Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 23/869
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[eiser] h.o.d.n. [bedrijf], uit [vestigingsplaats], eiser,
en
de raad van de gemeente Enschede, verweerder (de raad).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de Transitievisie Warmte Enschede (de transitievisie). De raad heeft de transitievisie vastgesteld op 22 december 2022.
1.2.
Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen de vaststelling van de transitievisie. De raad heeft het bezwaarschrift op verzoek van eiser doorgestuurd aan de rechtbank ter behandeling als beroepschrift.
1.3.
De raad heeft op het beroep gereageerd met een brief van 13 juni 2023.
1.4.
De rechtbank heeft het beroep op 31 oktober 2023 op zitting behandeld. De rechtbank heeft partijen van tevoren meegedeeld dat deze zitting alleen zou gaan over de vraag of de rechtbank bevoegd is om het beroep tegen de transitievisie te behandelen. Eiser was op de zitting aanwezig. De raad heeft zich, zonder mededeling vooraf, niet op de zitting laten vertegenwoordigen. De rechtbank heeft het beroep van eiser gelijktijdig behandeld met het beroep met zaaknummer ZWO 23/825 dat ook gericht is tegen de transitievisie. De rechtbank doet in beide zaken afzonderlijk uitspraak.
Beoordeling door de rechtbank
Samenvatting
2. De rechtbank is van oordeel dat zij onbevoegd is om kennis te nemen van het beroep van eiser tegen de vaststelling van de transitievisie, omdat dit geen besluit is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
2.1.
De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Feiten en omstandigheden
3. De rechtbank gaat bij de beoordeling van dit beroep uit van de volgende feiten en omstandigheden.
3.1.
In 2015 is het Klimaatakkoord van Parijs vastgesteld. Nederland is één van de landen die dit akkoord heeft ondertekend. Het akkoord richt zich op het beperken van de opwarming van de aarde tot maximaal 2 graden ten opzichte van het pre-industriële tijdperk, met een streven naar een beperking tot 1,5 graad. De afspraken uit het Klimaatakkoord van Parijs zijn voor Nederland uitgewerkt in een nationaal klimaatakkoord. Dit nationale akkoord is in 2019 namens de Nederlandse gemeenten ondertekend door de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG). Het nationale akkoord beschrijft de maatregelen die Nederland moet nemen om de uitstoot van CO₂ in 2030 fors te verminderen ten opzichte van 1990. In het nationale klimaatakkoord is vastgelegd dat woningen en andere gebouwen in 2050 geheel aardgasvrij moeten zijn. Dit houdt in dat er een transitie moet plaatsvinden waarbij aardgas als bron van warmte wordt vervangen door duurzame alternatieven. Dit wordt de warmtetransitie genoemd. In het nationale klimaatakkoord is verder vastgelegd dat gemeenten de regie voeren over de warmtetransitie en dat elke gemeente uiterlijk in 2021 een door de gemeenteraad vastgestelde Transitievisie Warmte moet hebben.
3.2.
In de jaren 2020 en 2021 is voor de gemeente Enschede een ontwerp van zo’n visie opgesteld. Daarbij zijn verschillende partijen, zoals woningcorporaties, netbeheerders, warmteleveranciers, wijkraden, een energiecoöperatie en MKB Twente, actief betrokken geweest. Ook inwoners zijn betrokken bij de totstandkoming van het ontwerp door middel van een enquête en bewonersbijeenkomsten. Vervolgens heeft het ontwerp vanaf 19 augustus 2021 voor een periode van zes weken ter inzage gelegen. In die periode zijn een aantal zienswijzen ingediend. Deze zienswijzen hebben niet geleid tot een wijziging van het ontwerp van de transitievisie. Het was de bedoeling dat dit ontwerp eind 2021 zou worden vastgesteld. Dit is niet gebeurd in verband met een sterke stijging van de energietarieven, waaronder de tarieven voor warmte vanuit het warmtenet.
3.3.
Op 27 september 2022 heeft het college van burgemeester en wethouders van Enschede (het college) alsnog aan de raad voorgesteld om de transitievisie en de bijbehorende bijlagen vast te stellen. Op 22 december 2022 heeft de raad dit voorstel overgenomen en heeft hij de transitievisie en de bijbehorende bijlagen vastgesteld.
Waartegen is het beroep van eiser gericht?
4. In zijn beroepschrift richt eiser zich zowel tegen het voorstel van het college als tegen de vaststelling van de transitievisie door de raad. Op de zitting heeft eiser desgevraagd verklaard dat hij heeft bedoeld beroep in te stellen tegen het besluit tot vaststelling van de transitievisie. De rechtbank begrijpt hieruit dat het beroep zich alleen richt tegen de beslissing van de raad van 22 december 2022.
