Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 23/547
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[eiseres], uit [woonplaats], eiseres,
en
het college van burgemeester en wethouders van Almelo (het college), verweerder
(gemachtigde: mr. I. Piksen).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [bedrijf] B.V. uit [vestigingsplaats] (het bedrijf).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen het besluit van het college van 22 december 2022 (het bestreden besluit) tot het niet-ontvankelijk verklaren van haar bezwaar tegen het besluit van het college van 8 januari 2021 om maatwerkvoorschriften op te leggen aan het bedrijf (het maatwerkbesluit).
1.1.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.2.
De rechtbank heeft het beroep op 19 maart 2024 op zitting behandeld. Hierbij waren aanwezig: [naam 1] en [naam 2] namens het college, de gemachtigde van het college en [naam 3] namens het bedrijf. Eiseres heeft aan de zitting deelgenomen met behulp van een beeldverbinding.
Beoordeling door de rechtbank
Samenvatting
2. De rechtbank beoordeelt de niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar van eiseres. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
3. De rechtbank is van oordeel dat het college het bezwaar van eiseres tegen het maatwerkbesluit terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard omdat zij geen belanghebbende is bij dit besluit. Naar het oordeel van de rechtbank is de niet-ontvankelijkverklaring in het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd, maar heeft het college deze beslissing in het verweerschrift en op de zitting alsnog van een goede motivering voorzien. Daarom zal de rechtbank het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen, maar de rechtsgevolgen van dat besluit in stand laten. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
3.1.
De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Feiten en omstandigheden
4. De rechtbank gaat bij de beoordeling van dit beroep uit van de volgende feiten en omstandigheden.
4.1.
Het bedrijf exploiteert een inrichting voor de productie van kunststof flessen (de inrichting) op de percelen [adres 1]. Deze percelen liggen op het gezoneerde industrieterrein Bedrijventerrein Twente (het industrieterrein).
4.2.
Eiseres woont op het perceel [adres 2]. Dit perceel ligt op een afstand van ongeveer 550 meter ten zuidwesten van de inrichting.
4.3.
Eiseres en andere omwonenden van het industrieterrein hebben door de jaren heen meerdere klachten ingediend bij de Omgevingsdienst Twente (ODT) en de gemeente Almelo over geluidsoverlast van het bedrijf en andere bedrijven die zijn gevestigd op het industrieterrein. Ook hebben zij het college meermalen verzocht handhavend op te treden.
4.4.
Op 28 oktober 2020 heeft het bedrijf een melding gedaan op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer (het Activiteitenbesluit). Naar aanleiding daarvan heeft het college in het maatwerkbesluit op grond van artikel 2.20, eerste en vierde lid, van het Activiteitenbesluit voor de inrichting maatwerkvoorschriften gesteld met betrekking tot het aspect geluid. In de maatwerkvoorschriften zijn voor de inrichting geluidsnormen vastgesteld, die afwijken van de standaardnormen uit artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit. Op grond van deze geluidsnormen mag het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau veroorzaakt door de in de inrichting aanwezige toestellen en installaties en de door de in de inrichting verrichte werkzaamheden of activiteiten in de representatieve bedrijfssituatie ter plaatse van de zonebewakingspunten op een hoogte van 5 meter niet meer bedragen dan:
Beoordelingspunt
Punt
van 07.00 tot 19.00 uur
van 19.00 tot 23.00 uur
van 23.00 tot 07.00 uur
Zonebewakingspunt nabij [adres 3]
111
37 dB(A)
36 dB(A)
34 dB(A)
Zonebewakingspunt bij [adres 4]
105
34 dB(A)
33 dB(A)
31 dB(A)
Zonebewakingspunt bij [adres 5]
116
35 dB(A)
34 dB(A)
31 dB(A)
Zonebewakingspunt bij [adres 6]
586
31 dB(A)
29 dB(A)
27 dB(A)
4.5.
Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen het maatwerkbesluit. In een besluit van 29 april 2021 heeft het college dit bezwaar niet-ontvankelijk verklaard op de grond dat eiseres te laat bezwaar heeft gemaakt en dit niet verschoonbaar is. In een uitspraak van 12 mei 2022 heeft deze rechtbank het beroep van eiseres met zaaknummer ZWO 21/944 tegen het besluit van 29 april 2021 gegrond verklaard, dit besluit vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eiseres met inachtneming van deze uitspraak.
