar voor het luchtwassysteem van stal 11. Eiser en het college hebben hiermee ingestemd en ook de rechtbank kan zich hierin vinden. Daarom gaat de rechtbank uit van deze debieten.
5.3.8.
De rechtbank is het niet met eiser eens dat de StAB bij het bepalen van de spuiwaterdebieten ook rekening had moeten houden met het gewicht van de gehouden dieren, de temperatuur in de stallen en de hoeveelheid besmeurd mestoppervlak in de stallen. Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat deze factoren in zijn situatie zozeer afwijken van wat gebruikelijk is dat om die reden niet kan worden uitgegaan van de door de StAB aangepaste spuiwaterdebieten.
5.3.9.
De rechtbank stelt vast dat het college de constatering dat de luchtwassystemen te weinig spuiwater hebben geproduceerd in het dwangsombesluit heeft gebaseerd op de spuiwaterproductie over een periode van vier maanden (15 april 2021 tot en met 17 augustus 2021) en in het bestreden besluit op de spuiwaterproductie over diezelfde periode alsmede over een latere periode van twee weken (10 april 2022 tot en met 24 april 2022). Op de zitting heeft een medewerker van de ODT desgevraagd verklaard dat alleen over een periode van een heel jaar kan worden vastgesteld dat een luchtwassysteem te weinig spuiwater produceert, omdat de spuiwaterproductie in de loop van een jaar grote fluctuaties vertoont. Daarom is de rechtbank van oordeel dat het college op basis van de gegevens die hij ten grondslag heeft gelegd aan het dwangsombesluit en het bestreden besluit niet heeft kunnen vaststellen dat sprake was van een overtreding van artikel 3.123, derde lid, van het Activiteitenbesluit. Hieruit volgt dat het bestreden besluit niet zorgvuldig is voorbereid en niet is voorzien van een deugdelijke motivering. Daarom slaagt deze beroepsgrond. Hierna zal de rechtbank beoordelen of desondanks kan worden vastgesteld dat sprake is van een overtreding van artikel 123, derde lid, van het Activiteitenbesluit.
5.3.10.
De rechtbank constateert dat uit het eindverslag van de StAB blijkt dat de hoeveelheid spuiwater die door de luchtwassystemen is geproduceerd in de periode van meer dan een jaar van augustus 2021 tot en met december 2022 ruim onder de door de StAB vastgestelde spuiwaterdebieten ligt en dat de luchtwassystemen gedurende die periode nooit een jaar achtereen voldoende spuiwater hebben geproduceerd. De rechtbank is van oordeel dat het op grond van deze gegevens aannemelijk is dat de door de luchtwassystemen gerealiseerde ammoniakreductie in de genoemde periode significant lager was dan 85% en dat deze systemen dus niet goed werkten. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiser niet aannemelijk gemaakt dat de luchtwassystemen ondanks de veel lagere spuiwaterproductie dan verwacht mocht worden op grond van de door de StAB aangepaste spuiwaterdebieten wel goed hebben gewerkt. Uit de door eiser overgelegde metingen van de ammoniakemissie uit de stallen kan niet worden afgeleid dat de luchtwassystemen goed werken. Daarbij is van belang dat niet bekend is of degene die deze metingen heeft uitgevoerd gespecialiseerd is in het uitvoeren van dergelijke metingen, dat de stalomstandigheden en de dieraantallen ten tijde van de metingen niet bekend zijn en dat niet is aangetoond wat het ammoniakgehalte van de lucht was voor deze lucht door de luchtwassers ging. Uit de omstandigheid dat de luchtwassystemen automatisch spuien op basis van de geleidbaarheid van het waswater kan evenmin worden afgeleid dat deze systemen goed werken.
5.3.11.
Dit brengt de rechtbank tot de conclusie dat eiser er onvoldoende zorg voor heeft gedragen dat de huisvestingssystemen in de stallen 5a, 7 en 11 worden gebruikt en onderhouden overeenkomstig de voorwaarden die noodzakelijk zijn voor een goede werking van die systemen en dat hij daarmee artikel 3.123, derde lid, van het Activiteitenbesluit heeft overtreden. Hieruit volgt dat het college bevoegd was om handhavend op te treden door het opleggen van een last onder dwangsom.
