Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 23/1089
uitspraak van de voorzieningenrechter in de zaak tussen
[verzoeker] , uit [woonplaats] , verzoeker,
gemachtigde: mr. S. Rorije,
en
het college van burgemeester en wethouders van Zwolle, verweerder,
gemachtigde: mr. H.C.S. van Dop.
Als derde-partijen hebben aan het geding deelgenomen:
[belanghebbende 1] e.a., uit [plaats] ( [belanghebbende 1] );
[belanghebbende 2], uit [plaats] ( [belanghebbende 2] ),
gemachtigde: mr. M.B. de Jong,
3.
[belanghebbende 3], uit [plaats] ( [belanghebbende 3] ),
[belanghebbende 3], uit [plaats] ( [belanghebbende 3] ),
gemachtigde: mr. A. Hashem Jawaheri.
Inleiding
Bij besluit van 22 oktober 2021 (het primaire besluit) heeft verweerder het handhavings-verzoek van enkele bewoners van de [straatnaam] in [plaats] afgewezen.
Tegen dit besluit hebben [belanghebbende 1] , mede namens anderen, en [belanghebbende 2] bezwaar gemaakt.
Bij vier afzonderlijke (deel)besluiten van 24 maart 2023 heeft verweerder de bezwaren van [belanghebbende 1] en [belanghebbende 2] gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en zowel aan verzoeker als aan [belanghebbende 3] een last onder dwangsom opgelegd.
[belanghebbende 1] , [belanghebbende 2] , verzoeker en [belanghebbende 3] hebben beroep ingesteld tegen de besluiten van 24 maart 2023. Deze beroepen zijn bij de rechtbank geregistreerd met de zaaknummers ZWO 23/1066, ZWO 23/1067, ZWO 23/1068 en ZWO 23/1090.
Op 9 mei 2023 heeft verzoeker een verzoek om voorlopige voorziening ingediend.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 12 juni 2023 op zitting behandeld. Hierbij was verzoeker aanwezig, bijgestaan door zijn gemachtigde. Namens verweerder heeft zijn gemachtigde aan de zitting deelgenomen. [belanghebbende 1] en [belanghebbende 2] waren ook bij de zitting aanwezig. Namens [belanghebbende 3] is niemand verschenen.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
Vooraf
1. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in het bodemgeding niet.
Aanleiding
2.1
Bij brief van 15 april 2021 heeft [belanghebbende 1] , mede namens andere omwonenden, aan verweerder gevraagd om handhavend op te treden tegen de verbouw van het pand aan de [adres] in [plaats] (het pand). In dit verzoek stellen de omwonenden dat het pand wordt verbouwd tot vier zelfstandige wooneenheden en vragen zij om onmiddellijk een bouwstop op te leggen. Ook vragen de omwonenden verweerder in dit handhavingsverzoek om te onderzoeken of het klopt dat het pand gaat worden gebruikt voor begeleid wonen door cliënten van [belanghebbende 3] en of dat volgens het bestemmingsplan is toegestaan. Daarbij hebben de omwonenden aangegeven dat zij de komst van nog een begeleid-wonen-initiatief in de buurt, naast het hoge percentage studentenwoningen, als ongewenst voor de leefbaarheid van de buurt zien.
2.2
Naar aanleiding van een eerder bericht van [belanghebbende 1] had een toezichthouder van de gemeente Zwolle op 9 april 2021 het pand al geïnspecteerd. Per e-mail van 23 april 2021 heeft die toezichthouder de bevindingen die hij bij die inspectie heeft gedaan aan [belanghebbende 1] meegedeeld. Met name op basis van deze bevindingen en intern onderzoek naar de planologische situatie van het perceel [adres] heeft verweerder vervolgens het primaire besluit genomen.
