Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 22/910
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
Land- en Tuinbouw Organisatie Noord, uit Zwolle, eiseres
(gemachtigden: H. Hemstede en M. Immink),
en
het dagelijks bestuur van het waterschap Vechtstromen, verweerder
(gemachtigde: M. Guijs).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen een besluit van verweerder van 22 maart 2022 om het projectplan ‘Hancate en Archemermaten’ (het projectplan) vast te stellen.
Dit besluit is bekendgemaakt in het Waterschapsblad van 12 april 2022.
Het projectplan ziet op twee deelprojecten, te weten een project met betrekking tot het gebied Hancate en een project met betrekking tot het gebied Archemermaten.
Het beroep van eiseres richt zich alleen tegen de beslissing van verweerder om in het kader van het deelproject Archemermaten een vaste stuw te plaatsen in de rivier de Regge. Eiseres is van mening dat verweerder had moeten kiezen voor een regelbare stuw.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 7 december 2022 op een zitting behandeld.
Hieraan hebben deelgenomen de gemachtigden van eiseres en verweerder. Verder was namens verweerder aanwezig de projectleider, B. Ordelmans.
Totstandkoming van het besluit
2. Het projectplan is voorbereid met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure (afdeling 3:4 van de Awb) en kwam tot stand in overleg met de ‘stakeholders’ Landschap Overijssel, provincie Overijssel, de gemeenten Ommen, Twenterand en Hellendoorn en eiseres.
Op het bestreden besluit is afdeling 1.2 van de Crisis- en Herstelwet (Chw) van toepassing, omdat artikel 5.4, eerste lid, van de Waterwet is genoemd in categorie 7.3 van bijlage I bij de Chw.
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank beoordeelt in deze uitspraak of verweerder in redelijkheid heeft kunnen beslissen om in het kader van het deelproject Archemermaten een vaste stuw aan te leggen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder in redelijkheid heeft kunnen kiezen voor de aanleg van een vaste stuw. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder het projectplan zorgvuldig voorbereid en heeft hij zijn keuze voor een vaste stuw deugdelijk gemotiveerd. Verder ziet de rechtbank geen aanleiding om te oordelen dat de nadelige gevolgen van het projectplan onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot haar oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Feiten
4. In het verleden bevond zich in de rivier de Regge in de buurt van Archem een regelbare klepstuw. Omdat de stuw was verzakt en niet meer functioneerde, is in 2012 ongeveer 200 meter stroomopwaarts een tijdelijke noodstuw aangelegd.
In het projectplan heeft verweerder besloten om de tijdelijke stuw te verwijderen en te vervangen door een nieuwe stuw met een stalen damwand en een vaste drempel van 35 meter breed en een kruinhoogte van NAP + 4,35 meter. Daarmee kan een hoger streefwaterpeil worden gerealiseerd om verdroging van landbouw- en natuurgebied langs het Reggetraject Hancate – Archem tegen te gaan. Deze stuw is niet regelbaar.
In de omgeving van de stuw liggen meerdere agrarische bedrijven.
Toetsingskader
5.1
Op grond van artikel 5.4, eerste lid, van de Waterwet dient voorafgaand aan de aanleg of de wijziging van een waterstaatswerk door de beheerder - hier: het waterschap - een projectplan te worden vastgesteld. Op grond van het tweede lid moeten in het projectplan het waterstaatswerk, de wijze waarop dat wordt uitgevoerd en de voorzieningen, gericht op het ongedaan maken of beperken van de nadelige gevolgen van de uitvoering van het werk worden beschreven.
5.2
Het projectplan is vormvrij. Aan een projectplan worden op grond van de Waterwet wel een aantal inhoudelijke eisen gesteld, zoals de eis dat het plan een beschrijving bevat van te treffen voorzieningen, gericht op het ongedaan maken of beperken van de eventuele nadelige gevolgen van het werk.