Is de rechtbank bevoegd om kennis te nemen van het beroep van eiser?
5. De raad stelt zich op het standpunt dat het beroep niet-ontvankelijk is, omdat de transitievisie een beleidsdocument is. De raad is van mening dat er geen concrete rechtsgevolgen zijn verbonden aan de transitievisie, dat de rechten en plichten van burgers daardoor niet worden veranderd en dat daarom geen sprake is van een publiekrechtelijke rechtshandeling. Volgens de raad gaat het slechts om een document waarin aan de hand van technische en economische argumenten mogelijkheden worden geschetst om in bepaalde wijken op een bepaalde manier in de toekomst te voorzien in warmte. De raad stelt dat het niet zo is dat op basis van deze visie één bepaalde wijze van warmtevoorziening voor een bepaalde wijk wordt opgelegd.
6. Eiser is van mening dat de rechtbank bevoegd is om kennis te nemen van zijn beroep. Daartoe voert hij in de eerste plaats aan dat de vaststelling van de transitievisie een besluit is. Volgens eiser is het rechtsgevolg van dit besluit dat daarmee wordt voldaan aan de door het Rijk opgelegde verplichting om een afkoppeling van aardgas te plannen. Een ander rechtsgevolg is volgens eiser dat met dit besluit een politieke meerderheid is gevormd over de transitievisie, waardoor de gemeente hiernaar kan terugverwijzen bij de verdere uitvoering. Eiser stelt dat, mede door de lange voorbereidingsprocedure en het grote aantal betrokkenen, elk alternatief nu nog slechts een theoretische mogelijkheid is. Daarom is dit volgens eiser hét moment om in te grijpen als het besluit onrechtmatig is. Verder voert hij aan dat, ook als de rechtspositie van burgers niet rechtstreeks en onmiddellijk verandert, het gas op den duur zal worden afgesloten en burgers dan een alternatief moeten zekerstellen. De gemeente stuurt daar nu al op aan door alternatieven buiten de discussie te plaatsen. Daarbij komt volgens eiser dat in de Warmtewet wordt voorbereid op aanbiedingen door gemeenten aan bewoners en dat deze tot een verplichting worden als de bewoners ze niet snel en expliciet van de hand wijzen. Volgens eisers is dit een wijziging van de rechtspositie die weliswaar niet volgt uit de transitievisie, maar er wel in wordt doorgevoerd.
Daarnaast voert eiser aan dat artikel 9, tweede lid, van het Verdrag van Aarhus hem toegang geeft tot de bestuursrechter voor het aandachtsgebied van het leefmilieu voor huidige en toekomstige generaties. Volgens eiser heeft de vaststelling van de warmtevisie betrekking op dit aandachtsgebied, aangezien het gaat over CO₂, aardopwarming, energieopwekking en -transport, afvalverbranding en biovergisting. Eiser is van mening dat het Verdrag van Aarhus in het algemeen gaat over (rechts)handelingen en dat het bestreden besluit daarvan een voorbeeld is. Volgens eiser laat het Verdrag van Aarhus geen speciale gevallen toe zoals bedoeld in artikel 8:3 en andere artikelen van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
7. De rechtbank is van oordeel dat zij onbevoegd is om kennis te nemen van het beroep, omdat de transitievisie geen besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Zij zal dit hierna uitleggen.
7.1.
Bij de bestuursrechter kan alleen beroep worden ingesteld tegen besluiten. Een besluit is een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan die een publiekrechtelijke rechtshandeling inhoudt. Dit staat in de artikelen 1:3, eerste lid, en 8:1 van de Awb.
7.2.