Is lastonderdeel 1 voldoende duidelijk en concreet?
6.1.
De rechtbank begrijpt de door eiser aangevoerde gronden (mede) zo dat hij stelt dat het voor hem niet duidelijk is hoe hij aan lastonderdeel 1 kan voldoen.
6.2.
De rechtbank is van oordeel dat uit lastonderdeel 1 niet voldoende duidelijk en concreet blijkt wat eiser moet doen om de overtreding van artikel 3.123, derde lid, van het Activiteitenbesluit te beëindigen. Zij zal dit hierna uitleggen.
6.2.1.
Het is vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State dat het rechtszekerheidsbeginsel vereist dat een last zodanig duidelijk en concreet geformuleerd wordt dat degene tot wie de last is gericht niet in het duister hoeft te tasten over hetgeen gedaan of nagelaten moet worden om de overtreding te beëindigen. [1]
6.2.2.
Lastonderdeel 1 houdt in dat eiser de overtreding van artikel 3.123, derde lid, van het Activiteitenbesluit moet beëindigen en beëindigd moet houden. In het bestreden besluit heeft het college aangegeven dat eiser hieraan kan voldoen door binnen twee maanden na de verzenddatum van dit besluit onmiddellijk maatregelen te treffen voor een goede werking van de luchtwassystemen in de stallen 5, 7a en 11, als uit de elektronische monitoring blijkt dat de parameters van de luchtwassystemen worden overschreden, en dat dit inhoudt dat eiser ervoor zorg moet dragen dat de hoeveelheid spuiwater van het luchtwassysteem in stal 11 en de hoeveelheid spuiwater van het luchtwassysteem in de stallen 5 en 7a aantoonbaar overeenkomt met de spuiwaarden uit de bij die luchtwassystemen behorende opleveringsverklaringen. Verder heeft het college aangegeven dat eiser de getroffen maatregelen moet opnemen in het logboek behorende bij de luchtwassystemen.
6.2.3.
Zoals de rechtbank hiervoor heeft overwogen, is de hoeveelheid spuiwater afhankelijk van de andere parameters, met name de zuurgraad en de geleidbaarheid van het spuiwater. In de leaflet van het huisvestingssysteem is bepaald dat het spuien van het waswater uit de gecombineerde wasser moet worden aangestuurd door een automatische regeling op basis van geleidbaarheid. Hieruit volgt dat het eiser niet is toegestaan om de hoeveelheid spuiwater handmatig te verhogen en/of een vast spuiwaterdebiet in te stellen. Daarbij komt dat het (enkel) verhogen van de hoeveelheid spuitwater niet leidt tot een goede werking van de luchtwassystemen. Als het waswater nog niet is verzadigd, kan met het spuien van meer waswater niet worden bereikt dat de luchtwassystemen meer ammoniak uit de lucht verwijderen. Een goede werking van de luchtwassystemen kan alleen worden bereikt door de hoeveelheid spuiwater indirect te verhogen door het treffen van maatregelen die de andere parameters beïnvloeden.
6.2.4.
Uit wat de rechtbank hiervoor onder 5.3.9. heeft overwogen, volgt dat alleen op basis van de gegevens over de hoeveelheid spuiwater over een heel jaar kan worden vastgesteld dat te weinig spuiwater wordt geproduceerd en de luchtwassystemen niet goed werkt. Dit betekent in de eerste plaats dat eiser niet aan de last kan voldoen door “binnen twee maanden […] onmiddellijk maatregelen te treffen voor een goede werking van de luchtwassystemen […], als uit de elektronische monitoring blijkt dat de parameters van de luchtwassystemen worden overschreden”, zoals in het bestreden besluit staat. Na twee maanden kan namelijk nog niet worden vastgesteld dat de door de StAB vastgestelde spuiwaterdebieten niet worden gehaald. Verder volgt hieruit dat niet eerder dan een jaar na het treffen van maatregelen duidelijk is of deze maatregelen hebben geleid tot het produceren van voldoende spuiwater. Eerder kan eiser niet weten of de maatregelen die hij heeft getroffen voldoende zijn om de overtreding te beëindigen. Als de maatregelen niet afdoende blijken te zijn, moet eiser aanvullende of andere maatregelen treffen, waarvan ook pas een jaar later bekend is of deze hebben geleid tot het vereiste resultaat. Ondertussen wordt wel elke maand dat (nog) niet voldoende spuiwater wordt geproduceerd een dwangsom van € 1.000,- verbeurd. Daarom is de rechtbank van oordeel dat lastonderdeel 1, op deze wijze geformuleerd, in strijd is met de rechtszekerheid. De last is voor eiser onvoldoende concreet en duidelijk om te kunnen bepalen wat hij moet doen om de overtreding te beëindigen en te voorkomen dat dwangsommen worden verbeurd.