2.3
Nadat [belanghebbende 1] en [belanghebbende 2] bezwaar hadden gemaakt tegen het primaire besluit, heeft de toezichthouder het pand op 21 december 2021 en 19 april 2022 opnieuw geïnspecteerd. Onder meer op basis van deze inspecties heeft verweerder geconcludeerd dat het pand sinds ongeveer 8 juni 2021 wordt bewoond door vier zorgcliënten van [belanghebbende 3] . Om dit gebruik mogelijk te maken is het pand aan de achterkant op de begane grond uitgebouwd en zijn er in de vier bestaande kamers extra voorzieningen aangebracht. Voor het bouwen van de (nieuwe) uitbouw is een bestaande, toegestane uitbouw gesloopt. Elke woonruimte bevat nu een eigen keuken met kookgelegenheid, een toilet en een wastafel. Verder is op de begane grond een gemeenschappelijke badkamer gerealiseerd. Dat is gedaan zonder dat daarvoor een omgevingsvergunning is aangevraagd en verleend.
2.4
Op 19 mei 2022 heeft de Afdeling Ruimtelijke Planvorming van de gemeente Zwolle een advies opgesteld over de bewoning van het pand door vier cliënten van [belanghebbende 3] . Hierin is overwogen dat het perceel [adres] volgens het bestemmingsplan ‘Assendorp’ de bestemming ‘Wonen’ heeft en dat het gebruik van het pand voor kamerbewoning in strijd is met deze bestemming. Wel is in dit advies geconcludeerd dat het pand op grond van het overgangsrecht van het bestemmingsplan ‘Assendorp’ mag worden bewoond door drie kamerbewoners c.q. huishoudens en dat kamerbewoning door drie zorgcliënten op grond van dat overgangsrecht ook is toegestaan, mits daarbij de nadruk op wonen ligt. Het gebruik door vier zorgcliënten is volgens de Afdeling Ruimtelijke Planvorming niet toegestaan, omdat dat een intensivering van het met de bestemming strijdige gebruik oplevert, wat volgens het overgangsrecht niet mag. Daardoor zijn ook de inpandige en uitpandige verbouwingen ten dienste van dat strijdige gebruik in strijd met het bestemmingsplan. Verder heeft de Afdeling Ruimtelijke Planvorming in het advies van
19 mei 2022 geconcludeerd dat geen medewerking kan worden verleend aan afwijking van het bestemmingsplan ‘Assendorp’ voor het gebruik van het pand door vier zorgcliënten en de verbouwingen die dat gebruik mogelijk maken.
2.5
Op 26 juli 2022 heeft de adviescommissie bezwaarschriften van de gemeente Zwolle advies uitgebracht over de bezwaarschriften van [belanghebbende 1] en [belanghebbende 2] . Mede naar aanleiding van dit advies heeft verweerder nadere vragen gesteld aan [belanghebbende 3] over de wijze van bewoning van het pand en de mate van begeleiding van de zorgcliënten in het pand.
2.6
Daarna is op 5 oktober 2022 zowel aan verzoeker als aan [belanghebbende 3] een zogenoemde vooraankondiging gestuurd, waarin verweerder heeft meegedeeld dat hij van plan is om aan hen een last onder dwangsom op te leggen. Tegen dit voornemen heeft verzoeker bij brieven van 4 november 2022 en 28 februari 2023 zienswijzen ingediend,
die daarna nog met een e-mail van 6 maart 2023 zijn aangevuld.
2.7
Vervolgens heeft verweerder de vier (deel)besluiten op bezwaar genomen.
De last onder dwangsom
3. In het aan verzoeker gerichte (deel)besluit op bezwaar (hierna: het bestreden besluit) heeft verweerder aan hem de volgende last onder dwangsom opgelegd:
Lastgeving 1 (gebruik):
Verzoeker moet voor 24 juni 2023 de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) beëindigen en beëindigd houden. Dit kan verzoeker doen door de bewoning van het pand blijvend terug te brengen naar ten hoogste drie afzonderlijke huishoudens.
Aan het niet (tijdig) voldoen aan deze last heeft verweerder een dwangsom verbonden van € 1.500,- per week, met een maximum van € 15.000,-.
