Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 23/546
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[eiser] (eiser) en [eiseres] (eiseres), uit [plaats] , eisers,
(gemachtigde: mr. W. Visser),
en
het college van burgemeester en wethouders van Zwolle (het college).
Als
derde-partijneemt aan de zaak deel: de Vereniging van Eigenaren flatgebouw [adres 1] (VvE).
derde-partijneemt aan de zaak deel: de Vereniging van Eigenaren flatgebouw [adres 1] (VvE).
Procesverloop
Bij besluit van 30 mei 2022 (het primaire besluit) heeft verweerder aan de VvE omgevingsvergunning verleend voor het vervangen van de kozijnen aan de achtergevel van het flatgebouw aan [adres 2] , [adres 3] , [adres 4] , [adres 5] , [adres 6] en [adres 7] te Zwolle.
Bij besluit van 22 december 2022 (het bestreden besluit) heeft verweerder het daartegen door eisers gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
De rechtbank heeft het beroep op 12 maart 2024 op zitting behandeld. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door
[naam 2] . Namens de VvE is verschenen [naam 1] .
Overwegingen
Aanleiding
1.1
Het pand [adres 1] is gelegen in het beschermd stadsgezicht van Zwolle. Het is een appartementencomplex bestaande uit 6 koopappartementen. In 2004 en 2005 zijn de originele, stalen kozijnen in de achtergevel van de appartementen [adres 1] en [adres 7] vervangen door houten puien met dubbel glas en bredere kozijnen en deuren. Er zijn 2 varianten ontstaan: één met slankere kozijnen ( [adres 1] ) en één met grovere kozijnen ( [adres 7] ).
1.2
Eisers zijn sinds 2007 eigenaar en bewoners van het appartement [adres 5] .
1.3
Eiseres heeft verzocht om handhavend op te treden tegen de zonder omgevingsvergunning gewijzigde kozijnpuien in de achtergevel van de appartementen [adres 1] en [adres 7] te Zwolle.
1.4
Verweerder heeft het handhavingsverzoek afgewezen bij besluit van 4 september 2018 en het daartegen gemaakte bezwaar van eisers bij besluit van 13 maart 2019 ongegrond verklaard. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat legalisatie door middel van verlening van een omgevingsvergunning weliswaar niet mogelijk is vanwege het negatieve welstandsadvies van 6 januari 2017 van welstands- en monumentencommissie “Het Oversticht” (de welstandscommissie), maar dat handhaving onevenredig is.
1.5
Bij uitspraak van 4 december 2019 [1] heeft de rechtbank het door eiseres daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Het door eiseres tegen deze uitspraak ingestelde hoger beroep is gegrond verklaard bij uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 7 juli 2021 [2] . De Afdeling heeft de uitspraak van de rechtbank en het besluit van verweerder van 13 maart 2019 vernietigd.
1.6
Op 14 september 2021 heeft verweerder een aanvraag van de VvE ontvangen voor het vervangen van de kozijnen van het flatgebouw aan [adres 2] . In het bouwplan worden alle appartementen voorzien van nieuwe houten kozijnen in ‘ranke’ dimensionering in navolging van appartement [adres 1] . Voor appartement [adres 1] strekt de aanvraag tot legalisering van de bestaande situatie.
1.7
Op 16 september 2021 heeft verweerder het besluit van 4 september 2018 om niet handhavend op te treden in stand gelaten omdat er volgens verweerder zicht is op legalisatie. Tegen dit besluit zijn geen rechtsmiddelen aangewend.
1.8
Daarna heeft besluitvorming plaatsgevonden zoals vermeld onder Procesverloop.
De bestreden omgevingsvergunning
2. Verweerder heeft aan de VvE omgevingsvergunning verleend voor vervangen van kozijnen in de achtergevel van [adres 1] , [adres 3] , [adres 4] , [adres 5] , [adres 6] en [adres 7] . De omgevingsvergunning is verleend met toepassing van artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
De beroepsgronden
3.1
Eisers stellen dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd. Volgens hen is op grond van de welstandsnota het oorspronkelijk materiaalgebruik het uitgangspunt bij verbouw of renovatie. Door omgevingsvergunning te verlenen voor houten kozijnen wordt van dat uitgangspunt afgeweken. Niet gebleken is dat de welstandscommissie dat uitgangspunt, dat ook bepalend was voor het negatieve welstandsadvies van de welstandcommissie van 6 januari 2017, bij haar advisering heeft betrokken en waarom thans dat uitgangspunt kan worden verlaten.