4.6.
In het bestreden besluit heeft het college het bezwaar van eiseres tegen het maatwerkbesluit opnieuw niet-ontvankelijk verklaard, ditmaal op de grond dat eiseres geen belanghebbende is bij het maatwerkbesluit.
4.7.
Eiseres heeft bij de rechtbank beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Haar beroep richt zich mede tegen het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan Parapluherziening Geluidzone Industrieterrein Noord (het bestemmingsplan). De rechtbank heeft het beroep voor zover dit is gericht tegen de vaststelling van het bestemmingsplan doorgezonden naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling).
Welk recht is in deze zaak van toepassing?
5. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet (Ow) en het Invoeringsbesluit Ow in werking getreden. Als voor de inwerkingtreding van de Ow voor een besluit tot het stellen van maatwerkvoorschriften toepassing is gegeven aan artikel 4:8 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) of het besluit is bekendgemaakt, blijft op grond van artikel 8.1.5, vierde lid, van het Invoeringsbesluit Ow het oude recht van toepassing tot het besluit onherroepelijk wordt. Het maatwerkbesluit is genomen op 8 januari 2021 en is bekendgemaakt vóór 1 januari 2024. Dat betekent dat in dit geval het Activiteitenbesluit, zoals dat gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Had het college ruimte om het bezwaar opnieuw niet-ontvankelijk te verklaren?
6.1.
Eiseres heeft aangevoerd dat de rechtbank in de uitspraak van 12 mei 2022 heeft overwogen dat het college haar bezwaar alsnog inhoudelijk zal moeten behandelen.
6.2.
De rechtbank is het met het college eens dat de door eiseres aangehaalde overweging niet in de weg stond aan het niet-ontvankelijk verklaren van het bezwaar op de grond dat eiseres geen belanghebbende is bij het maatwerkbesluit. Het geschil waarover de rechtbank op 12 mei 2022 uitspraak heeft gedaan, ging alleen over de vraag of tijdig bezwaar was gemaakt en of een eventuele overschrijding van de bezwaartermijn verschoonbaar was. De rechtbank heeft ook alleen daarover een oordeel gegeven. Daarom moet de genoemde overweging zo worden begrepen dat het college er van moet uitgaan dat het moment waarop het bezwaarschrift is ingediend niet in de weg staat aan een inhoudelijke behandeling van het bezwaar. Daarmee heeft de rechtbank geen oordeel gegeven over de vraag of eiseres belanghebbende is bij het maatwerkbesluit en of haar bezwaar in zoverre ontvankelijk is.
Is eiseres belanghebbende bij het maatwerkbesluit?
7.1.
Eiseres stelt zich op het standpunt dat het college haar bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Zij is van mening dat ze belanghebbende is bij het maatwerkbesluit, omdat zij een direct omwonende is van het gezoneerde industrieterrein, zij al jarenlang geluidsoverlast ondervindt van de op dit terrein gevestigde bedrijven, waaronder het bedrijf, en zij daar al jarenlang over heeft geklaagd. Zij wijst erop dat het college en het bedrijf zich eerder nooit op het standpunt hebben gesteld dat zij geen belanghebbende is. Eiseres vindt dat zij door deze omstandigheden niet alleen belanghebbende is bij het vaststellen van de geluidsruimte van het industrieterrein, maar ook bij het verdelen van die geluidsruimte. Dit geldt volgens haar temeer als een (groter) deel van die geluidsruimte wordt toegekend aan bedrijven (zoals het bedrijf) die zijn gevestigd aan de rand van het industrieterrein en het dichtst bij de omliggende woningen, waaronder haar eigen woning. Volgens eiseres baseert het college zich ten onrechte (alleen) op zonebewakingspunt 0111 en kijkt het ten onrechte alleen naar de toename van 0,4 dB(A) op dat punt. Eiseres voert aan dat het punt Cp 001, dat 50 meter ten zuidoosten van het bedrijf ligt, in haar geval het meest dichtbijgelegen punt is. Op dat punt is de etmaalwaarde 54 dB(A), waarmee de maximale waarde van 50 dB(A) uit tabel 2.17 van het Activiteitenbesluit wordt overschreden. Daarbij is volgens eiseres van belang dat uit het akoestisch rapport van [naam 4] van 17 november 2020 (het akoestisch rapport) blijkt dat de grootste geluidsbronnen van het bedrijf zich aan de zuidkant bevinden. Verder voert eiseres aan dat het college ten onrechte alleen heeft gekeken naar gemiddelden, terwijl zij vooral last heeft van geluiden die boven die gemiddelden uitstijgen. Eiseres verzoekt de rechtbank om advies te vragen van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (StAB).