Lastgeving 2 (bouw):
Verzoeker moet voor 24 juni 2023 de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo beëindigen en beëindigd houden. Dit kan verzoeker doen door:
1. de uitbreiding aan de achterzijde van het pand blijvend te verwijderen; en
2. in één van de vier (onzelfstandige) woonruimtes de zonder omgevings-vergunning gebouwde woonvoorzieningen te verwijderen en verwijderd te houden. Daarmee wordt bedoeld dat verzoeker in ten minste één van de vier (onzelfstandige) woonruimtes het toilet, de keuken en de wastafel moet verwijderen, inclusief het verwijderen of afdoppen van het leidingwerk.
Aan het niet (tijdig) voldoen aan deze last heeft verweerder een dwangsom verbonden van € 1.000,- per week, met een maximum van € 10.000,-.
Het verzoek om een voorlopige voorziening te treffen
4. Verzoeker vraagt de voorzieningenrechter om het bestreden besluit te schorsen tot twaalf weken nadat de rechtbank uitspraak heeft gedaan in de bodemprocedure. Verzoeker is van mening dat deze tijdelijke maatregel noodzakelijk is, omdat niet vaststaat dat de lastgevingen rechtmatig zijn opgelegd, terwijl deze voor hem en één van de bewoners een onevenredige uitwerking zullen hebben. Ter onderbouwing hiervan voert verzoeker aan dat hij met [belanghebbende 3] een huurovereenkomst voor de duur van tien jaar heeft gesloten en dat hij op grond daarvan tegenover [belanghebbende 3] de verplichting heeft om vier bewoners te huisvesten. Het niet voldoen aan deze verplichtingen zal negatieve gevolgen hebben. Daarbij speelt volgens verzoeker ook het maatschappelijk belang een rol, omdat het gaat om bewoners met een bepaalde kwetsbaarheid en er een enorme krapte op de woningmarkt is. Verder stelt verzoeker dat hij, als hij de tweede lastgeving moet uitvoeren, onevenredig veel schade zal lijden. De kosten voor het voldoen aan de tweede lastgeving schat verzoeker, op basis van een verklaring van zijn bouwkundig adviseur, op ongeveer € 180.000,-. Tevens zal het voldoen aan de lastgevingen volgens verzoeker veel tijd kosten, onder meer omdat een aannemer moet worden gevonden voor het uitvoeren van de verbouwingswerkzaamheden.
Beoordeling van het verzoek om de last onder dwangsom te schorsen
De inhoudelijke standpunten van partijen
5.1
Verweerder stelt zich op het standpunt dat het peilmoment voor het overgangsrecht 13 februari 2001 is, de datum van inwerkingtreding van het voorgaande bestemmingsplan ‘Assendorp-Pierik’. Op die datum stonden op het adres van het pand drie personen ingeschreven in de basisregistratie personen (BRP) en werd het pand door drie personen bewoond. Daarom mag kamerbewoning door drie bewoners/huishoudens in het pand, ondanks dat dat in strijd is met de nu geldende bestemming, op grond van het overgangsrecht van eerst het bestemmingsplan ‘Assendorp-Pierik’ en vervolgens het bestemmingsplan ‘Assendorp’ worden voorgezet. Volgens verweerder zijn de vier kamers die na de verbouwing in het pand aanwezig zijn nog steeds onzelfstandige woonruimtes, die nu worden gebruikt voor nagenoeg zelfstandige bewoning door de vier cliënten van [belanghebbende 3] . Dit gebruik valt volgens verweerder nog steeds onder de bescherming van het overgangsrecht, met uitzondering dus van de vierde bewoner. Daarbij heeft verweerder op basis van door [belanghebbende 3] verstrekte informatie vastgesteld dat in het pand een vorm van wonen plaatsvindt die binnen de woonbestemming past, omdat daarbij de nadruk niet ligt op het verlenen van zorg en begeleiding aan de bewoners. Verder stelt verweerder zich op het standpunt dat de interne verbouwing en de bouw van de aanbouw in strijd met het bestemmingsplan zijn, omdat daarmee is beoogd kamerbewoning door vier personen/ huishoudens mogelijk te maken en om een groter oppervlak van het pand in strijd met de bestemming te gebruiken. Als gevolg hiervan is voor die werkzaamheden op grond van artikel 5, tweede lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor) een omgevingsvergunning vereist. Verder is verweerder, onder verwijzing naar de ‘Beleidsregel voor zelfstandige woonruimte’ (de Beleidsregel) niet bereid om mee te werken aan de door verzoeker gewenste uitbreiding van kamerbewoning in het pand van drie naar vier personen.