Bij het vaststellen van een projectplan komt aan verweerder beleidsvrijheid toe. De rechter zal zich bij de toetsing van het projectplan aan de hand van de aangevoerde gronden, beperken tot de vraag of verweerder in redelijkheid heeft kunnen komen tot het besluit tot vaststelling van het projectplan. Dit betekent dat de bestuursrechter de gemaakte keuzes terughoudend toetst. Dit neemt niet weg dat verweerder zijn besluitvorming zorgvuldig moet voorbereiden en deugdelijk moet motiveren. Verweerder moet alle verschillende bij het projectplan betrokken belangen tegen elkaar af te wegen. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling Bestuursrecht van de Raad van State (de Afdeling) is het niet zo dat er helemaal geen nadelige gevolgen als gevolg van een projectplan mogen optreden. Ook is niet vereist dat met álle betrokkenen volledige overeenstemming bestaat over de te nemen maatregelen. Het is voldoende wanneer in een projectplan staat omschreven welke nadelige gevolgen kunnen optreden, welke voorzieningen worden getroffen om die nadelige gevolgen ongedaan te maken en welke mogelijkheden er - zo nodig - zijn om financiële vergoeding te krijgen indien schade niet kan worden voorkomen. [1]
Heeft verweerder in redelijkheid kunnen kiezen voor het aanleggen van een vaste stuw ?
5. Eiseres stelt zich op het standpunt dat verweerder in redelijkheid niet heeft kunnen besluiten tot de aanleg van een vaste stuw in plaats van een regelbare stuw in de Regge.
Zij voert ter onderbouwing van dit standpunt aan dat het klimaat en het weer onderhevig zijn aan veranderingen en dat steeds vaker sprake is van extreme situaties. Volgens eiseres zal de nieuwe stuw daarom een regelbare stuw moeten zijn, zodat het waterpeil afhankelijk van de weersinvloeden kan worden aangepast. Als het waterpeil onvoldoende kan worden beïnvloed, kan dat zeer nadelige gevolgen hebben voor de in de omgeving van de stuw gelegen agrarische bedrijven, zoals het niet goed kunnen beweiden. Dit zal nadelig zijn voor de bedrijfsvoering en het rendement van die bedrijven.
Verder voert eiseres aan dat in 2012 al is gesproken over de stuw in Archem en dat zij toen al heeft aangegeven dat een regelbare stuw de voorkeur heeft. Volgens eiseres heeft verweerder daar destijds mee ingestemd.
6. De rechtbank is van oordeel dat verweerder in redelijkheid heeft kunnen kiezen voor het aanleggen van een vaste stuw. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder het projectplan zorgvuldig voorbereid en heeft hij zijn keuze voor een vaste stuw deugdelijk gemotiveerd. Verder ziet de rechtbank geen aanleiding om te oordelen dat de nadelige gevolgen van het projectplan onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen. De rechtbank zal dit hierna uitleggen.
6.1
Verweerder heeft in het projectplan de keuze voor het aanleggen van de nieuwe stuw als volgt gemotiveerd.
Doel van het project Archemermaten is een natuurlijk ingerichte Regge met bijbehorende waterstanddynamiek te realiseren en de huidige, te lage, peilen, die leiden tot verdroging van zowel de landbouw als de natuur, te verhogen. De noodstuw wordt daarom vervangen door een vaste drempel met een hoger streefpeil. Met de vaste drempel wordt een natuurlijker waterstanddynamiek gerealiseerd met hogere waterstanden in natte perioden die uitzakken in drogere perioden. De waterstanden moeten in de winter echter niet te hoog worden om natschade aan de landbouw te voorkomen.
Op basis van een peilanalyse is de toekomstige drempelhoogte van deze vaste drempel bepaald. Deze analyse is uitgevoerd met behulp van een hydraulisch rekenmodel van de Regge waarin de oorspronkelijke, huidige en toekomstige situatie zijn weergegeven. Vervolgens is met behulp van droogleggingskaarten het effectgebied bepaald.
Uit deze analyse is geconcludeerd dat met het instellen van een kruinhoogte van NAP +4,35 m de winterwaterstanden in het traject Archem-Hancate verhogen ten opzichte van de huidige situatie en de situatie voor 2012, maar dat dit niet leidt tot een afname van de drooglegging in het landbouwgebied. Dit komt omdat de landbouwgebieden in dergelijke situaties afwateren met gemalen en daarmee de huidige peilen worden gehandhaafd. Een significante verandering van de droogleggingssituatie in de zomer wordt gerealiseerd ten opzichte van de huidige (noodstuw) situatie. Het streefpeil in de zomer worden zo'n 50 cm hoger. Ten opzichte van de situatie van voor 2012 blijft de zomerwaterstanden vrijwel gelijk. [2]
De waterstanden in extreme situaties veranderen als gevolg van de maatregelen zeer beperkt. De brede vaste overlaat bij Archem vormt in dergelijke situaties geen obstakel in de afvoer en door het brede winterbed binnen de kaden is voldoende ruimte aanwezig voor het hoogwater. In de aangrenzende landbouwgebieden verandert de hoogwatersituatie als gevolg van de bestaande bemalingen niet. [3]
6.2
In het verweerschrift heeft verweerder als volgt nader toegelicht waarom hij kiest voor een vaste drempel.