6.2.5.
Uit wat de vertegenwoordigers van het college op de zitting hebben verklaard, begrijpt de rechtbank dat het college lastonderdeel 1 zo uitlegt dat – in het geval dat niet aan de parameters wordt voldaan – geen dwangsommen worden verbeurd als eiser maatregelen neemt om aan de door de StAB vastgestelde spuiwaterdebieten te voldoen en dat in dat geval elke maand opnieuw wordt bekeken of andere of aanvullende maatregelen nodig zijn. Naar het oordeel van de rechtbank is deze uitleg, waaruit blijkt dat het college op voorhand niet het voornemen heeft om het sanctiebesluit te effectueren bij voortduring van de overtreding, niet in overeenstemming met het onvoorwaardelijke karakter van een last onder dwangsom. In het verlengde hiervan strookt de gegeven uitleg ook niet met de inhoud van lastonderdeel 1 en de omschrijving van de te nemen maatregelen in het bestreden besluit. Deze uitleg gaat er namelijk van uit dat sprake is van een inspanningsverplichting, terwijl lastonderdeel 1 en de omschrijving daarvan een resultaatsverplichting inhouden.
6.2.6.
Hieruit volgt dat deze beroepsgrond slaagt.
Heeft eiser artikel 3.99 van de Activiteitenregeling overtreden door de drukval niet afzonderlijk per luchtwasser te registeren?
7.1.
Eiser stelt zich op het standpunt dat de drukval van de luchtwassers van de stallen 5, 7a en 11 steeds afzonderlijk is geregistreerd en dat dus nooit sprake is geweest van een overtreding van artikel 3.99, eerste lid, aanhef en onder d, van de Activiteitenregeling.
7.2.
Het college stelt zich op het standpunt dat uit controle van de elektronische monitoringsgegevens van de luchtwassystemen is gebleken dat ten tijde van het nemen van het dwangsombesluit sprake was van een overtreding van artikel 3.99, eerste lid, aanhef en onder d, van de Activiteitenregeling. Volgens het college heeft eiser op dat moment niet aantoonbaar kunnen maken dat hij voldeed aan de vereisten. Het college merkt op dat tijdens de hercontrole op 25 april 2022 is geconstateerd dat de overtreding was verholpen. Het college heeft dit onderdeel van de last in stand gelaten uit preventief oogpunt. Het college wil daarmee bereiken dat de overtreding beëindigd blijft.
7.3.
De rechtbank is van oordeel dat het college niet bevoegd was tot het opleggen van een last onder dwangsom wegens overtreding van artikel 3.99 van de Activiteitenregeling, omdat hij niet aannemelijk heeft gemaakt dat op enig moment sprake is geweest van een overtreding van deze bepaling. De rechtbank zal dit hierna toelichten.
7.3.1.
Op grond van artikel 3.99, eerste lid, aanhef en onder d, van de Activiteitenregeling moeten in een elektronisch monitoringsysteem ieder uur de waarden worden geregistreerd van de drukval over het filterpakket in pascal. De rechtbank leidt hieruit af dat de drukval moet worden geregistreerd per luchtwasser. Dit is tussen partijen ook niet in geschil.
7.3.2.
Eiser heeft kort voor de zitting uitdraaien overgelegd van het monitoringsysteem van de luchtwassystemen over de periode van 1 augustus 2021 tot en met 2 december 2021. De rechtbank ziet geen aanleiding om te twijfelen aan de gegevens die zijn opgenomen in deze uitdraaien. De rechtbank constateert dat in de uitdraaien over de gehele genoemde periode een afzonderlijke drukval is geregistreerd van de luchtwassers van de stallen 5, 7a en 11. Hieruit concludeert de rechtbank dat de drukval van de luchtwassers ten tijde van het dwangsombesluit afzonderlijk werd geregistreerd en dat toen dus geen sprake was van een overtreding van artikel 3.99, eerste lid, aanhef en onder d, van de Activiteitenregeling.
7.3.3.
Uit het bezwaarschrift blijkt dat daarbij uitdraaien van het monitoringsysteem zijn gevoegd. Deze bijlagen maken geen deel uit van de gedingstukken die het college aan de rechtbank heeft toegestuurd. De rechtbank gaat ervan uit dat de door eiser overgelegde uitdraaien ook al als bijlage bij het bezwaarschrift waren gevoegd. Het college heeft dit niet betwist. Daarom gaat de rechtbank ervan uit dat het college ten tijde van het nemen van het bestreden besluit op de hoogte was van de gegevens uit deze uitdraaien. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college bij het nemen van dat besluit ten onrechte geen rekening gehouden met deze gegevens.
7.3.4.
Eiser stelt dat de drukval van de luchtwassers altijd al afzonderlijk werd geregistreerd en dat dit ook kan worden geverifieerd aan de hand van de gegevens die zijn geregistreerd in het monitoringsysteem. Verder stelt eiser dat de afzonderlijke registratie niet is te zien in de uitdraaien van het monitoringssysteem waarop het college het dwangsombesluit heeft gebaseerd, omdat de desbetreffende parameter niet is aangevinkt en de relevante gegevens daarom geen deel uitmaken van de uitdraaien. Naar het oordeel van de rechtbank bestaat er geen aanleiding om aan deze stellingen te twijfelen en heeft het college niet aannemelijk gemaakt dat deze stellingen onjuist zijn. Daarom kan uit de uitdraaien waarop het college het dwangsombesluit heeft gebaseerd niet worden afgeleid dat de drukval van de luchtwassers op enig moment niet afzonderlijk werd geregistreerd. Hieruit volgt dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat op enig moment sprake is geweest van een overtreding van artikel 3.99, eerste lid, aanhef en onder d, van de Activiteitenregeling. Daarom was het college niet bevoegd om in dit kader handhavend op te treden. Dit betekent dat deze beroepsgrond slaagt.
Conclusie en gevolgen
8. Het beroep is gegrond, omdat lastonderdeel 1 in strijd met de rechtszekerheid is en omdat het college niet bevoegd was tot het opleggen van lastonderdeel 2. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit van 6 juli 2022. De rechtbank bepaalt dat het college met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit moet nemen op eisers bezwaar tegen het dwangsombesluit voor zover dit ziet op lastonderdeel 1. De rechtbank herroept het dwangsombesluit voor zover dit ziet op lastonderdeel 2 en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 6 juli 2022. Dit betekent dat het college een nieuw besluit moet nemen over lastonderdeel 1 en dat lastonderdeel 2 vervalt.
9. Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiser vergoeden en moet het college ook eisers proceskosten vergoeden. De rechtbank berekent de vergoeding van de proceskosten met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiser een vast bedrag per proceshandeling. Voor elke proceshandeling wordt een vast aantal punten toegekend. In bezwaar heeft elke punt een waarde van € 624,- en in beroep een waarde van € 875,-. Eiser heeft in bezwaar gevraagd om vergoeding van de proceskosten. Eisers gemachtigde heeft een bezwaarschrift ingediend (1 punt), de hoorzitting bijgewoond (1 punt), een beroepschrift ingediend (1 punt), een schriftelijke zienswijze ingediend na het eindverslag van de StAB (0,5 punt) en deelgenomen aan de zitting van de rechtbank (1 punt). De vergoeding bedraagt daarom in totaal ((2 x € 624,-) + (2,5 x € 875,-) =) € 3.435,50.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 6 juli 2022;
- draagt het college op om met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op eisers bezwaar tegen het dwangsombesluit voor zover dit ziet op lastonderdeel 1;
- herroept het dwangsombesluit voor zover dit ziet op lastonderdeel 2 en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 6 juli 2022;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 365,- aan eiser moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 3.435,50 aan proceskosten aan eiser.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H.M. Hesseling, voorzitter, en mr. V.P.K. van Rosmalen en mr. B.A.J. Haagen, leden, in aanwezigheid van mr. F.F. van Emst, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Activiteitenbesluit milieubeheer (Activiteitenbesluit)
Artikel 3.123
1. Ten behoeve van de goede werking van een huisvestingssysteem en het voorkomen dan wel voor zover dat niet mogelijk is het zoveel mogelijk beperken van emissies naar de lucht, wordt ten minste voldaan aan het tweede en derde lid.
2 Een huisvestingssysteem is uitgevoerd overeenkomstig de bij dat huisvestingssysteem behorende technische beschrijving, bedoeld in de bijlage bij de regeling op grond van artikel 1 van de Wet ammoniak en veehouderij.
3 Degene die een inrichting drijft waarin landbouwhuisdieren worden gehouden in een huisvestingssysteem, draagt er zorg voor dat het huisvestingssysteem wordt gebruikt en onderhouden overeenkomstig de voorwaarden die noodzakelijk zijn voor een goede werking van het huisvestingssysteem.
Artikel 3.124
Indien landbouwhuisdieren worden gehouden in een huisvestingssysteem dat is voorzien van een luchtwassysteem, voldoet het luchtwassysteem, onverminderd artikel 3.123, in het belang van de goede werking van het luchtwassysteem en van het voorkomen dan wel voor zover dat niet mogelijk is het zoveel mogelijk beperken van emissies naar de lucht, ten minste aan de artikelen 3.125 en 3.126.
Artikel 3.125
[…]
2 Bij ministeriële regeling kan worden bepaald op welke wijze de capaciteit en de totale maximale ventilatiebehoefte worden vastgesteld en vastgelegd. […]
4 Het luchtwassysteem is voorzien van een elektronisch monitoringssysteem, waarmee de parameters die van belang zijn voor een goede werking van het luchtwassysteem worden geregistreerd.
5 Bij ministeriële regeling worden regels gesteld over het elektronisch monitoringssysteem en wordt bepaald welke parameters in ieder geval worden geregistreerd.
6 Indien uit de registratie, bedoeld in het vijfde lid, blijkt dat de parameters worden overschreden, worden onmiddellijk maatregelen getroffen om een goede werking van het luchtwassysteem te waarborgen. […].
Activiteitenregeling milieubeheer (Activiteitenregeling)
Artikel 3.97
1. Voor het vastleggen van de capaciteit en de totale maximale ventilatiebehoefte, bedoeld in artikel 3.125, tweede lid, van het besluit is een opleveringsverklaring binnen de inrichting aanwezig.
2 In de opleveringsverklaring, bedoeld in het eerste lid, zijn ten minste de volgende gegevens opgenomen: […]
f. de drukval over het filterpakket in pascal; […]
h. het elektriciteitsverbruik van de waswaterpomp in kilowatt uur;
i. het spuiwaterdebiet in liters per uur en de spuifrequentie;
j. het waswaterdebiet in liters per uur.
Artikel 3.99
1. In een elektronisch monitoringsysteem als bedoeld in artikel 3.125, vijfde lid, van het besluit worden ieder uur de waarden van in ieder geval de volgende parameters geregistreerd:
a. de zuurgraad van het waswater;
b. de geleidbaarheid van het waswater in milliSiemens per centimeter;
c. de spuiwaterproductie in kubieke meter;
d. de drukval over het filterpakket in pascal;
e. het elektriciteitsverbruik van de waswaterpomp in kilowatt uur.
2 Van de parameters, genoemd in het eerste lid, onderdelen c en e, worden tevens de cumulatieve waarden geregistreerd. […].