In de transitievisie geeft de raad richting aan hoe hij wil voldoen aan de afspraak uit het nationale klimaatakkoord om de woningen en bedrijven in de gemeente Enschede in 2050 aardgasvrij te maken. In dit document is per wijk aangegeven wat met de kennis van nu, gelet op de laagste maatschappelijke kosten, de bestaande infrastructuur per wijk en de beschikbaarheid van warmtebronnen, naar verwachting het aardgasvrije alternatief wordt voor verwarmen en koken met aardgas. Ook is daarin aangegeven in welke periode iedere wijk aardgasvrij wordt. Daarbij is uitgegaan van gemiddelden en meest voorkomende situaties. Als een wijk op de transitiekaart in de transitievisie bijvoorbeeld de kleur heeft van een warmtenet, betekent dit niet dat elk gebouw in die wijk op een warmtenet aangesloten wordt. De gemeente zal met beleid sturen op het voorkeuralternatief dat op de transitiekaart is aangegeven. De concrete uitwerking vindt plaats in wijkuitvoeringsplannen. Daarin wordt de definitieve keuze voor het warmtealternatief voor de desbetreffende wijk gemaakt, wordt in kaart gebracht welke kosten hiermee gepaard gaan en wordt afgesproken hoe op een betaalbare manier een aardgasvrije wijk zal worden gerealiseerd. Die afspraken worden uiteindelijk neergelegd in een beslissing op wijkniveau die als kader dient voor een complex, vereniging van eigenaren, woning of ander gebouw, met een bijbehorend besluitvormingstraject. De transitievisie wordt gebruikt als uitgangspunt voor het gesprek met de wijk, het ontwikkelen van een gemeentebrede aanpak voor isolatie en all-electricoplossingen en het opstellen van de wijkuitvoeringsplannen. De transitievisie wordt iedere vijf jaar aangepast op basis van de nieuwste innovaties en wet- en regelgeving.
7.3.
De rechtbank is van oordeel dat (de vaststelling van) de transitievisie geen publiekrechtelijke rechtshandeling inhoudt, omdat de transitievisie geen veranderingen teweeg brengt in de rechtspositie van eiser of anderen. In de transitievisie worden aan eiser of anderen geen rechten toegekend of verplichtingen opgelegd. De omstandigheid dat met de vaststelling van de transitievisie wordt voldaan aan een verplichting uit het nationale klimaatakkoord maakt dit niet anders. De transitievisie is een beleidsdocument, waarin algemene beleidsuitgangspunten zijn geformuleerd over de manier waarop de gemeente Enschede de warmtetransitie vorm wil geven. In de transitievisie zijn geen definitieve keuzes gemaakt voor bepaalde alternatieven voor aardgas voor de verschillende wijken, laat staan voor concrete gebouwen. Daarvoor is nadere besluitvorming nodig. [1] Dat de beleidsuitgangspunten die zijn neergelegd in de transitievisie in de toekomst mogelijk zullen leiden tot het inzetten van juridische instrumenten waarmee wel verplichtingen worden opgelegd aan eiser of anderen, maakt niet dat nu al sprake is van rechtsgevolgen en dus ook niet dat de transitievisie een publiekrechtelijke rechtshandeling inhoudt.
7.4.
Hieruit volgt dat (de vaststelling van) de transitievisie geen besluit is (of besluiten bevat) in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb en dat daartegen op grond van de Awb geen beroep kan worden ingesteld bij de bestuursrechter. Dat betekent dat de rechtbank op grond van de Awb niet bevoegd is om kennis te nemen van eisers beroep.
8. De rechtbank is van oordeel dat de transitievisie weliswaar een beleidsdocument is, maar dat dit document geen beleidsregels in de zin van artikel 1:3, vierde lid, van de Awb bevat. In de transitievisie staan naar het oordeel van de rechtbank geen concrete, algemene regels over de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan. In de transitievisie is niet uiteengezet op welke manier de raad een bepaalde bevoegdheid zal uitoefenen. De transitievisie bevat geen algemene regels die vatbaar zijn voor herhaalde toepassing. [2] Bovendien geldt dat, ook als wel sprake zou zijn geweest van beleidsregels, daartegen op grond van artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb geen beroep openstaat bij de bestuursrechter.
9. Verder is de rechtbank van oordeel dat uit het Verdrag van Aarhus (het verdrag) niet voortvloeit dat de rechtbank eiser, ondanks het feit dat geen sprake is van een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, toch moet ontvangen in zijn beroep tegen de transitievisie. Zij zal dit hierna toelichten.
9.1.
Het recht op toegang tot de rechter, als bedoeld in dit verdrag, is neergelegd in artikel 9, tweede lid, van het verdrag. Dit recht ziet in de eerste plaats op besluiten, handelen of nalaten vallend onder de bepalingen van artikel 6 van het verdrag en in de tweede plaats op andere relevante bepalingen van het verdrag, maar dan alleen wanneer het nationale recht hierin voorziet.
9.2.
Artikel 6 van het verdrag gaat over (het al dan niet toestaan van) voorgestelde activiteiten vermeld in bijlage I en niet in bijlage I vermelde voorgestelde activiteiten die een aanzienlijk effect op het milieu kunnen hebben.
9.3.