5.2
Verzoeker voert in zijn beroepschrift tegen het bestreden besluit onder meer en kort samengevat aan dat de aanbouw voldoet aan de regels van vergunningvrij bouwen uit het Bor. Verder volgt uit het bestemmingsplan ‘ Zwolle , parapluplan zelfstandige woonruimte’ dat meerdere woningen in een pand mogen worden toegestaan als wordt voldaan aan de criteria uit de Beleidsregel. Volgens verzoeker is in dit geval nog steeds sprake van onzelfstandige woonruimten en zijn die niet in strijd met het bestemmingsplan. Er is geen sprake van een overtreding, omdat het pand al sinds 1986 is ingericht voor bewoning door vier personen en in ieder geval vanaf 1995 ook regelmatig door vier personen werd bewoond, waaronder in de periode van 2011 tot en met 2015. Daarom leidt de bewoning van het pand door vier zorgcliënten van [belanghebbende 3] volgens verzoeker niet tot een intensiever gebruik of tot een wijziging van het gebruik dat onder het overgangsrecht is toegestaan. Daarnaast is het volgens hem de vraag of verweerder het peilmoment voor het overgangsrecht terecht heeft vastgesteld op 13 februari 2001. Hij is van mening dat een redelijke uitleg van het overgangsrecht meebrengt dat ervan wordt uitgegaan dat kamerbewoning door vier personen/huishoudens in het pand is toegestaan.
Indien wordt geoordeeld dat wel sprake is van een overtreding, dan is verzoeker van mening dat er concreet zicht op legalisatie bestaat en dat de opgelegde last onder dwangsom onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. In dat verband doet hij tevens een beroep op het vertrouwensbeginsel en het gelijkheidsbeginsel. Verder zijn de twee lastgevingen volgens verzoeker tegenstrijdig aan elkaar. Als hij de bewoning van het pand terugbrengt naar drie huishoudens, is lastgeving 2 namelijk overbodig of kent geen redelijk belang meer. De uitbouw en de inpandige verbouwing zijn dan vergunningvrij of kunnen worden gelegaliseerd, aldus verzoeker.
5.3
[belanghebbende 1] en [belanghebbende 2] (hierna te noemen: omwonenden) zijn van mening dat door de inpandige werkzaamheden die zijn uitgevoerd in het pand vier zelfstandige woonruimten zijn gerealiseerd. Dat de vier kamers geen eigen douche hebben, maakt dit volgens hen niet anders. Daarnaast zijn omwonenden van mening dat het pand nu wordt gebruikt voor de huisvesting van specifieke doelgroepen. Dit gebruik wordt niet meer door het overgangsrecht beschermd, omdat dit ruimtelijk gezien een ander gebruik is dan kamerbewoning door (drie) personen/huishoudens, aldus omwonenden.
Boordeling door de voorzieningenrechter
6.1
De voorzieningenrechter is van oordeel dat dit geschil zich niet leent voor het geven van een voorlopig inhoudelijk oordeel. Het geschil is daarvoor te complex en op voorhand is niet evident welke partij in deze zaak gelijk heeft. Daarover zal de rechtbank in de bodemprocedure van verzoeker en de beroepen van omwonenden en [belanghebbende 3] een beslissing moeten nemen. Ook bestaat er naar het oordeel van de voorzieningenrechter in dit geval geen mogelijkheid om met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in deze uitspraak tevens onmiddellijk uitspraak te doen op het beroep van verzoeker, nu tegen de vier (deel)besluiten op bezwaar van 24 maart 2023 drie andere beroepen naast dat van verzoeker lopen.