7.2.
De rechtbank is van oordeel dat het college de niet-ontvankelijkverklaring in het bestreden besluit onvoldoende heeft gemotiveerd. Daarom is het beroep gegrond en moet het bestreden besluit worden vernietigd. In het verweerschrift en op de zitting heeft het college nader gemotiveerd waarom het bezwaar niet-ontvankelijk is verklaard. De rechtbank is op grond van deze nadere motivering van oordeel dat het college het bezwaar van eiseres tegen het maatwerkbesluit terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard omdat eiseres geen belanghebbende is bij dit besluit. Het college heeft het bestreden besluit alsnog voorzien van een goede motivering. Daarom kunnen de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand blijven. De rechtbank zal dit hierna toelichten.
7.2.1.
Uit artikel 8:1 van de Awb, in samenhang gelezen met artikel 7:1, eerste lid, van de Awb, volgt dat uitsluitend belanghebbenden bezwaar kunnen maken. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
7.2.2.
Het is vaste rechtspraak van de Afdeling dat als uitgangspunt geldt dat degene die rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die een besluit toestaat, in beginsel belanghebbende is bij dat besluit. Het criterium "gevolgen van enige betekenis" dient als correctie op dit uitgangspunt. Gevolgen van enige betekenis ontbreken indien de gevolgen wel zijn vast te stellen, maar de gevolgen van de activiteit voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van betrokkene dermate gering zijn dat een persoonlijk belang bij het besluit ontbreekt. Daarbij wordt acht geslagen op de factoren afstand tot, zicht op, planologische uitstraling van en milieugevolgen (onder andere geur, geluid, licht, trilling, emissie en risico) van de activiteit die het besluit toestaat, waarbij die factoren zo nodig in onderlinge samenhang worden bezien. Ook aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen van belang zijn. [1]
7.2.3.
De rechtbank stelt voorop dat het in deze zaak alleen gaat over de vraag of eiseres belanghebbende is bij het maatwerkbesluit. Het college merkt terecht op dat die vraag moet worden onderscheiden van de vraag of zij bijvoorbeeld belanghebbende is bij door haar ingediende handhavingsverzoeken. De kring van belanghebbenden is gekoppeld aan het concrete besluit en kan dus verschillen naar gelang de aard van het besluit. Het is daarom mogelijk dat iemand wel belanghebbende is bij het ene besluit over (bijvoorbeeld) het geluid van een inrichting en niet bij een ander besluit over het geluid van diezelfde inrichting, omdat het besluit in het eerste geval wel gevolgen van enige betekenis voor de betrokken persoon heeft en in het andere geval niet.
7.2.4.
Voordat de maatwerkvoorschriften werden gesteld, golden voor de inrichting de geluidsnormen uit artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit en de daarin opgenomen tabel 2.17a. Op grond van het eerste lid van dit artikel geldt voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau (LAr,LT), veroorzaakt door de in de inrichting aanwezige installaties en toestellen, alsmede door de in de inrichting verrichte werkzaamheden en activiteiten en laad- en losactiviteiten ten behoeve van en in de onmiddellijke nabijheid van de inrichting, dat dit op de gevel van gevoelige gebouwen niet meer mag bedragen dan 50 dB(A) tussen 07:00 en 19:00 uur (de dagperiode), 45 dB(A) tussen 19:00 en 23:00 uur (de avondperiode) en 40 dB(A) tussen 23:00 en 07:00 uur (de nachtperiode). Op grond van het tweede lid gelden deze geluidswaarden ook op een afstand van 50 meter vanaf de grens van de inrichting, omdat deze is gelegen op een gezoneerd industrieterrein.
7.2.5.
In het maatwerkbesluit zijn voor een aantal zonebewakingspunten hogere geluidsnormen vastgesteld voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau. Dit besluit heeft onder meer tot gevolg dat het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau op het punt CP 001 op 50 meter vanaf de grens van de inrichting voor de avondperiode wordt verhoogd met 1 dB(A) naar 46 dB(A) en voor de nachtperiode wordt verhoogd met 4 dB(A) naar 44 dB(A). Het maatwerkbesluit heeft geen gevolgen voor de maximale geluidsniveaus die de inrichting mag produceren.
7.2.6.
In het bestreden besluit heeft het college zich op het standpunt gesteld dat eiseres geen belanghebbende is bij het maatwerkbesluit, omdat zij geen gevolgen van enige betekenis ondervindt van dat besluit. De extra geluidsruimte die in het maatwerkbesluit is toegekend aan de inrichting, leidt op zonebewakingspunt 0111 tot een toename van 0,4 dB(A) in de nachtperiode. Volgens het college is dit punt maatgevend voor de belanghebbendheid. Het college is van mening dat deze geluidstoename zo gering is dat dit objectief gezien nauwelijks waarneembaar is. Daarbij neemt het college in aanmerking dat de woning van eiseres verder van de inrichting ligt dan dit zonebewakingspunt.
7.2.7.
De rechtbank is van oordeel dat het college hiermee niet deugdelijk heeft gemotiveerd dat eiseres geen belanghebbende is bij het maatwerkbesluit, omdat ten onrechte alleen is gekeken naar de geluidstoename op het zonebewakingspunt 0111. Daartoe overweegt de rechtbank dat dit zonebewakingspunt ten noordoosten van de inrichting ligt, terwijl de woning van eiseres ten zuidwesten van de inrichting is gesitueerd. Uit de omstandigheden dat dit het zonebewakingspunt is dat het dichtst bij de inrichting ligt en dat de woning van eiseres (veel) verder van de inrichting ligt, kan niet zonder meer worden afgeleid dat de geluidstoename ten gevolge van het maatwerkvoorschrift ter plaatse van de woning van eiseres gelijk is aan of kleiner is dan 0,4 dB(A). Daarom slaagt deze beroepsgrond.
7.2.8.
Het college heeft zijn standpunt dat eiseres geen belanghebbende is bij het maatwerkbesluit nader gemotiveerd in het verweerschrift en op de zitting. Naar aanleiding van het beroep van eiseres heeft het college ook gekeken naar de mogelijke geluidstoename op de zonebewakingspunten 0570, 0572, 0576 en 0586. Deze punten liggen het dichtst bij de woning van eiseres en liggen tussen die woning en de inrichting. Het college heeft op basis van het akoestisch rapport dat ten grondslag ligt aan het maatwerkbesluit berekend dat in de nachtperiode geen sprake is van een geluidstoename op de punten 0570, 0572 en 0576 en slechts van een toename van 0,1 dB(A) op het punt 0586. De etmaalwaarde neemt volgens de berekening van het college op de punten 0570, 0572, 0576 en 0586 toe met respectievelijk 0,01, 0,01, 0,02 en 0,11 dB(A). Volgens het college is een toename van 0,1 dB(A) niet hoorbaar en ondervindt eiseres daarom geen gevolgen van enige betekenis van het maatwerkbesluit.
7.2.9.
De rechtbank ziet geen aanleiding om te twijfelen aan de door het college verstrekte gegevens over de geluidstoename op de zonebewakingspunten 0570, 0572, 0576 en 0586. De punten 0570, 0572 en 0576 liggen op relatief korte afstand van de woning van eiseres. Het zonebewakingspunt 0586 ligt wat verder van die woning af en ligt ook dichter bij de inrichting dan de drie andere punten. De rechtbank acht het aannemelijk dat de geluidstoename ter plaatse van de woning van eiseres niet of nauwelijks afwijkt van de toename ter plaatse van de zonebewakingspunten 0570, 0572 en 0576 en dat de toename ter plaatse van die woning in ieder geval niet groter zal zijn, aangezien deze nog iets verder van de inrichting ligt dan de genoemde punten. De rechtbank vindt het op basis van deze gegevens aannemelijk dat de toename van het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau ten gevolge van het maatwerkbesluit ter plaatse van de woning van eiseres objectief gezien nauwelijks waarneembaar is. In het maatwerkbesluit zijn alleen hogere waarden vastgesteld voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau. Dit besluit leidt er dus niet toe dat hogere maximale geluidswaarden zijn toegestaan. Naar het oordeel van de rechtbank is de door het college berekende toename van de langtijdgemiddelde beoordelingsniveaus op de zonebewakingspunten zo gering dat het aannemelijk is dat een eventuele toename van de frequentie of het niveau van piekgeluiden als gevolg van het maatwerkbesluit zo beperkt zal zijn dat ook deze toename ter plaatse van de woning van eiseres niet of nauwelijks waarneembaar zal zijn. Daarbij acht de rechtbank mede van belang dat het college en het bedrijf op de zitting hebben toegelicht dat de inrichting vooral geluid veroorzaakt door installaties die voortdurend in gebruik zijn en waarbij sprake is van weinig variatie in het geluidsniveau. Daarom is de rechtbank het eens met de conclusie van het college dat de geluidstoename ter plaatse van de woning van eiseres zo beperkt is dat zij daardoor geen gevolgen van enige betekenis ondervindt van het besluit waar het in deze zaak om gaat. De rechtbank ziet dan ook geen aanleiding om advies te vragen van de StAB.
7.2.10.
Gelet op het voorgaande, is de rechtbank van oordeel dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat eiseres geen belanghebbende is bij het maatwerkbesluit.
Conclusie en gevolgen
8. Het beroep is gegrond, omdat het bestreden besluit in strijd met artikel 7:12 van de Awb niet deugdelijk is gemotiveerd. Daarom zal de rechtbank dit besluit vernietigen. Maar de rechtbank laat met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand. Dat betekent dat de niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar en ook het maatwerkbesluit in stand blijven.
9. Omdat het beroep gegrond is, moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden. Nu niet is gebleken dat eiseres proceskosten heeft gemaakt, hoeft het college dergelijke kosten ook niet te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 22 december 2022;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 184,- aan eiseres moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. V.P.K. van Rosmalen, rechter, in aanwezigheid van mr. F.F. van Emst, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
de griffier is verhinderd om deze
uitspraak mede te ondertekenen
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
artikel 1:2
1 Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. […].
artikel 7:1
1 Degene aan wie het recht is toegekend beroep bij een bestuursrechter in te stellen, dient alvorens beroep in te stellen bezwaar te maken […].
artikel 8:1
Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter.
Activiteitenbesluit milieubeheer
artikel 2.17
1. Voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau (LAr,LT) en het maximaal geluidsniveau LAmax, veroorzaakt door de in de inrichting aanwezige installaties en toestellen, alsmede door de in de inrichting verrichte werkzaamheden en activiteiten en laad- en losactiviteiten ten behoeve van en in de onmiddellijke nabijheid van de inrichting, geldt dat:
a. de niveaus op de in tabel 2.17a genoemde plaatsen en tijdstippen niet meer bedragen dan de in die tabel aangegeven waarden;
Tabel 2.17a
07:00 – 19:00 uur
19:00 – 23:00 uur
23:00 – 07:00 uur
LAr,LT op de gevel van gevoelige gebouwen
50 dB(A)
45 dB(A)
40 dB(A)
LAr,LT in in- en aanpandige gevoelige gebouwen
35 dB(A)
30 dB(A)
25 dB(A)
LAmax op de gevel van gevoelige gebouwen
70 dB(A)
65 dB(A)
60 dB(A)
LAmax in in- en aanpandige gevoelige gebouwen
55 dB(A)
50 dB(A)
45 dB(A)
[…].
2 Indien de inrichting is gelegen op een gezoneerd industrieterrein gelden de waarden van het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau (LAr,LT) uit tabel 2.17a ook op een afstand van 50 meter vanaf de grens van de inrichting. […].
artikel 2.20
1. In afwijking van de waarden, bedoeld in de artikelen 2.17, 2.17a, 2.19 dan wel 2.19a, kan het bevoegd gezag bij maatwerkvoorschrift andere waarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau (LAr,LT) en het maximaal geluidsniveau LAmax vaststellen. […]
4 Het bevoegd gezag kan maatwerkvoorschriften stellen over de plaats waar de waarden, bedoeld in de artikelen 2.17, 2.17a, 2.19 dan wel 2.19a, voor een inrichting gelden.
[…].