De rechtbank is van oordeel dat artikel 6 van het verdrag geen betrekking heeft op beleidsdocumenten, zoals de transitievisie. Dergelijke beleidsdocumenten zien namelijk niet op (het al dan niet toestaan van) concrete, voorgestelde activiteiten, zoals bedoeld in die bepaling. Naar het oordeel van de rechtbank vallen dergelijke beleidsdocumenten onder de in artikel 7 van het verdrag bedoelde plannen, programma’s en beleid.
9.4.
Naar het oordeel van de rechtbank volgt uit artikel 9, tweede lid, van het verdrag dat voor dergelijke beleidsdocumenten alleen een recht op toegang tot de rechter bestaat als het nationale recht daarin voorziet. Zoals de rechtbank hiervoor heeft overwogen, voorziet het Nederlandse recht bij een beleidsdocument zoals de transitievisie niet in een recht op toegang tot de rechter.
10. Nu de rechtbank van oordeel is dat (de vaststelling van) de transitievisie geen besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb en daartegen geen beroep kan worden ingesteld, kan de vraag of eiser eerst bezwaar had moeten maken onbesproken blijven.
Conclusie en gevolgen
11. De rechtbank is onbevoegd. Zij mag de zaak dus niet behandelen. Eiser krijgt geen vergoeding van zijn proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart zich onbevoegd.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H.M. Hesseling, rechter, in aanwezigheid van mr. F.F. van Emst, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
artikel 1:3
1. Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
(…)
4 Onder beleidsregel wordt verstaan: een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan.
artikel 7:1
1. Degene aan wie het recht is toegekend beroep bij een bestuursrechter in te stellen, dient alvorens beroep in te stellen bezwaar te maken, tenzij:
a. het besluit in bezwaar of in administratief beroep is genomen,
b. het besluit aan goedkeuring is onderworpen,
c. het besluit een goedkeuring of een weigering daarvan inhoudt,
d. het besluit is voorbereid met toepassing van afdeling 3.4,
e. het besluit is genomen op basis van een uitspraak waarin de bestuursrechter met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, onderdeel a, heeft bepaald dat afdeling 3.4 geheel of gedeeltelijk buiten toepassing blijft,
f. het beroep zich richt tegen het niet tijdig nemen van een besluit,
g. het besluit is genomen op grond van een voorschrift als genoemd in de bij deze wet behorende Regeling rechtstreeks beroep dan wel het besluit anderszins in die regeling is omschreven.
(…).
artikel 8:1
Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter.
artikel 8:3
1. Geen beroep kan worden ingesteld tegen een besluit:
a. inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel,
(…).
Verdrag van 25 juni 1998 betreffende toegang tot informatie, inspraak in besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden (Verdrag van Aarhus)
artikel 6. Inspraak in besluiten over specifieke activiteiten
1. Elke Partij:
a. past de bepalingen van dit artikel toe ten aanzien van besluiten over het al dan niet toestaan van voorgestelde activiteiten vermeld in bijlage I;
b. past, in overeenstemming met haar nationale wetgeving, de bepalingen van dit artikel ook toe op besluiten over niet in bijlage I vermelde voorgestelde activiteiten die een aanzienlijk effect op het milieu kunnen hebben. Hiertoe bepalen de Partijen of een dergelijke voorgestelde activiteit onder deze bepalingen valt; en
(…).
artikel 7. Inspraak betreffende plannen, programma's en beleid betrekking hebbende op het milieu
Elke Partij treft passende praktische en/of andere voorzieningen voor inspraak voor het publiek gedurende de voorbereiding van plannen en programma's betrekking hebbende op het milieu, binnen een transparant en eerlijk kader, na het publiek de benodigde informatie te hebben verstrekt. In dit kader wordt artikel 6, derde, vierde en achtste lid toegepast.
(…).
artikel 9. Toegang tot de rechter
(…)
2 Elke Partij waarborgt, binnen het kader van haar nationale wetgeving, dat leden van het betrokken publiek
a. die een voldoende belang hebben
dan wel
b. stellen dat inbreuk is gemaakt op een recht, wanneer het bestuursprocesrecht van een Partij dit als voorwaarde stelt,
toegang hebben tot een herzieningsprocedure voor een rechterlijke instantie en/of een ander bij wet ingesteld onafhankelijk en onpartijdig orgaan, om de materiële en formele rechtmatigheid te bestrijden van enig besluit, handelen of nalaten vallend onder de bepalingen van artikel 6 en, wanneer het nationale recht hierin voorziet en onverminderd het navolgende derde lid, andere relevante bepalingen van dit Verdrag.
(…).