Daarbij ligt het appartementencomplex in de binnenstad, welk gebied is aangewezen als beschermd stadsgezicht. Volgens de welstandsnota is het niveau van welstandstoetsing in het beschermd stadsgezicht hoog en is het beleid gericht op het behouden van het cultuurhistorische karakteristieken en van de individuele opzet van de bebouwing.
3.2
In de bezwaarfase is een contra-expertise overgelegd waarin het standpunt van eisers wordt gesteund.
3.3
Verder stellen eisers dat verweerder ten onrechte het beleid dat ten grondslag ligt aan het nieuwe (paraplu)bestemmingsplan niet betrokken heeft bij de beoordeling van het bouwplan. Het betreft het Ontwikkelingsprogramma Binnenstad 2020, de Visie Binnenstad 2030 en het Beeldkwaliteitsplan Binnenstad + Schil.
De beoordeling van het beroep
Het toetsingskader
4.1
Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
4.2
De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 14 september 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
4.3
Het geschil beperkt zich tot de vraag of het bouwplan in strijd is met de redelijke eisen van welstand.
4.4
Relevant voor de beoordeling van het geschil is dat artikel 2.10, eerste lid, en onder d van de Wabo bepaalt dat het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, niet in strijd mag zijn met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onder a, van de Woningwet, tenzij het bevoegd gezag van oordeel is dat de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend.
Redelijke eisen van welstand
5.1
Verweerder heeft aan de omgevingsvergunning de adviezen van de welstandscommissie ten grondslag gelegd van 14 oktober 2021, 26 november 2021 en 30 mei 2022.
5.2
In het advies van 14 oktober 2021 heeft de welstandscommissie geconcludeerd dat het ingediende plan niet in strijd is met redelijke eisen van welstand. Het advies luidt als volgt:
“BEOORDELINGSKADER De commissie adviseert op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en het gebied 'Binnenstad' in de welstandsnota van de Gemeente Zwolle.
Bij de overweging zijn met name de volgende specifieke criteria van belang:
Gevels
-
Er is eenheid in de architectuur van de gehele gevel.
Er is eenheid in de architectuur van de gehele gevel.
Detaillering, kleur en materiaal
-
Bij verbouw of renovatie is het oorspronkelijk materiaalgebruik uitgangspunt.
Bij verbouw of renovatie is het oorspronkelijk materiaalgebruik uitgangspunt.
BEVINDINGEN Bij twee appartementen zijn in de achtergevel van een appartementengebouw de oorspronkelijke stalen puien met enkel glas (zonder vergunning) vervangen door houten puien met dubbel glas. Er is een gerealiseerde variant met grovere en een met slankere kozijnen.
De commissie heeft hier in het verleden gelet op de bovenstaande criteria een negatief advies uitgebracht voor legalisatie van de gevelwijziging voor deze twee appartementen. Doorslaggevend hierbij was de samenhang in de gehele achtergevel (nog aanwezige oorspronkelijke stalen puien vs. de nieuwere houten puien) en de grovere dimensionering in samenhang met de zichtbaarheid vanaf de stadsgracht.
In het nu voorliggende plan worden alle appartementen voorzien van nieuwe houten kozijnen uitgevoerd in de slanke dimensionering in navolging van het (gewijzigde) appartement rechtsonder.
De samenhang in de gehele achtergevel is hierdoor gewaarborgd. Door de voorgestelde (slankere) houten kozijnen identiek voor de gehele achtergevel toe te passen is er nu sprake van eenheid in de gevel. Dit betreft zowel materiaalgebruik als detaillering. De commissie acht dit criterium van meer belang in deze achtergevel dan het voorgestelde gewijzigde materiaal (detailniveau). Hoewel deze achtergevel zichtbaar is vanaf de openbare weg, is de afstand vanaf de openbare weg dusdanig dat in tegenstelling tot de dimensionering van de kozijnen, het detailniveau van deze achtergevel nauwelijks kan worden waargenomen.
Uitgaande van het criterium "bij verbouw of renovatie is oorspronkelijke materiaal uitgangspunt", wil niet zeggen dat een materiaalwisseling is uitgesloten. De rankheid van de oorspronkelijke achtergevel is nog steeds uitgangspunt in dit nieuwe plan en wordt acceptabel geacht. Daarbij maakt de afstand vanaf de openbare weg tot de achtergevel, dat het criterium ten aanzien van de geveleenheid zwaarder weegt dan de materiaalkeuze (detailniveau) en de commissie in dit geval positief kan adviseren.
5.3
In het advies van 26 november 2021 is de welstandscommissie op grond van aanvullingen op het bouwplan (die betrekking hebben op de geveltekening, details van de ramen in het metselwerk en het toe te passen materiaal en de kleur van de kozijnen) tot dezelfde conclusie gekomen als in het advies van 14 oktober 2021.
5.4
De rechtbank overweegt het volgende.
Overwegingen
6.1
Uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) volgt dat het college, hoewel zij niet aan een welstandsadvies is gebonden en de verantwoordelijkheid voor welstandstoetsing bij het college ligt, op dat advies mag afgaan nadat is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) voor de wettelijke adviseur en volgt uit artikel 3:2 van de Awb voor andere adviseurs. Het overnemen van een welstandsadvies behoeft in beginsel geen nadere toelichting. Dit is anders als de aanvrager of een derde-belanghebbende een advies van een andere deskundig te achten persoon of instantie heeft overgelegd of concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht [3] .
6.2
De rechtbank stelt vast dat eisers op 17 november 2022 tijdens de hoorzitting over hun bezwaar een tegenadvies hebben overgelegd. Het tegenadvies is opgesteld op 19 augustus 2022 door [naam 3] van [bedrijf] . Uit het rapport volgt – kort samengevat – dat er voorzichtig moet worden omgesprongen met de nog bestaande voorbeelden van gave wederopbouwpanden, zoals het pand aan [adres 2] . Ten aanzien van de voorgestelde wijziging (het vervangen van bestaande stalen vensters en deuren met enkel glas door houten exemplaren met dubbel glas) wordt aangegeven: “
Het gevaar van het definitief goedkeuren van de voorgestelde wijziging is dat de architectonische samenhang tussen de stalen vensters en deuren en de balkonhekken wordt verstoord. Een ander gevaar is dat de stalen vensters en deuren aan de voorzijde ook op termijn door andere kozijnen vervangen zouden kunnen worden.” Geadviseerd wordt om alternatieven te onderzoeken, zoals het plaatsen van isolerend monumentenglas in bestaande stalen kozijnen, het plaatsen van nieuwe isolerende stalen kozijnen met dubbel glas of het toepassen van achterzetbeglazing.
Het gevaar van het definitief goedkeuren van de voorgestelde wijziging is dat de architectonische samenhang tussen de stalen vensters en deuren en de balkonhekken wordt verstoord. Een ander gevaar is dat de stalen vensters en deuren aan de voorzijde ook op termijn door andere kozijnen vervangen zouden kunnen worden.” Geadviseerd wordt om alternatieven te onderzoeken, zoals het plaatsen van isolerend monumentenglas in bestaande stalen kozijnen, het plaatsen van nieuwe isolerende stalen kozijnen met dubbel glas of het toepassen van achterzetbeglazing.
6.3
De rechtbank stelt verder vast dat het tegenadvies door verweerder is voorgelegd aan de welstandscommissie met het verzoek om een toelichting over de samenhang tussen vensters en deuren en balkonhekken. Uit de toelichting van de welstandscommissie van 21 december 2022 blijkt dat volgens de welstandscommissie de samenhang in de achtergevel is gewaarborgd door de voorgestelde (slankere) houten kozijnen identiek voor de gehele achtergevel toe te passen. Dit betreft zowel materiaalgebruik als detaillering. De commissie acht dit criterium van meer belang in deze achtergevel dan het voorgestelde gewijzigde materiaal (detailniveau). Hoewel de achtergevel zichtbaar is vanaf de openbare weg, is de afstand vanaf de openbare weg dusdanig dat in tegenstelling tot de dimensionering van de kozijnen, het detailniveau van deze achtergevel nauwelijks kan worden waargenomen, aldus de welstandscommissie. De voorgevel heeft de welstandscommissie niet bij de beoordeling betrokken. Vooruitlopend op een eventuele wijziging van de voorgevel merkt de welstandscommissie op dat de impact van wijzigingen aan de voorgevel groter zullen zijn en dat leidt mogelijk tot een andere beoordeling.
7.1
Door eisers is niet gesteld – en ook verder is de rechtbank niet gebleken – dat het advies van de welstandscommissie onzorgvuldig tot stand is gekomen. De rechtbank is van oordeel dat de redenering van de welstandscommissie ook begrijpelijk is en de conclusies van de welstandscommissie daarop aansluiten. Dit betekent dat verweerder in beginsel van het advies van de welstandscommissie heeft mogen afgaan.
7.2
Door eisers is een advies van een andere deskundig te achten persoon overgelegd. Door naar aanleiding van en met betrekking tot dit tegenadvies opnieuw aan de welstandscommissie advies te vragen, heeft verweerder voldaan aan de verplichting om te vergewissen of het tegenadvies tot andere conclusies zou kunnen leiden. Dat de welstandscommissie daarvoor geen aanleiding heeft gezien, maakt dit niet anders.
7.3
De rechtbank is dus niet gebleken van concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies van de welstandscommissie, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop. De adviezen van de welstandscommissie heeft verweerder daarom aan het bestreden besluit ten grondslag kunnen en mogen leggen.
7.4
Dat het tegenadvies en eisers hebben gepleit voor het onderzoeken van alternatieven, brengt op zichzelf niet mee dat de door het college aan het besluit ten grondslag gelegde adviezen van de welstandscommissie niet deugdelijk zijn en niet aan het bestreden besluit ten grondslag hadden mogen worden gelegd.
7.5
Daarbij stelt de rechtbank voorop dat de welstandscommissie en verweerder zich hebben moeten beperken tot beoordeling van het bouwplan en verweerder beoordelingsruimte toekomt.
7.6
In dit kader heeft het college naar het oordeel van de rechtbank deugdelijk gemotiveerd dat de welstandscommissie in haar adviezen het belang van de eenheid van de puien in de achtergevel zwaarder heeft gewogen dan het detailniveau. Dit betreft in het verlengde hiervan ook het verschil dat nu optreedt tussen de (alle) houten kozijnen en de (alle) stalen balkonhekken in de achtergevel. Daarbij is ook meegewogen dat deze achtergevel maar beperkt is waar te nemen vanaf de openbare weg.
7.7
De rechtbank heeft verder in aanmerking genomen dat de toepasselijke welstandscriteria op zichzelf niet in de weg staan aan uiteenlopende waarderingen van het bouwplan [4] . De welstandscommissie en verweerder hebben voldoende toegelicht waarom in dit geval kan worden afgeweken van de criteria dat bij verbouw of renovatie het oorspronkelijk materiaal uitgangspunt is en het behoud van de cultuurhistorische karakteristiek van de bebouwing.
7.8
De welstandscommissie en verweerder hebben bij de beoordeling van dit bouwplan tot slot terecht niet de voorgevel betrokken. De voorgevel is immers geen onderdeel is van het bestreden besluit. De overweging van de welstandscommissie, dat de impact van een eventuele wijzigingen in de voorgevel groter zal zijn en mogelijk zal leiden tot een andere beoordeling, beschouwt de rechtbank als ‘een overweging ten overvloede’. Deze overweging valt buiten het beoordelingskader van de rechtbank.
7.9
Ten aanzien van de beroepsgrond dat het college ten onrechte niet de door eisers bedoelde beleidsstukken bij de welstandsbeoordeling hebben betrokken, geldt dat de welstandscriteria weliswaar aansluiten op deze beleidsstukken, maar deze beleidsstukken geen zelfstandig onderdeel zijn van het toetsingskader.
Conclusie
8. Gelet op al het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder de adviezen van de welstandscommissie aan het bestreden besluit ten grondslag mocht leggen en het bestreden besluit deugdelijk is gemotiveerd.
Conclusies en gevolgen
9. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.P.W. Esmeijer, rechter, in aanwezigheid van
mr. A. Landstra, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.