Een beweegbare stuw past niet in het streefbeeld van een meer natuurlijke Laaglandregge, zoals al verwoord is in de Reggevisie uit 1998. Ook het streefbeeld in de vastgestelde factsheets voor de uitvoering van de Kaderrichtlijn water gaat uit van vaste stuwpeilen, omdat deze meer overeenkomen met de natuurlijke situatie dan een beweegbare stuw, met een veelal tegennatuurlijke waterstanddynamiek. Het beheer van een geautomatiseerde beweegbare stuw is er namelijk op gericht een bepaald streefpeil zo lang mogelijk vast te houden, door bij meer neerslag de afvoer te vergroten, door de klep te laten zakken. Het water wordt hierdoor versneld afgevoerd, terwijl het beleid en het beheer er juist op is gericht het water langer vast te houden. Met de aanleg van de vaste drempel wordt een situatie gecreëerd die nu en in de toekomst voor de verschillende daarmee te bedienen functies, waaronder de landbouw, voldoet.
Verder heeft verweerder in het verweerschrift uitgelegd waarom er door de uitvoering van het projectplan geen verandering optreedt in het watersysteem van de afwaterende waterlopen op de Regge, met af- en aanvoermogelijkheden van water.
De omliggende gemalen behouden hun functie en dragen mede bij aan een acceptabele waterstand in de omliggende waterlopen. De verandering in waterstanden in extreme hoogwatersituaties als gevolg van de maatregelen is zeer beperkt. In het geval van een extreem hoge waterstand zal de 35 meter brede vaste drempel van de stuw verdronken zijn, waardoor deze dan niet meer bepalend zal zijn voor de waterstand. In de vroegere situatie, voor 2012, lag de klep (van de stuw) in zo’n geval op de bodem en was deze ook niet meer van invloed op het peil. De aanliggende buitendijks gelegen natuurpercelen kunnen in hoogwatersituaties inunderen. Zij zorgen voor extra waterberging. De aangrenzende landbouwgebieden zijn veelal binnendijks gelegen en kunnen in hoogwatersituaties afwateren via de aanwezige gemalen.
Verder beschrijft verweerder in het verweerschrift de effecten van het aanleggen van een vaste stuw voor de landbouw als volgt. Met het realiseren van de vaste drempel wordt het verdrogende effect van de destijds geplaatste noodstuw tenietgedaan. Het effect op de Gemiddeld Hoogste Grondwaterstand (GHG) aan de westkant van de Regge is voor de landbouwgronden vrijwel nihil. Het 5 cm effectgebied ligt vrijwel overal niet verder dan de natuurpercelen binnen de NNN-begrenzing en de meer bovenstrooms gelegen landbouwpercelen zijn hoger gelegen.
Het effect op de GHG aan de oostkant van de Regge ligt tussen de 5 en 20 cm. Daarbij wordt opgemerkt dat voor de lager gelegen landbouwpercelen binnen het effectgebied (de groene delen in Figuur 6.4 blz. 38 van het projectplan) geldt dat dit mogelijk leidt tot een toename van de natschade.
Met de betrokken landeigenaren en/of grondgebruikers zijn over een mogelijke toename van natschade afspraken gemaakt en zijn lokaal maatregelen getroffen. Verweerder heeft daarnaast ter zitting bevestigd dat één van de direct aanliggende landbouwpercelen in overleg met de grondeigenaar werd opgehoogd.
6.3
De rechtbank is gelet op het voorgaande van oordeel dat verweerder in redelijkheid heeft kunnen kiezen voor het aanleggen van een vaste stuw en dat hij deze keuze deugdelijk heeft gemotiveerd. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat bij de keuze voor een vaste stuw voldoende rekening is gehouden met de belangen van de landbouwbedrijven die in de omgeving van de stuw liggen.
Ook kan de rechtbank zich vinden in het standpunt van verweerder dat er geen onevenredig nadelige gevolgen van het besluit te verwachten zijn voor de omliggende landbouwbedrijven. Op basis van de door verweerder gegeven motivering vindt de rechtbank het aannemelijk dat eventuele nadelige gevolgen van het projectplan voor de landbouw zeer beperkt zullen blijven.
De rechtbank neemt bij de beoordeling in aanmerking dat verweerder grondig onderzoek heeft gedaan naar de effecten van de aanleg een vaste stuw op de GHG en de mogelijkheden voor afwatering in geval van een hoog waterpeil en mogelijke wateroverlast voor de landbouw. Daarnaast is verweerder in contact getreden met de betrokken grondgebruikers over de mogelijke nadelige gevolgen van de nieuwe stuw en heeft verweerder met hen afspraken gemaakt. In een enkel geval zijn al maatregelen getroffen.
Verder neemt de rechtbank bij haar oordeel in aanmerking dat verweerder desgevraagd ter zitting heeft laten weten dat, als in de toekomst mocht blijken dat bepaalde grondeigenaren tóch onevenredig veel nadeel zullen leiden als gevolg van de aanleg van de nieuwe stuw met vaste drempel en daardoor ontstane natschade, in de Waterwet een regeling is opgenomen voor nadeelcompensatie. [4]
De rechtbank is van oordeel dat, gelet op het voorgaande, in het bestreden besluit voldoende is omschreven welke mogelijke nadelige gevolgen kunnen optreden en welke voorzieningen er zijn of worden getroffen om die nadelige gevolgen ongedaan te maken alsook welke mogelijkheden er - zo nodig - zijn om financiële vergoeding te krijgen indien schade niet kan worden voorkomen.
6.4
Voor zover eiseres met haar betoog over de gesprekken die in 2012 zijn gevoerd over de stuw in Archem een beroep heeft willen doen op het vertrouwensbeginsel, slaagt dat beroep niet.
Uit het door eiseres overgelegde verslag van het overleg van 10 oktober 2012 blijkt dat eiseres destijds heeft aangegeven dat regelbaarheid het mogelijk maakt om in te spelen op veranderende omstandigheden. Uit het verslag blijkt niet dat verweerder heeft toegezegd dat hij tegemoet zou komen aan deze wens van eiseres. Eiseres kon er dan ook niet in redelijkheid op vertrouwen dat verweerder zou kiezen voor een regelbare stuw.
6.5
De beroepsgronden slagen gelet op het voorgaande niet.
Conclusie en gevolgen
7. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het projectplan in stand blijft. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Eiseres krijgt ook geen vergoeding van de proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.T. de Kwaasteniet, rechter, in aanwezigheid van
mr. J.M. van Westerlaak, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Op het hoger beroep tegen deze uitspraak is de Crisis- en herstelwet van toepassing. Op grond van artikel 1.6a van de Crisis- en herstelwet kunnen na genoemde zes weken geen gronden meer worden aangevoerd.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 3:4
Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.
De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
Waterwet
Artikel 2.1
1. De toepassing van deze wet is gericht op:
voorkoming en waar nodig beperking van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste, in samenhang met
bescherming en verbetering van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen en
vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen.
2 De toepassing van deze wet is mede gericht op andere doelstellingen dan genoemd in het eerste lid, voor zover dat elders in deze wet is bepaald.
Artikel 5.4
De aanleg of wijziging van een waterstaatswerk door of vanwege de beheerder geschiedt overeenkomstig een daartoe door hem vast te stellen projectplan. Met de aanleg of wijziging van een waterstaatswerk wordt gelijkgesteld de uitvoering van een werk tot beïnvloeding van een grondwaterlichaam.
Het plan bevat ten minste een beschrijving van het betrokken werk en de wijze waarop dat zal worden uitgevoerd, alsmede een beschrijving van de te treffen voorzieningen, gericht op het ongedaan maken of beperken van de nadelige gevolgen van de uitvoering van het werk. Voor in bij algemene maatregel van bestuur te bepalen gevallen bevat het plan een inventarisatie van maatschappelijke functies en ambities en mogelijke innovaties waarmee de aanleg of wijziging van een waterstaatswerk gecombineerd zou kunnen worden, inclusief de mogelijkheden om het desbetreffende werk middels een concessie voor werken of andere vorm van publiek-private samenwerking te realiseren.
Crisis – en Herstelwet:
§ 2.4 Beroep en hoger beroep
Artikel 1.6
De bestuursrechter behandelt het beroep met toepassing van afdeling 8.2.3 van de Algemene wet bestuursrecht.
In afwijking van artikel 6:6 van de Algemene wet bestuursrecht is het beroep niet-ontvankelijk indien niet is voldaan aan artikel 6:5, eerste lid, onderdeel d, van die wet.
(..)
De bestuursrechter doet uitspraak binnen zes maanden na afloop van de beroepstermijn.
Artikel 1.6a
Na afloop van de termijn voor het instellen van beroep kunnen geen beroepsgronden meer worden aangevoerd.