De voorzieningenrechter zal daarom de standpunten van partijen niet inhoudelijk beoordelen, maar aan de hand van een afweging van de betrokken belangen van partijen beoordelen of het treffen van een voorlopige voorziening gerechtvaardigd is. Op basis hiervan komt de voorzieningenrechter tot het volgende oordeel.
6.2
Het uitvoeren van lastgeving 2 (bouw), voordat op de beroepen is beslist, acht de voorzieningenrechter te rigoureus. Daargelaten of het uitvoeren van die lastgeving daadwerkelijk € 180.000,- kost, is het vanwege de kosten en de werkzaamheden die moeten worden uitgevoerd niet realistisch om van verzoeker te verlangen dat hij de aanbouw afbreekt en de woonvoorzieningen in één van de kamers verwijdert, voordat de rechtbank een inhoudelijk oordeel over zijn beroep heeft gegeven. Daarbij is tevens van belang dat omwonenden ter zitting hebben bevestigd dat voor hun de grootste pijn niet in de fysieke verbouwing zit. De voorzieningenrechter zal lastgeving 2 (bouw) daarom schorsen totdat de rechtbank uitspraak heeft gedaan op het beroep van verzoeker. Het schorsen van deze lastgeving tot twaalf weken nadat de rechtbank in de bodemprocedure uitspraak heeft gedaan, zoals verzoeker heeft gevraagd, is op grond van artikel 8:85, tweede lid, aanhef en onder c, van de Awb niet mogelijk.
6.3
Ten aanzien van lastgeving 1 (gebruik) is niet aannemelijk geworden dat die onomkeerbare gevolgen zal hebben. De voorzieningenrechter acht het waarschijnlijk dat één van de huidige bewoners van het pand via [belanghebbende 3] aan andere woonruimte kan komen, al dan niet tijdelijk. Verder is niet gebleken dat dit voor verzoeker dusdanig grote financiële gevolgen heeft, dat de uitspraak op zijn beroep niet kan worden afgewacht. Voorts is van belang dat omwonenden stellen dat zij overlast ondervinden van de huidige bewoners van het pand en dat het zou schelen als er niet vier, maar drie bewoners zouden wonen. Gelet op deze belangen honoreert de voorzieningenrechter het verzoek om lastgeving 1 (gebruik) te schorsen totdat de rechtbank uitspraak heeft gedaan op het beroep van verzoeker niet.
Wel zal de voorzieningenrechter de aan die lastgeving verbonden begunstigingstermijn verlengen tot zes weken na de datum van deze uitspraak, om [belanghebbende 3] en de desbetreffende bewoner meer tijd te geven voor het vinden van andere woonruimte.
Conclusie en gevolgen
7.1
De voorzieningenrechter zal het verzoek gedeeltelijk toewijzen en de voorlopige voorziening treffen dat lastgeving 2 (bouw) uit het bestreden besluit wordt geschorst totdat de rechtbank uitspraak heeft gedaan op het beroep van verzoeker. Ten aanzien van lastgeving 1 (gebruik) zal de voorzieningenrechter de begunstigingstermijn verlengen tot zes weken na de datum van deze uitspraak.
7.2
Omdat de voorzieningenrechter het verzoek gedeeltelijk toewijst moet verweerder het griffierecht aan verzoeker vergoeden. Daarnaast krijgt verzoeker ook een vergoeding van zijn proceskosten, die uitsluitend bestaan uit kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. De vergoeding voor deze kosten stelt de voorzieningenrechter vast op € 1.674,- (1 punt voor het indienen van het verzoek om voorlopige voorziening en 1 punt voor het verschijnen ter zitting; waarde per punt: € 837,-; wegingsfactor 1).
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening gedeeltelijk toe;
- schorst lastgeving 2 (bouw) uit het bestreden besluit totdat de rechtbank uitspraak heeft gedaan op het beroep van verzoeker;
- verlengt de aan lastgeving 1 (gebruik) verbonden begunstigingstermijn tot zes weken na de datum van deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van verzoeker tot een bedrag van
€ 1.674,-; en
- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 184,- aan verzoeker moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H.M. Hesseling, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. P.J.H. Bijleveld, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: