Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 24/2199
uitspraak van de voorzieningenrechter in de zaak tussen
V.O.F. [verzoekster] , uit [vestigingsplaats] , verzoekster
(gemachtigde: mr. A. Holtland),
en
het college van burgemeester en wethouders van Zwartewaterland, verweerder
(gemachtigde: mr. S.J. de Haan)
Als derde-partijen nemen aan de zaak deel:
[naam 1]uit [woonplaats 1] (gemachtigde: mr. D.W. Ruys) en
[naam 2]uit [woonplaats 2] (gemachtigde: mr. A. van Lohuizen).
[naam 1]uit [woonplaats 1] (gemachtigde: mr. D.W. Ruys) en
[naam 2]uit [woonplaats 2] (gemachtigde: mr. A. van Lohuizen).
Inleiding
In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening van verzoekster gericht tegen het besluit van 14 februari 2024.
Met het bestreden besluit van 14 februari 2024 heeft het college verzoekster gelast:
- de huisvesting van arbeidsmigranten te staken en gestaakt te houden en de illegale verbouw van de werktuigenberging voor huisvesting ongedaan te maken. Als verzoekster deze overtreding niet binnen een termijn van zes weken beëindigt, verbeurt verzoekster per week een dwangsom van € 5000,-. Als het college na een week daarna elke termijn van een week opnieuw constateert dat verzoekster niet of niet volledig aan deze lastgeving voldoet verbeurt verzoekster weer € 5000,- met een maximum van € 50.000,-.
- de huisvesting van arbeidsmigranten in bed & breakfast “ [de huisvesting] ” en in de groepsaccommodatie “ [de groepsaccomodatie] ” te staken en gestaakt te houden en weer in overeenstemming te brengen met de laatst verleende vergunning of anderszins zodanig aan te passen dat er geen strijd met die vergunning of andere wet- en regelgeving meer is. Als verzoekster deze overtreding niet binnen een termijn van zes weken beëindigt, verbeurt verzoekster per week een dwangsom van € 5000,-. Als het college na een week daarna elke termijn van een week opnieuw constateert dat verzoekster niet of niet volledig aan deze lastgeving voldoet verbeurt verzoekster weer € 5000,- met een maximum van € 50.000,-.
Verzoekster heeft hiertegen op 19 maart 2024 bezwaar gemaakt. Gelijktijdig is een verzoek om voorlopige voorziening ingediend. Bij brief van 22 maart 2024 heeft de gemachtigde van het college aan de voorzieningenrechter meegedeeld dat de begunstigingstermijn wordt verlengd totdat de voorzieningenrechter uitspraak heeft gedaan.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 18 april 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam 3] , de gemachtigde van verzoekster, de gemachtigde van het college, vergezeld door [naam 4] , juridisch medewerker, derde-partij [naam 1] en zijn gemachtigde. Derde-partij [naam 2] noch zijn gemachtigde is verschenen.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
De voorlopige voorzieningenprocedure
1. Als tegen een besluit voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de bestuursrechter, die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, bezwaar is gemaakt, kan de voorzieningen-rechter op verzoek een voorlopige voorziening treffen als onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
Dit staat in artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De beoordeling die de voorzieningenrechter hierin maakt is voorlopig van aard. De rechtbank die in een later stadium op het beroep beslist is niet aan het oordeel van de voorzieningenrechter gebonden.
Feiten en omstandigheden
2.1.
Bij besluit van 30 december 2022 heeft het college besloten een door verzoekster gevraagde omgevingsvergunning voor het verbouwen van een wagenschuur naar logiesgebouw voor de huisvesting van 25 arbeidsmigranten aan de [adres 1] te weigeren wegens strijd met het bestemmingsplan en de vastgestelde beleidsregels met betrekking tot de huisvesting van arbeidsmigranten in Zwartewaterland.
2.2.
Op 24 april 2023 is namens [naam 2] bij het college, met het oog op feitelijke ontwikkelingen rond de huisvesting van arbeidsmigranten en verbouwwerkzaamheden in verband daarmee, een handhavingsverzoek ingediend. Op 21 juni 2023 heeft [naam 1] een vergelijkbaar handhavingsverzoek ingediend.
2.3.
Het namens verzoekster tegen het besluit van 30 december 2022 gemaakte bezwaar is bij besluit van 29 juni 2023 ongegrond verklaard. Namens verzoekster is tegen dit besluit beroep ingesteld. Dit beroep is bij de rechtbank geregistreerd onder nummer AWB 23/1701. Op dit beroep is nog niet beslist.
2.4.
Op 4 juli 2023 hebben toezichthouders op het perceel [adres 2] , [adres 1] en [adres 3] in [vestigingsplaats] vastgesteld dat een bestaande agrarische schuur (werktuigenberging) is/wordt verbouwd voor de huisvesting van arbeidsmigranten zonder dat hier een omgevingsvergunning voor is afgegeven. In de eerste fase zijn op de begane grond acht en op de eerste verdieping acht kamers gerealiseerd.
Tijdens het bezoek heeft [naam 3] aangegeven dat er vier seizoenarbeiders in het achterhuis van de “ [de groepsaccomodatie] ” gehuisvest zijn.
2.5.
Bij brief van 17 augustus 2023 heeft het college aan verzoekster meegedeeld dat zij voor 1 oktober 2023 een einde dient te maken aan het begaan van overtredingen door onder meer de volgende maatregelen te treffen:
- de illegale verbouw van een agrarisch opstal tot kamers voor de huisvesting van arbeidsmigranten (1e en 2e fase) te stoppen en ongedaan te maken en de huisvesting van arbeidsmigranten te staken en gestaakt te houden;
- de huisvesting van arbeidsmigranten in “ [de huisvesting] ” en eventueel “ [de groepsaccomodatie] ” te beëindigen en beëindigd te houden en beëindigd te houden.
2.6.
Op 2 oktober 2023 heeft een toezichthouder geconstateerd dat er geen illegale activiteiten ongedaan zijn gemaakt. In verband hiermee heeft het college op 9 oktober 2023 een vooraankondiging last onder dwangsom aan verzoekster gestuurd. Bij brief van 18 oktober 2023 heeft de gemachtigde van verzoekster hierop zijn zienswijze gegeven.
2.7.
Tijdens een hercontrole op 8 december 2023 heeft de toezichthouder geconstateerd dat de zonder omgevingsvergunning verbouwde werktuigenberging tot huisvestingslocatie voor arbeidsmigranten nog steeds bestaat en ook als zodanig wordt gebruikt. Dit geldt ook voor de illegale huisvesting van arbeidsmigranten in “ [de groepsaccomodatie] ” en in “ [de huisvesting] ”.
De last onder dwangsom
2.8.
Het college stelt op 30 augustus 2011 aan verzoekster een omgevingsvergunning te hebben verleend voor het recreatief gebruik van “ [de huisvesting] ” door maximaal vier personen. Eerder werd op 14 april 2009 door het college een omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen van het voorhuis van de boerderij tot groepsaccommodatie voor recreatieve verhuur, genaamd de “ [de groepsaccomodatie] ”. Huisvesting van arbeidsmigranten in deze twee locaties (dat wil zeggen “ [de huisvesting] ” en “ [de groepsaccomodatie] ”) is in strijd met het omgevingsplan en de verleende omgevingsvergunning en hierom niet toegestaan.
Het verzoek om een voorlopige voorziening
Het overgangsrecht van de Omgevingswet
3.1.
Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt.
De verzoeken om handhaving van de Wabo zijn gedaan op 24 april 2023 respectievelijk 21 juni 2023. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft. De voorzieningenrechter volgt derhalve het college niet in zijn stelling dat het nieuwe recht van toepassing is geworden, nu geen sprake is van een ambtshalve genomen handhavingsbesluit. Aangezien de voorzieningenrechter niet is gebleken dat materieel grote verschillen bestaan tussen toetsing op grond van het oude recht dan wel het nieuwe recht (artikel 2.1, lid 1 onder a van de Wabo respectievelijk artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a en tweede lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet) zal de voorzieningenrechter hieraan geen gevolgen verbinden. Het college kan in de bezwarenprocedure een en ander herstellen.
Het spoedeisend belang
3.2.
Nu verzoekster binnen zes weken aan de lasten dient te voldoen en verzoekster heeft aangegeven dat er op dit moment 17/18 arbeidsmigranten op het perceel verblijven waarvoor alternatieve huisvesting dient te worden gezocht indien het verzoek om voorlopige voorziening wordt afgewezen, acht de voorzieningenrechter voldoende spoedeisend belang aanwezig bij de gevraagde voorlopige voorziening. De voorzieningenrechter betrekt daarbij ook dat gemachtigde [naam 4] van het college ter zitting niet heeft kunnen aangeven wanneer een hoorzitting zal worden gehouden en daarom een beslissing op bezwaar niet op korte termijn kan worden verwacht.
De feitelijke situatie
3.3.
Ter zitting heeft [naam 3] desgevraagd meegedeeld dat op dit moment in de werktuigenberging 11 kamers worden gebruikt voor de huisvesting van 12 arbeids-migranten. De bed & breakfast “ [de huisvesting] ” wordt op dit moment niet voor bewoning gebruikt. In de groepsaccommodatie “ [de groepsaccomodatie] ” worden in het voorste gedeelte vier tot zes arbeidsmigranten gehuisvest. Voor wat betreft het achterste deel beschikt verzoekster over een vergunning voor het mogen huisvesten gedurende 10 jaar van maximaal vier arbeidsmigranten.
Is er sprake van overtredingen? Strijd met het vertrouwensbeginsel? Is het huisvesten van recreanten en arbeidsmigranten op één lijn te stellen?
3.4.
De voorzieningenrechter stelt vast dat verzoekster zonder in het bezit te zijn van een omgevingsvergunning met de verbouw van de werktuigenberging is gestart en arbeidsmigranten is gaan huisvesten. Vanwege het ontbreken van een omgevingsvergunning heeft verzoekster hiermee meerdere overtredingen begaan. Nu op het beroep tegen de weigering van de verleende omgevingsvergunning nog niet is beslist dient de voorzieningenrechter van dit gegeven uit te gaan. De voorzieningenrechter deelt niet de stelling van verzoekster dat het college met de brief van 29 september 2022 reeds toestemming zou hebben verleend met de werkzaamheden te mogen beginnen. In de brief is immers duidelijk verwoord dat beoordeeld zal worden of de aanvraag voldoet aan de wettelijke eisen en de brief slechts als een ontvangstbevestiging dient te worden beschouwd. Ook uit de mededeling van het college dat verzoekster bij het uitvoeren van de werkzaamheden rekening dient te houden met de buren heeft verzoekster deze toestemming niet mogen afleiden. De voorzieningenrechter acht het van algemene bekendheid dat niet begonnen mag worden met werkzaamheden voordat op de specifiek ingediende aanvraag is beslist. Dat de toenmalige wethouder deze toestemming mondeling zou hebben gegeven voorafgaand aan het aanvragen van de omgevingsvergunning, zoals ter zitting gesteld, acht de voorzieningenrechter niet geloofwaardig. Verzoekster heeft deze stelling ook verder niet onderbouwd door bijvoorbeeld een schriftelijke verklaring van de wethouder. Het gedane beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt niet. De voorzieningenrechter tekent daarbij nog aan dat verzoekster uit de eerdere brief van 6 mei 2022, waarbij het college aan verzoekster had aangegeven in principe medewerking te willen verlenen aan de tijdelijke afwijking van het bestemmingsplan, evenmin heeft kunnen afleiden dat hij reeds met de bouw en het huisvesten van arbeidsmigranten kon aanvangen. Zo is immers verzoekster tevens de inspanningsverplichting opgelegd om met een zorgvuldig participatieproces draagvlak te creëren voor de beoogde plannen.
De stelling van verzoekster dat het verblijven van arbeidsmigranten in zowel de bed & breakfast als de groepsaccomodatie gelijk is te stellen met het verblijven van recreanten in deze accommodaties deelt de voorzieningenrechter niet. De voorzieningenrechter is van oordeel dat gelet op de verschillende doelen van het verblijf en uitstraling in de omgeving een vergelijking al niet mogelijk is. Door zonder toestemming over te gaan tot huisvesting van arbeidsmigranten staat ook deze overtreding naar het oordeel van de voorzieningenrechter vast.
3.5.
Gelet op wat hiervoor is overwogen concludeert de voorzieningenrechter dat het college terecht heeft gemeend bevoegd te zijn om ten aanzien van verzoekster handhavend op te treden en verzoekster een tweetal lasten onder dwangsom op te leggen
Beginselplicht tot handhaving
3.6.
Bij overtreding van een wettelijk voorschrift (in casu de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder a en c van de Wabo) moet het bestuursorgaan dat daartegen met bestuurs-dwang of een last onder dwangsom kan optreden, dat in het algemeen ook doen. Dat is immers in het algemeen belang. Het bestuursorgaan mag alleen onder bijzondere omstandig-heden ervoor kiezen om niet handhavend op te treden, bijvoorbeeld als het onrechtmatige van de overtreding kan worden weggenomen. Maar ook als het nadeel dat door de handhaving ontstaat groter is dan de voordelen ervan, kan het zijn dat het bestuursorgaan van handhaving moet afzien.
Legalisatie
3.7.
De voorzieningenrechter moet in het kader van deze procedure het feit dat aan verzoekster geen omgevingsvergunning is verleend voor de verbouw van de werktuigen-berging en het huisvesten van arbeidsmigranten als een gegeven beschouwen nu op het betreffende beroep nog niet is beslist. Voor zover verzoekster in de huidige procedure gronden heeft aangevoerd die zich richten tegen de geweigerde omgevingsvergunning (zoals de redelijkheid van de door het college in het beleid huisvesting van arbeidsmigranten opgenomen afstandseis van 150 meter) komt de voorzieningenrechter aan bespreking van deze gronden dus niet toe. Hieruit volgt dat van concreet zicht op legalisatie geen sprake is. Het feit dat de gemeenteraad door verzoekster is uitgenodigd voor een bezoek op zijn perceel en verzoeker verwacht dat dit bij de gemeenteraad tot andere inzichten gaat leiden over zijn plannen, is onvoldoende om in dit stadium concreet zicht op legalisatie aan te nemen.
Evenredigheid/belangenafweging
3.8.
Bij de gevallen waarin naar vaste rechtspraak wordt geconcludeerd dat handhaving onevenredig is, gaat het bijvoorbeeld om de situatie dat een overtreding een (te) incidenteel karakter heeft, het om overtredingen van geringe ernst gaat, belangen van derden niet of nauwelijks worden geschaad of het doel van het handhavend optreden niet kan worden bereikt met de maatregel die met het handhavingsbesluit is opgelegd. De voorzieningenrechter is niet gebleken dat één van deze situaties zich in het geval van verzoekster voordoet. De voorzieningenrechter tekent daarbij aan het de eigen keus van verzoekster is geweest om zonder in het bezit te zijn van een vergunning over te gaan tot de verbouw van de werktuigenberging en arbeidsmigranten in de huidige omvang te huisvesten. De nadelige gevolgen daarvan dienen voor eigen rekening en risico van verzoekster te blijven. De voorzieningenrechter is van oordeel dat de belangen van het college bij de beëindiging van de illegale overtredingen zwaarder wegen dan de belangen van verzoekster.
3.9
De voorzieningenrechter benadrukt nog eens dat het bij het voorgaande om een voorlopig oordeel gaat, gebaseerd op de thans voorhanden gedingstukken en informatie, en dat de rechtbank die in een later stadium op het beroep beslist niet aan het oordeel van de voorzieningenrechter is gebonden.
De gevolgen
3.10.
De voorzieningenrechter heeft niet uit het oog verloren dat afwijzing van het verzoek betekent dat de thans bij verzoekster verblijven arbeidsmigranten op directe termijn alternatieve huisvesting dienen te vinden. Gelet op hun belangen acht de voorzieningen-rechter het redelijk dat in verband hiermee de begunstigingstermijn wordt verlengd met een termijn van vier weken.
Conclusie
4. De voorzieningenrechter wijst het verzoek af. Voor vergoeding van het griffierecht of een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening af;
- bepaalt dat de begunstigingstermijn wordt verlengd met een termijn van vier weken na verzending van deze uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H.M. Hesseling, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van C. Kuiper, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier is buiten staat om te tekenen
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: