Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummers: ZWO 22/1350, 22/1731, 22/1732, 22/1733, 22/1734 en 22/2100
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaken tussen
1.
[eiser 1], uit [woonplaats 1] , eiser in ZWO 22/1350,
[eiser 1], uit [woonplaats 1] , eiser in ZWO 22/1350,
2.
het college van burgemeester en wethouders van Zwartewaterland, uit Hasselt, eiser
het college van burgemeester en wethouders van Zwartewaterland, uit Hasselt, eiser
in ZWO 22/1731,
3.
[eiser 2], uit [woonplaats 2] , eiser in ZWO 22/1732,
[eiser 2], uit [woonplaats 2] , eiser in ZWO 22/1732,
4.
Gebiedscoörperatie IJsseldelta, uit Hasselt, eiseres in ZWO 22/1733,
Gebiedscoörperatie IJsseldelta, uit Hasselt, eiseres in ZWO 22/1733,
5.
Koninklijk Nederlands Watersport Verbond,
Koninklijke Nederlandse
Koninklijk Nederlands Watersport Verbond,
Koninklijke Nederlandse
Roeibonden
Toeristische Kano Bond Nederland, statutair gevestigd in respectievelijk
Toeristische Kano Bond Nederland, statutair gevestigd in respectievelijk
Amsterdam, Amsterdam en Delft, eisers in ZWO 22/1734,
6.
Staatsbosbeheer, uit Amersfoort, eiser in ZWO 22/2100,
Staatsbosbeheer, uit Amersfoort, eiser in ZWO 22/2100,
en
de minister van Infrastructuur en Waterstaat, verweerder.
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de zes beroepen tegen het besluit van
14 juli 2022 tot vaststelling van het projectplan “Zwarte Water Oeveroptimalisatie” (hierna: het projectplan). Dit besluit is bekendgemaakt in de Staatscourant van 27 juli 2022.
1.1.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.2.
Gebiedscoöperatie IJsseldelta (hierna: IJsseldelta) en Staatsbosbeheer hebben een nadere toelichting op hun beroepsgronden en nadere stukken in het geding gebracht.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 9 maart 2023 op zitting behandeld. [eiser 1] (hierna: [eiser 1] ) is verschenen. Het college van burgemeester en wethouders van Zwartewaterland (hierna: het college) heeft zich laten vertegenwoordigen door A.J. Boers en R. Klaver. [eiser 2] (hierna: [eiser 2] ) is verschenen, vergezeld door [naam] IJsseldelta heeft zich laten vertegenwoordigen door H.J. van der Stouwe. Het Koninklijk Nederlands Watersport Verbond, de Koninklijke Nederlandse Roeibond en de Toeristische Kano Bond Nederland (hierna tezamen: KNWV e.a.) hebben zich laten vertegenwoordigen door J. van Esseveld en P.J.N. van de Geyn. Staatsbosbeheer heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.J. Durville, A. Blankena en R.J.J. van Dongen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. W.S. Klooster-Akerboom, mr. M. Blij-Seegers, K. Oostinga, E. Bijlsma en M. Klos. Verweerder heeft zich laten bijstaan door R. Apperloo, als ecoloog werkzaam bij Ecogroen.
Het bestreden besluit
2. De aanleiding voor het vaststellen van het projectplan is gelegen in het voldoen aan de in de Europese Kaderrichtlijn Water (hierna: KRW) neergelegde opdracht tot het nemen van maatregelen om de waterkwaliteit te verbeteren, met als (ecologische) doel het (in 2027) bereiken van een goed leefgebied voor de planten en dieren die hier thuishoren.
Het Zwarte Water maakt onderdeel uit van het KRW-waterlichaam Zwarte Water-Vecht
en dit waterlichaam valt onder KRW watertype R7: langzaam stromende rivier/nevengeul op zand/klei. In dit watertype ligt de focus op soorten van stromingsluwe en waterrijke onderwatermilieus. De doelen zijn gericht op gidssoorten, met name vissoorten.
Uit de factsheets voor het Zwarte Water blijkt dat met name de ecologische toestand voor vissen ontoereikend is. Om dit te kunnen verbeteren, is een pakket aan maatregelen opgesteld. Dit betreft de navolgende maatregelen:
- Het realiseren van 900 m nevengeul. Hiervoor is het Provinciaal Inpassingsplan (PIP) Uiterwaarden Zwarte Water en Vecht vastgesteld, dat inmiddels onherroepelijk is. Dit project wordt gerealiseerd in samenwerking met de provincie Overijssel;
- Het realiseren van 10,9 km oeveroptimalisatie. Dit wordt gerealiseerd in twee (deel)projecten. Het (deel)project Langenholte-Holterbroek wordt gerealiseerd in samenwerking met de Stichting Landschap Overijssel en dit project ziet op 2,5 km oeveroptimalisatie. Hierdoor resteert voor verweerder de opdracht tot realisatie van 8,4 km oeveroptimalisatie. Hierop ziet het nu voorliggende projectplan.
Oeveroptimalisatie kan geschieden door het aanbrengen van een plas dras inrichting op de strook grond langs de oever (‘het land op’) of door het realiseren van luwtezones (‘het water in’).
3. Het projectplan heeft betrekking op de realisatie van 5,6 km oeveroptimalisatie
in het Zwarte Water in de vorm van luwtezones. Deze 5,6 km bestaat voor 1,8 km uit luwtezones in de vorm van stalen damwanden.
In het projectplan staat dat, om ecologisch effectief te zijn, een luwtezone voldoende beschermd moet zijn tegen waterbewegingen die ontstaan als gevolg van de scheep- en recreatievaart. Alsdan bieden luwtezones adequate condities voor de ontwikkeling van oever- en rietvegetatie, zodat geschikte verblijf- en paaigebieden ontstaan voor vissen,
meer specifiek de KRW-doelsoorten winde, bittervoorn, kwabaal en grote modderkruiper. Het doel van de aanleg van luwtezones is gericht op het verbeteren van de visstand. De (eventuele) ontwikkeling van nieuw riet is een bijkomend voordeel, maar dit is niet het doel.
De luwtezones ontstaan door op een aantal locaties verspreid in het Zwarte Water over circa 300 tot 800 meter een verticaal golfkerend scherm (damwand) op circa 10 meter vanuit de huidige oever te plaatsen. Op één locatie wordt een vooroever op meer dan 80 meter uit de huidige oever gerealiseerd. Verder worden bestaande luwtezones op drie locaties aangepast. Dat betreft een locatie in de Molenwaardse streng (vervangen rijshouten scherm door een grondwiependam) en het verhogen van bestaande vooroevers bij Cellemuiden en Roebollige hoek met breukstenen. De locaties waar dit zal worden gerealiseerd, zijn in het projectplan aangeduid als locaties A, B, C en D. Zie figuur 2, pagina 15 van het projectplan.
De totale lengte van het projectgebied is circa 25 km. De benodigde werken kunnen op eigendom van de staat worden gerealiseerd.
Bij de opstelling van het projectplan is getoetst aan de Waterwet, het Rivierkundig beoordelingskader (hierna: RBK5.0) en de KRW.
Het projectplan is inhoudelijk niet gewijzigd ten opzichte van het ontwerp. De zienswijzen hebben wel geresulteerd in een tekstuele aanvulling/aanpassing van het ontwerp.
Beoordeling door de rechtbank
Formele aspecten
4. [eiser 2] heeft een persoon opgeroepen om als getuige ter zitting te worden gehoord. Bij e-mail van 8 maart 2023 is namens deze persoon aan de rechtbank meegedeeld dat hij niet als getuige wil worden gehoord. [eiser 2] heeft desgevraagd ter zitting meegedeeld dat hij de bewuste persoon als getuige heeft opgeroepen omdat deze een toelichting kan geven op het verondiepen van een deel van het Zwarte Water door het storten van baggerspecie, afkomstig uit het Meppelerdiep. [eiser 2] heeft ter zitting een usb-stick met daarop foto’s van deze werkzaamheden aan de rechtbank overgelegd. Hij stelt dat verweerder met deze verondieping mogelijk al een aanvang heeft gemaakt met de uitvoering van het projectplan. [eiser 2] wil dat de rechtbank alsnog deze getuige oproept en hoort.
Verweerder heeft desgevraagd ter zitting meegedeeld dat het storten van baggerspecie in het Zwarte Water reguliere onderhoudswerkzaamheden betreffen die niet onder het projectplan vallen. Deze werkzaamheden vinden weliswaar in hetzelfde gebied plaats waarop het projectplan ziet, maar deze werkzaamheden staan hier los van.
Vorenstaande wordt in overweging 8.7 van deze uitspraak door de rechtbank beoordeeld.
Ontvankelijkheid
5. Voordat de rechtbank kan toekomen aan een inhoudelijke beoordeling van de beroepen, moet zij eerst ambtshalve beoordelen of de eisende partijen in hun beroep bij
de bestuursrechter kunnen worden ontvangen. In deze zaken moet de rechtbank drie ontvankelijkheidsvragen beantwoorden. Dit betreft ten eerste de vraag of de beroepen
tijdig zijn ingediend. Ten tweede betreft dit de vraag wat de consequentie is van het van toepassing zijn van de Crisis- en herstelwet (hierna: Chw) voor het door het college ingediende beroep. Ten derde betreft dit de vraag of het bepaalde in artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) aan Terwel kan worden tegengeworpen.
De rechtbank zal deze drie vragen hierna afzonderlijk beantwoorden.
6. Met betrekking tot de vraag of de beroepen tijdig zijn ingediend overweegt de rechtbank het volgende.
6.1.
Het projectplan is voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb en
bij besluit van 14 juli 2021 vastgesteld. In het projectplan, pagina 42, staat dat binnen een termijn van zes weken na de dag waarop dit besluit ter inzage is gelegd, beroep kan worden ingesteld. Dit is in overeenstemming met de wettelijke beroepstermijn, neergelegd in artikel 6:7 en artikel 6:8, vierde lid, van de Awb. Het vaststellingsbesluit is gepubliceerd in de Staatscourant van 27 juli 2022. Dit betekent dat de eerste dag van de beroepstermijn 28 juli 2022 is en 7 september 2022 de laatste dag van deze termijn. Deze data staan correct vermeld in de bekendmaking die verweerder als gedingstuk 3 heeft ingebracht.
6.2.
De rechtbank constateert dat meerdere eisers ook een bekendmaking in het geding hebben ingebracht. In deze bekendmaking staan andere data. Hierin staat dat de beroepstermijn loopt van 28 juli 2022 tot en met 21 september 2022, oftewel dat de beroepstermijn acht weken is. Deze termijn is niet in overeenstemming met de hiervoor genoemde artikelen van de Awb, en is daarom niet juist. Ook in de Staatscourant van 27 juli 2022 staat deze onjuiste termijn van acht weken.
6.3.
Verweerder heeft desgevraagd ter zitting meegedeeld dat hij er bewust (uit coulance richting (rechts)personen die het niet eens zijn met het projectplan) voor heeft gekozen om de termijn voor het indienen van een beroepschrift met twee weken te verruimen. De reden hiervoor is dat de wettelijke zes-weken-termijn grotendeels samenvalt met de periode van
de zomervakantie.
6.4.
De rechtbank oordeelt dat de termijn voor het indienen van een beroepschrift dwingend recht betreft en dat een bestuursorgaan hiervan niet uit coulance kan afwijken.
Dit betekent dat moet worden uitgegaan van de wettelijke beroepstermijn van zes weken, die in dit geval op 7 september 2022 eindigde.
6.5.
Het beroep van [eiser 1] is binnen de wettelijke beroepstermijn, op 29 juli 2022, bij de rechtbank binnengekomen. Dit beroep is dus tijdig ingediend. De overige vijf beroepen zijn ingediend na het verstrijken van de wettelijke beroepstermijn van zes weken, maar wel binnen acht weken. Deze beroepen zijn dus te laat ingediend. Niet-ontvankelijkverklaring blijft op grond van artikel 6:11 van de Awb echter achterwege indien redelijkerwijs niet geoordeeld kan worden dat de indiener in verzuim is.
Naar het oordeel van de rechtbank is het in dit geval aannemelijk dat de indieners van
deze vijf beroepen door het vermelden van een onjuiste beroepstermijn in de bekendmaking en de Staatscourant, op het verkeerde been zijn gezet. Zij kunnen dan ook redelijkerwijs niet worden geacht in verzuim te zijn geweest. De rechtbank ziet aanleiding om de termijnoverschrijding van alle vijf beroepen verschoonbaar te achten.
7. Met betrekking tot het beroep van het college overweegt de rechtbank het volgende.
7.1.
Op het bestreden besluit zijn de bepalingen in hoofdstuk 1, afdeling 2, van de Chw van toepassing. Immers, een projectplan als bedoeld in artikel 5.4, eerste lid, van de Waterwet is op grond van Bijlage I, categorie 7.3 een ruimtelijk en infrastructureel project, zoals genoemd in artikel 1.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Chw.
Artikel 1.4 van de Chw is opgenomen in afdeling 2 van hoofdstuk 1 van de Chw en luidt
als volgt. In afwijking van artikel 8:1 van de Awb kan een niet tot de centrale overheid behorende rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld of een niet tot de centrale overheid behorend bestuursorgaan, geen beroep instellen tegen een besluit van een tot de centrale overheid behorend bestuursorgaan, indien dat besluit niet is gericht tot die rechtspersoon of tot een orgaan van die rechtspersoon, onderscheidenlijk tot dat bestuursorgaan of tot de rechtspersoon waartoe dat bestuursorgaan behoort.
7.2.
Het college is een niet tot de centrale overheid behorend bestuursorgaan. Verder
is het vaststellingsbesluit niet gericht tot het college of de gemeente Zwartewaterland.
Het vaststellingsbesluit is genomen door verweerder, een tot de centrale overheid behorend bestuursorgaan. Artikel 1.4 van de Chw staat daarom aan de ontvankelijkheid van het beroep van het college in de weg.
7.3.
Het college stelt in zijn beroepschrift dat het bepaalde in artikel 1.4 van de Chw in deze zaak niet aan hem mag worden tegengeworpen. Ter onderbouwing heeft het college aangevoerd dat zijn belangen op geen enkele wijze zijn meegenomen in het vastgestelde projectplan. Door de Chw vervolgens van toepassing te verklaren, wordt hij volledig buiten spel gezet. Dit is volgens het college in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
7.4.
De rechtbank overweegt hierover dat deze beroepsgrond is gebaseerd op de aanname dat een bestuursorgaan zelf de toepasselijkheid van de Chw op een bepaald besluit/project kan beïnvloeden. Deze aanname is niet juist. Als een besluit/project wordt genoemd in bijlage I of bijlage II bij de Chw, is afdeling 2 van hoofdstuk 1 van de Chw van rechtswege van toepassing. Dit volgt uit artikel 1.1, eerste lid, onder a, van de Chw. Omdat een projectplan ex artikel 5.4, eerste lid, van de Waterwet is genoemd in bijlage I, is op het in deze zaak voorliggende vaststellingsbesluit de genoemde afdeling van de Chw, en dus ook artikel 1.4 van de Chw, van rechtswege van toepassing.
7.5.
Dit betekent dat het college niet in zijn beroep tegen het vaststellingsbesluit kan worden ontvangen. De rechtbank zal daarom het beroep van het college niet-ontvankelijk verklaren.
8. Met betrekking tot het beroep van [eiser 2] overweegt de rechtbank het volgende.
8.1.
Op grond van artikel 6:13 van de Awb kan alleen beroep bij de bestuursrechter worden ingesteld als eerst een zienswijze tegen het ontwerpbesluit bij het bestuursorgaan is ingediend.
8.2.
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) heeft in de zogenaamde ‘Varkens-in-nood’-uitspraken van 14 april 2021 en 4 mei 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:786 en ECLI:NL:RVS:2021:953), voor zover hier van belang, het navolgende overwogen.
- In alle gevallen waarin in omgevingsrechtelijke zaken de uitgebreide (uniforme) openbare voorbereidingsprocedure is toegepast, zal artikel 6:13 van de Awb niet worden tegengeworpen aan belanghebbenden.
- Aan degene die bij een besluit geen belanghebbende is in de zin van artikel 1:2 van de Awb, maar die tegen het ontwerpbesluit op basis van de hem in het nationale recht gegeven mogelijkheid wel een zienswijze heeft ingediend, zal in beroep niet worden tegengeworpen dat hij geen belanghebbende is. Ook de niet-belanghebbende die verschoonbaar geen of te laat een zienswijze heeft ingebracht tegen het ontwerpbesluit zal niet worden tegengeworpen dat hij geen belanghebbende is.
8.3.
Het bestreden besluit betreft een omgevingsrechtelijke zaak en is voorbereid met
de uniforme openbare voorbereidingsprocedure, neergelegd in afdeling 3.4 van de Awb.
Het ontwerpbesluit heeft gedurende zes weken ter inzage gelegen en (op grond van een besluit van verweerder, gebaseerd op artikel 3:10, eerste lid, jo. artikel 3:15 tweede lid, van de Awb) is eenieder in de gelegenheid gesteld een zienswijze in te dienen.
8.4.
Corporaal, IJsseldelta, KNWV e.a. en Staasbosbeheer hebben elk een zienswijze ingediend tegen het ontwerpbesluit.
Gelet op de hiervoor aangehaalde ‘Varkens-in-nood’-uitspraken, kunnen [eiser 1] , IJsseldelta, KNWV e.a., en Staatsbosbeheer in hun beroep bij de bestuursrechter worden ontvangen. Hierbij is niet relevant of zij al dan niet belanghebbende zijn bij het bestreden besluit en de rechtbank zal dit dan ook niet onderzoeken.
8.5.
Dit geldt evenwel niet voor [eiser 2] . Hij heeft in persoon beroep ingesteld maar
hij heeft niet in persoon een zienswijze tegen het ontwerpprojectplan ingediend. Uit de ‘beantwoording zienswijzen’, die verweerder als gedingstuk 11 heeft ingebracht, blijkt
dat Stichting de Hanze een zienswijze heeft ingediend namens de daarbij aangesloten watersportverenigingen. Deze zienswijze kan niet aan [eiser 2] in persoon worden toegerekend.
Dat [eiser 2] in zijn beroepschrift heeft aangegeven dat hij lid en beoogd voorzitter is
van Waterskiclub Hasselt/Zwartsluis, dat hij de ledenlijst van de waterskiclub bij het beroepschrift heeft gevoegd en dat hij in zijn beroepschrift meerdere keren de term ‘wij’ heeft gebruikt, betekent nog niet dat hij beroep heeft ingesteld namens de waterskiclub.
Dat hij dit wel heeft beoogd en dat er alsnog een toereikende machtiging van de waterskiclub kan worden overgelegd, zoals [eiser 2] ter zitting heeft betoogd, maakt dit niet anders. Immers, volgens vaste rechtspraak moet de identiteit van de indiener van een beroep binnen de beroepstermijn bekend zijn. Dit kan niet nadien worden gerepareerd.
Dit betekent dat [eiser 2] alleen in zijn beroep kan worden ontvangen als hij belanghebbende is bij het bestreden besluit.
8.5.1.
Onder ‘belanghebbende’ wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Zie artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. Het is vaste rechtspraak dat degene die rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die het besluit toestaat, daarbij in beginsel belanghebbende is.
8.5.2.
Ter zitting heeft [eiser 2] desgevraagd meegedeeld dat hij weliswaar nabij het
Zwarte Water woont maar dat hij vanaf zijn woonperceel geen enkele damwand kan zien. De afstand is daarvoor te groot.
8.5.3.
De rechtbank oordeelt dat [eiser 2] geen feitelijke (zicht)gevolgen ondervindt van de werken die het projectplan mogelijk maakt. Dit betekent dat [eiser 2] in persoon geen belanghebbende is bij het besluit tot vaststelling van het projectplan.
8.6.
Omdat [eiser 2] een niet-belanghebbende is die geen zienswijze heeft ingediend, kan hij niet in zijn beroep bij de bestuursrechter worden ontvangen. De rechtbank zal daarom het beroep van [eiser 2] niet-ontvankelijk verklaren.
8.7.
Vanwege deze niet-ontvankelijkverklaring wordt het beroep van [eiser 2] niet inhoudelijk besproken. De rechtbank zal daarom niet nader beoordelen of zij het nodig vindt om de getuige, die [eiser 2] had opgeroepen, alsnog te horen. Ook zal de rechtbank de door [eiser 2] ingebrachte foto’s niet bekijken.
Inhoudelijke beoordeling
9. De rechtbank beoordeelt het besluit van verweerder tot vaststelling van het projectplan. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van Corporaal, IJsseldelta, KNWV e.a. en Staatsbosbeheer.
Vanwege de grote overlap in beroepsgronden van de verschillende eisende partijen zal de rechtbank de beroepsgronden zo veel mogelijk tezamen, en samengevat weergegeven, bespreken.
Toetsingskader
10. Op grond van artikel 5.4, eerste lid, van de Waterwet dient, voorafgaand aan de aanleg of wijziging van een waterstaatswerk, door de beheerder (hier: het Rijk) een projectplan te worden vastgesteld. Op grond van het tweede lid van dit artikel moeten in het projectplan het betrokken werk, de wijze waarop dat wordt uitgevoerd en de voorzieningen, gericht op het ongedaan maken of beperken van de nadelige gevolgen van de uitvoering van het werk worden beschreven.
In artikel 2.1, eerste lid, van de Waterwet staat dat de toepassing van deze wet gericht is op:
a. voorkoming en waar nodig beperking van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste, in samenhang met
b. bescherming en verbetering van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen en
c. vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen.
11. Het projectplan is vormvrij. Aan een projectplan wordt op grond van de Waterwet wel een aantal inhoudelijke eisen gesteld, zoals de eis dat het projectplan een beschrijving bevat van de te treffen voorzieningen, gericht op het ongedaan maken of beperken van eventuele nadelige gevolgen van het werk.
Bij het vaststellen van het projectplan komt aan verweerder beleidsruimte toe. De rechter zal zich bij de toetsing van het projectplan aan de hand van de beroepsgronden, beperken tot de vraag of verweerder in redelijkheid heeft kunnen komen tot het besluit tot vaststelling van het projectplan. Dit betekent dat de rechter de gemaakte keuzes terughoudend toetst. Dit neemt niet weg dat verweerder zijn besluitvorming zorgvuldig moet voorbereiden en deugdelijk moet motiveren. Verweerder moet alle verschillende bij het projectplan betrokken belangen tegen elkaar afwegen. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling is het niet zo dat er helemaal geen nadelige gevolgen als gevolg van het projectplan mogen optreden. Ook is niet vereist dat met alle betrokkenen volledige overeenstemming bestaat over de te nemen maatregelen. Het is voldoende dat in het projectplan staat omschreven welke nadelige gevolgen kunnen optreden, welke voorzieningen worden en kunnen worden getroffen om die nadelige gevolgen ongedaan te maken en welke mogelijkheden er - zo nodig - zijn om een financiële vergoeding te krijgen als schade niet kan worden voorkomen. Zie bijvoorbeeld de uitspraak de Afdeling van 6 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1909, overweging 7.
Beroepsgronden en beoordeling daarvan door de rechtbank
Ingetrokken beroepsgrond
12. Ter zitting heeft Staatsbosbeheer de beroepsgrond - dat onduidelijk is wie nu precies het vaststellingsbesluit heeft genomen, zodat niet kan worden nagegaan of diegene wel bevoegd is - ingetrokken.
Zorgvuldige voorbereiding?
13. IJsseldelta en KNWV e.a. stellen dat de voorbereiding van het projectbesluit onzorgvuldig is geweest.
13.1.
In dit kader heeft IJsseldelta aangevoerd dat het participatieproces niet goed is verlopen. Verweerder had gebiedspartijen moeten vragen om samen op te trekken in tijd en geld om te komen tot een plan dat, naast meerwaarde voor de visstand en riviernatuur, ook maatschappelijk toegevoegde waarde kan leveren op het gebied van toerisme, recreatie, uitbreiding van het NNN, verhogen natuurwaarden in achterliggend gebied en koppelkansen naar het leefbaar maken van het Zwarte Water en de Vecht in het kader van de aanwijzing van het gebied als Natura 2000-gebied. Dat heeft verweerder evenwel niet gedaan. Verweerder heeft vooral zijn eigen plan getrokken.
13.2.
In dit kader hebben KNWV e.a. ook aangevoerd dat het participatietraject niet
goed is verlopen. Verweerder heeft weliswaar overleg gepleegd met diverse instanties en uitvoerders, maar hij heeft nagelaten om hen actief in het voorbereidingsproces te betrekken. KNWV e.a. konden hierdoor pas in een later stadium reageren op het projectplan.
14. De rechtbank overweegt hierover het volgende.
14.1.
Het projectplan is vastgesteld om te voldoen aan de KRW-opdracht, waarbij de verbetering van de visstand in het Zwarte Water voorop staat. Uit het betoog van IJsseldelta concludeert de rechtbank dat zij niet wil meepraten over een projectplan met de genoemde doelstelling, maar dat haar een heel ander plan voor ogen staat. IJsseldelta wil een plan met een andere, veel ruimere doelstelling, waaronder een toegevoegde waarde voor toerisme en recreatie. De rechtbank oordeelt dat verweerder binnen zijn beleidsruimte zich heeft kunnen beperken tot een projectplan gericht op verbetering van de visstand, zonder dat plan in een bredere context van gebiedsontwikkeling te plaatsen.
14.2.
Uit de beantwoording zienswijzen (als gedingstuk 11 ingebracht) blijkt dat voorafgaand aan het opstellen van het ontwerpprojectplan overleg is gevoerd met meerdere partijen, zoals de gemeente Zwartewaterland, de provincie Overijssel, het waterschap Drents Overijsselse Delta, Staatsbosbeheer en belangenverenigingen. Met KNWV e.a. zijn voorafgaande aan het opstellen van het ontwerpplan en ook nadien (in de periode tussen
1 februari 2021 en 14 april 2022) meerdere (telefoon)gesprekken gevoerd. Zie het verweerschrift, pagina 10. Tijdens de gesprekken zijn potentiële locaties besproken en de aangedragen alternatieven (inclusief de door KNWV e.a. en IJsseldelta aangedragen twee alternatieven) en aanpassingen zijn door verweerder onderzocht en, wanneer haalbaar geacht, zijn de aanpassingen in het ontwerp doorgevoerd. Aan de hand van die gesprekken en nadere onderzoeken zijn de uiteindelijke locaties tot stand gekomen. Ook zijn zorgpunten besproken en is gekeken hoe die konden worden weggenomen.
14.3.
De uiteindelijke locaties zijn neergelegd in het ontwerpprojectplan. Dit ontwerp heeft, zoals voorgeschreven in de uniforme openbare voorbereidingsprocedure, gedurende zes weken ter inzage gelegen. Verweerder heeft het indienen van een zienswijze niet beperkt tot enkel belanghebbenden (wat op grond van deze voorbereidingsprocedure de regel is) maar heeft eenieder in de gelegenheid gesteld zijn/haar zienswijze te geven op dit ontwerp.
14.4.
Gelet op vorenstaande oordeelt de rechtbank dat van een onzorgvuldige voorbereiding van het projectplan geen sprake is. Er is daarom niet in strijd met artikel 3:2 van de Awb gehandeld. De in dit kader aangevoerde beroepsgronden slagen niet.
Projectplan inhoudelijk onzorgvuldig?
15. Staatsbosbeheer stelt dat het projectplan onzorgvuldig tot stand is gekomen omdat het rapport “Quickscan natuurtoets” van 6 juli 2022, in opdracht van verweerder opgesteld door Ecogroen, niet (expliciet) in dit projectplan is besproken. Er is in het projectplan verwezen naar bijlage 6 bij het projectplan, maar dit betreft een ander document, te weten een ecologische toetsing op de KRW-maatregel. Volgens Staatsbosbeheer is dit niet alleen onzorgvuldig maar is tevens sprake van een motiveringsgebrek.
16. De rechtbank onderschrijft het standpunt van verweerder, neergelegd in zijn verweerschrift (onderdeel 2.2), dat de ecologische toetsing die als bijlage 6 bij het projectplan is gevoegd, ziet op de doelstelling zoals neergelegd in artikel 2.1, eerste lid, onder b, van de Waterwet. De Quickscan is uitgevoerd in het kader van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb). Deze beoordeling is van een andere orde dan de toetsing aan artikel 2.1, eerste lid, van de Waterwet. De rechtbank zal onder het kopje ‘Gebieds- en soortenbescherming’ hier nader op ingaan.
Van een zorgvuldigheids- en/of motiveringsgebrek is geen sprake.
Alternatieven?
17. Staatsbosbeheer, IJsseldelta, KNWV e.a. en Corporaal stellen dat zij alternatieven hebben aangedragen, dat hiermee ook c.q. beter de KRW-doelstellingen gehaald kunnen worden met aanmerkelijk minder bezwaren, en dat deze alternatieven onvoldoende weersproken zijn weerlegd.
17.1.
In dit kader heeft Staatsbosbeheer aangevoerd dat de maatregelen uit het projectplan (‘het water in’) niet (voldoende) geschikt zijn voor het behalen van de KRW-doelen. Er worden immers kunstmatige structuren, met name damwanden, aangebracht die leiden
tot versnippering van het leefgebied van de gidssoorten grote modderkruiper en kwabaal.
De paai- en opgroeigebieden voor deze vissoorten zijn in de uiterwaarden. Volgens Staatsbosbeheer moeten de maatregelen zijn gericht op het verbinden van de uiterwaarden, overstromingsgraslanden en aangesloten kolken met het Zwarte Water. Dit betreft plasdrasoevers (oeveroptimalisatie ‘het land op’) waar verweerder aanvankelijk ook voor had gekozen. Zie paragraaf 1.2 van het projectplan. De keuze voor oeveroptimalisatie
‘het water in’ is enkel ingegeven door het willen voorkomen van hogere kosten en projectvertraging. Het enige aangedragen ecologische argument (het verbeteren van de visstand kan met ‘het water in’ ook worden bereikt) is gebaseerd op de aanname dat golfwerking door de scheepvaart beperkt zou moeten worden. Deze aanname is niet onderzocht of onderbouwd.
17.2.
In dit kader heeft IJsseldelta aangevoerd dat zij in de voorfase alternatieven
heeft aangedragen die zien op oeveroptimalisaties ‘het land op’. Dat ‘het land op’ voor verweerder een minder wenselijke variant is vanwege de aantasting van bestaande natuurwaarden, wordt bestreden. IJsseldelta ziet meer in het realiseren van een nevengeul door kolken en sloten, direct gelegen achter de rietkragen, te verbinden en aan te laten sluiten op het Zwarte Water. Dit betreft een maatregel ‘het land op’. De keuze van verweerder voor ‘het water in’ is enkel ingegeven door het beschikbare budget en tijddruk, omdat bij ‘het water in’ geen overleg met grondeigenaren nodig is.
17.3.
In dit kader hebben KNWV e.a. aangevoerd dat zij alternatieven (voor maatregelen ‘het land op’) hebben ingebracht die zijn afgewezen onder verwijzing naar randvoorwaarden, waar blijkbaar niet aan kan worden getornd. Dit betreft het tijdsbestek, het beschikbare budget en het uitvoeren van de maatregelen op gronden in eigen beheer.
17.4.
In dit kader heeft [eiser 1] aangevoerd dat het plaatsen van zogenaamde open rasters in plaats van damwanden een beter alternatief is. Volgens hem is dit een win-win situatie.
18. De rechtbank overweegt hierover dat de beroepsgronden zowel zien op de door verweerder gemaakte keuze voor maatregelen ‘het water in’ als op de door verweerder gemaakte keuze om een deel van de luwtezones te realiseren door het plaatsen van stalen damwanden.
De vraag of verweerder in redelijkheid heeft kunnen en mogen kiezen voor deze maatregelen ‘het water in’ zal de rechtbank hierna, in overweging 19, beoordelen. Indien deze vraag bevestigend wordt beantwoord, zal de rechtbank vervolgens, in overweging 20, beoordelen of verweerder, binnen het pakket van mogelijke luwtezones, heeft kunnen en mogen kiezen om een deel van de luwtezones te realiseren in de vorm van het plaatsen van stalen damwanden.
19. Ten aanzien van de vraag of verweerder heeft kunnen en mogen kiezen voor maatregelen ‘het water in’, overweegt de rechtbank het volgende.
19.1.
De rechtbank stelt voorop dat bij het maken van de keuze uit de mogelijke maatregelen, verweerder een brede afweging moet maken. De maatregelen moeten resulteren in het behalen van de ecologische KRW-doelen, deze doelen moeten tijdig (uiterlijk in 2027) worden behaald en de kosten voor het realiseren van de maatregelen moeten financieel worden gedekt door het beschikbare budget.
19.2.
Uit het projectplan volgt dat aanvankelijk (gebaseerd op verkenningen uit 2006)
de focus lag op het inrichten van plas dras zones in bestaande oevers, oftewel maatregelen ‘het land op’. De eerste twee (deel)projecten van het maatregelenpakket (te weten het project Uiterwaarden Zwarte Water en Vecht en het (deel)project Langenholte-Holterbroek) zien op maatregelen ‘het land op’. Bij het resterende deel van het maatregelenpakket dat nu voorligt (het projectplan Zwarte Water Oeveroptimalisatie), is de focus verlegd naar oeveroptimalisatie in de vorm van luwtezones, oftewel maatregelen ‘het water in’.
Dit vanwege mogelijke effecten op het naastgelegen Natura 2000-gebied, en de hiermee gepaard gaande kosten en projectvertraging. De luwtezones kunnen worden gerealiseerd
op gronden die in eigendom zijn bij de staat. Bij maatregelen ‘het land op’ moet overeenstemming worden bereikt met de grondeigenaren. Deze onderhandelingen kosten tijd (en geld) en als de onderhandelingen niet resulteren in overeenstemming, zal alsnog moeten worden uitgeweken naar het water.
In het projectplan staat in paragraaf 1.2 en 1.3 waarom er is gekozen voor oeveroptimalisatie in de vorm van luwtezones.
19.3.
In het ‘Beoordelingsformulier tbv KRW MIRT 3 voortoets’, dat als bijlage 6 bij
het projectplan was gevoegd en dat verweerder als gedingstuk 9 heeft ingebracht, is de ecologische effectiviteit van de luwtezones beoordeeld. Met name onderdeel 14 van dit document is in dit kader van belang. Naar het oordeel van de rechtbank is met deze beoordeling voldoende onderbouwd dat de maatregelen ‘het water in’ een positieve bijdrage leveren aan de KRW-doelen.
19.4.
Dat de door eisende partijen bepleite maatregelen (‘het land op’) mogelijk meer ecologische voordelen opleveren, zoals Staatsbosbeheer in zijn beroepschrift en ter zitting heeft betoogd, betekent naar het oordeel van de rechtbank niet dat verweerder niet heeft kunnen en mogen kiezen voor maatregelen ‘het water in’. Dit gelet op de door verweerder te maken brede afweging, waarbij ook de aspecten tijd, geld en uitvoerbaarheid in betrokken worden.
De in dit kader aangevoerde beroepsgronden slagen niet.
20. Ten aanzien van de vraag of verweerder heeft kunnen en mogen kiezen om een deel van de luwtezones te realiseren in de vorm van het plaatsen van stalen damwanden, overweegt de rechtbank het volgende.
20.1.
De keuze voor stalen damwanden is toegelicht in paragraaf 2.2 van het projectplan.
20.2.
Dat het plaatsen van de stalen damwanden resulteert in versnippering van de leefgebieden is door verweerder bestreden in zijn verweerschrift. Verweerder heeft hierbij verwezen naar het rivierkundig rapport, waaruit blijkt dat de overstromingsduur en -frequentie van het achterland niet verandert. Ook worden de oevergebieden niet afgesloten. Immers, de damwanden worden minimaal 10 m uit de oever geplaatst, waardoor vrije doorstroming van water achter de damwanden mogelijk blijft, aldus verweerder.
20.3.
De keuze om een deel van de luwtezones te realiseren door het plaatsen van stalen damwanden, is voortgekomen uit een afweging van verschillende varianten. Wat door eisers is aangevoerd geeft geen grond voor het oordeel dat de verrichte beoordeling van alternatieven zodanige gebreken of leemtes bevat, dat op grond hiervan deze keuze niet gemaakt had mogen worden.
De in dit kader aangevoerde beroepsgronden slagen niet.
Maatschappelijke functies ‘recreatie’ en ‘beroepsscheepvaart’
21. IJsseldelta en KNWV e.a. stellen dat er in het projectplan geen dan wel onvoldoende rekening is gehouden met de maatschappelijke functies van het Zwarte Water betreffende recreatie en beroepsscheepvaart.
21.1.
In dit kader heeft IJsseldelta aangevoerd dat door de aanleg van luwtezones in het water het recreatief medegebruik van het Zwarte Water wordt geschaad. De veiligheid van zowel watersporters als de scheepvaart is in het geding. De stalen damwanden zorgen voor een extra obstakel en verder wordt de vaarweg smaller. De damwanden worden immers tot 10 m uit de oever geplaatst. De versmalde vaarweg wordt gebruikt door de beroeps- en de recreatievaart, die daardoor letterlijk in elkaars vaarwater komen. Dit knelt met name bij locatie C, waar het snelvaargebied is gelegen. Bij locaties A en C wordt vaak buiten de vaargeul afgemeerd door kleine bootjes van dagrecreanten. Dit is weliswaar niet toegestaan maar hier wordt al jaren niet op gehandhaafd. Met dit recreatieve gebruik moet rekening worden gehouden.
21.2.
In dit kader hebben KNWV e.a. aangevoerd dat de damwanden een veiligheidsrisico opleveren voor het roeien en het kanoën, mede omdat zij het vaargebied moeten delen met de scheepvaart. Het gevaar bestaat dat roeiers en kanoërs tegen de damwanden slaan dan wel daar over heen worden gezet. Ter zitting hebben zij hieraan toegevoegd dat bij het omslaan van een bootje/kano, het onmogelijk is om de oevers te bereiken omdat de damwanden ‘in de weg staan’. Dat er om de 300 meter een doorgang is, laat onverlet dat
de situatie voor watersporters onveiliger is geworden. Verder hebben KNWV e.a. in hun beroepschrift aangevoerd dat locatie A in de zomer door veel mensen wordt gebruikt om te zwemmen. Dit gebruik is niet expliciet meegenomen en afgewogen in het projectplan.
22. De rechtbank overweegt hierover het volgende.
22.1.
In het projectplan is in paragrafen 3.3.2 en 3.3.3 nader ingegaan op de gevolgen van het projectplan voor de recreatievaart en de beroepsscheepvaart. Daarin is aangegeven op welke manieren deze gevolgen worden voorkomen/beperkt. Zo is aangegeven dat nergens tweezijdig langs het Zwarte Water damwanden worden gerealiseerd, waardoor reflectie van golven en onrustig water bij het passeren van scheepvaart wordt beperkt. Ook is aangegeven dat recreatievaart in de luwtezones achter de damwanden en de dam en zandplaten niet is toegestaan. De damwanden steken bij gemiddeld peil 0,5 m boven het water uit en zijn daardoor goed zichtbaar. Bij hoog water zijn de damwanden minder goed zichtbaar, maar bij hoog water is het sowieso niet wenselijk voor recreatievaarders om te dicht bij de oever te varen, om aanvaringen met obstakels te voorkomen. Bij de snelvaarroute worden aanvullende maatregelen uitgevoerd voor de zichtbaarheid van de constructies. De damwanden worden overal 15 m buiten de vaarweg geplaatst. Ook worden er radarreflectorpalen geplaatst.
In het verweerschrift heeft verweerder hieraan toegevoegd dat het Zwarte Water 19 km lang is en dat in totaal 1,8 km damwand wordt geplaatst, verdeeld over vier locaties, waarbij de langste damwand 900 m is. Om de 300 m zijn er openingen in de damwanden, waardoor een watersporter die onverhoopt achter een damwand belandt, de openingen kan gebruiken om weer terug te keren in het vaarwater. Verder is in het verweerschrift aangegeven dat zwemmen op locatie A niet is toegestaan, zodat hiermee geen rekening gehouden hoeft te worden. Ook is het niet toegestaan dat bij locaties A en C ligplaats wordt genomen.
Ter zitting heeft verweerder hieraan toegevoegd dat de plaatsing van de damwanden gebeurt met inachtneming van de (afstands)eisen voor recreatievaart en beroepsscheepvaart in het Binnenvaartpolitiereglement. Dat aan deze wettelijke eisen wordt voldaan, is door KNWV e.a. ter zitting erkend.
22.2.
De rechtbank oordeelt dat verweerder de gevolgen van de realisatie van de luwtezones voor het medegebruik van het Zwarte Water door watersporters, de recreatievaart en de beroepsscheepvaart in beeld heeft gebracht en in het projectplan maatregelen heeft opgenomen om die gevolgen te voorkomen/beperken. Met de belangen van deze maatschappelijke functies is naar het oordeel van de rechtbank toereikend rekening gehouden.
De in dit kader aangevoerde beroepsgronden slagen niet.
Maatschappelijke functie ‘landschapsbeleving’
23. IJsseldelta en KNWV e.a. stellen dat er in het projectplan geen of onvoldoende rekening is gehouden met de maatschappelijke functies van het Zwarte Water betreffende natuur en landschap.
23.1.
In dit kader heeft IJsseldelta aangevoerd dat de stalen damwanden afbreuk doen
aan de natuurlijke beleving en uiterlijk van de rivier. De landschappelijke kwaliteit wordt aangetast. Een meer natuurlijke inpassing is een gesloten vooroever met stortstenen in plaats van een stalen damwand. Volgens het projectplan scoort dit één ‘plusje’ minder dan een stalen damwand. Ook past een vooroever met stortstenen in het reeds bestaande beeld van het Zwarte Water. Immers, veel oevers zijn al voorzien van stortstenen.
23.2.
In dit kader hebben KNWV e.a. aangevoerd dat damwanden afbreuk doen aan de landschapskenmerken van het Zwarte Water.
24. De rechtbank overweegt hierover het volgende.
24.1.
In het verweerschrift staat dat de wijze waarop de damwanden worden geplaatst weinig invloed zal hebben op de vergezichten. Verder wordt aangevoerd dat het Zwarte Water 19 km lang is, de damwanden gezamenlijk een lengte hebben van 1,8 km, verspreid over vier locaties, en dat de damwanden gemiddeld 50-70 cm boven de waterspiegel uitkomen. Verweerder erkent dat het plaatsen van damwanden op de vier locaties een lokaal gewijzigde landschapsbeleving kan geven.
24.2.
De rechtbank begrijpt deze reactie van verweerder als dat er weliswaar enige aantasting van het landschapsbeeld optreedt maar dat deze aantasting niet van een dermate omvang is dat hij niet heeft kunnen kiezen voor deze damwanden. Ter zitting heeft verweerder desgevraagd beaamd dat hij inderdaad dit standpunt inneemt.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder, gelet op de beperkte omvang van de luwtezones en de brede afweging waarbij ook de beschikbare middelen en doorlooptijd is betrokken, zich in redelijkheid op dit standpunt kunnen stellen.
De in dit kader aangevoerde beroepsgronden slagen niet.
Gebieds- en soortenbescherming
25. Staatsbosbeheer, [eiser 1] , IJsseldelta en KNWV e.a. hebben beroepsgronden aangevoerd met betrekking tot de gebieds- en soortenbescherming, neergelegd in de Wnb.
26. Voordat de rechtbank toekomt aan een inhoudelijke beoordeling van deze beroepsgronden, zal de rechtbank eerst beoordelen of het relativiteitsvereiste aan de eisende partijen kan worden tegengeworpen.
Artikel 8:69a van de Awb bepaalt dat de bestuursrechter een besluit niet vernietigt op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
Gelet op de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.
26.1.
Met betrekking tot het beroep van [eiser 1] overweegt de rechtbank het volgende.
26.1.1.
De Afdeling heeft in haar overzichtsuitspraak van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706, overweging 10.66 en 10.67, het navolgende overwogen.
“10.66. Als een natuurlijke persoon zich beroept op de bepalingen van de Wnb die strekken tot de bescherming van plant- en diersoorten beroept hij zich op een algemeen belang waarvoor hij niet in rechte kan opkomen. Niet in alle gevallen behoeft echter op voorhand uitgesloten te worden geacht dat de Wnb met de bescherming van plant- en diersoorten ook bescherming biedt aan het belang bij het behoud van een goede kwaliteit van de directe woon- en leefomgeving van natuurlijke personen. De belangen van omwonenden bij het behoud van een goede kwaliteit van hun directe woon- en leefomgeving kunnen zo verweven zijn met het algemeen belang dat de Wnb beoogt te beschermen, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen van de Wnb kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen (…).
10.67.
Bij de beantwoording van de vraag of verwevenheid als hiervoor onder 10.66 bedoeld kan worden aangenomen, wordt in het bijzonder rekening gehouden met de afstand tussen de woning van appellant en (…) de locatie waarop (…) andere handelingen worden uitgevoerd. In een geval waarin een besluit voorziet in de realisering van (…) op een perceel waarop uit hoofde van de Wnb beschermde diersoorten voorkomen en de afstand van de woning van de betrokken appellant tot die gronden hemelsbreed meer dan 100 meter bedraagt, zal in zijn algemeenheid niet zo’n verwevenheid worden aangenomen. De kwaliteit van de directe leefomgeving van appellant houdt dan onvoldoende verband met de bescherming van de volgens hem op de gronden, waar de ruimtelijke ontwikkeling is voorzien, levende diersoorten (…).”
26.1.2.
[eiser 1] heeft in zijn beroepschrift verwezen naar de mogelijke gevolgen voor
de grote karekiet. De afstand tussen de woning van [eiser 1] en het gebied waar de grote karekiet zijn habitat heeft, bedraagt (veel) meer dan 100 m, namelijk ongeveer 2 km. Gelet op de hiervoor aangehaalde rechtspraak, is er geen sprake van de vereiste verwevenheid. Het relativiteitsvereiste staat daarom in de weg aan vernietiging van het bestreden besluit
op basis van deze door [eiser 1] aangevoerde beroepsgrond.
De rechtbank zal daarom deze beroepsgrond, voor zover aangevoerd door [eiser 1] , niet bespreken.
26.2.
Met betrekking tot het beroep van KNWV e.a. overweegt de rechtbank het volgende.
26.2.1.
De Afdeling heeft in de hiervoor reeds aangehaalde overzichtsuitspraak van 11 november 2020, onder het kopje ‘Belangen van rechtspersonen die een algemeen belang behartigen’ het navolgende overwogen.
“6.6. Het relativiteitsvereiste als vervat in artikel 8:69a van de Awb staat niet aan vernietiging in de weg, wanneer een rechtspersoon als bedoeld in artikel 1:2, derde lid, van de Awb opkomt voor algemene belangen die zij, gelet op haar statutaire doelstelling en door haar feitelijke werkzaamheden behartigt, en die geheel of ten dele samenvallen met de belangen die de norm beoogt te beschermen (…).
6.8.
Bepalend is de statutaire doelstelling zoals die luidt voor afloop van de beroepstermijn (…).”
26.2.2.
Gelet hierop is bepalend of uit de statutaire doelstellingen van het Koninklijk Nederlands Watersport Verbond (hierna: KNWV) en/of de Koninklijke Nederlandse Roeibond (hierna: KNR) en/of de Toeristische Kano Bond Nederland (hierna: TKB) en de door hen verrichte feitelijke werkzaamheden volgt dat de rechtsregels die volgens KNWV e.a. zijn geschonden (in dit geval de bepalingen van de Wnb, gebieds- en soortenbescherming), kennelijk strekken tot bescherming van hun belang.
Uit de statuten van deze drie rechtspersonen blijkt niet dat hun statutaire doelstelling zich (mede) richt op het beschermen van gebieden en/of soorten. Het relativiteitsvereiste staat daarom in de weg aan vernietiging van het bestreden besluit op basis van deze door KNWV e.a. aangevoerde beroepsgrond.
De rechtbank zal daarom deze beroepsgrond, voor zover aangevoerd door KNWV e.a., niet bespreken.
27. Vorenstaande geldt niet voor Staatsbosbeheer en IJsseldelta. De rechtbank zal daarom deze beroepsgrond, voor zover aangevoerd door hen, hierna inhoudelijk beoordelen.
27.1.
Staatsbosbeheer heeft aangevoerd dat mogelijk significante negatieve effecten op het Natura 2000-gebied “Uiterwaarden Zwarte Water en Vecht” niet op voorhand zijn uitgesloten, zodat een Wnb-vergunning en/of Wnb-ontheffing nodig is.
- Ten eerste betreft dit de habitattypen Kievitshooiland en Blauwgrasland. De aanleg van luwtezones kan leiden tot verandering van inundatieroutes en stroomsnelheden alsmede het blokkeren van grondwaterstroming.
- Ten tweede betreft dit aangewezen vogelsoorten, waaronder de roerdomp en de zwarte stern. Bij locatie D wordt een vaste gronddam gerealiseerd en het is niet uit te sluiten dat de voedselgeschiktheid voor de roerdomp afneemt omdat er geen vis door de gronddam kan zwemmen. De zwarte stern wordt mogelijk in het foerageren belemmerd door de kunstmatige structuren.
- Ten derde kunnen door de golfwerende maatregelen de exponentie en doorspoeling verslechteren, wat weer gevolgen heeft voor het waterriet. Dit waterriet vormt het leefgebied van de roerdomp en de grote karekiet.
- Ten vierde worden door de maatregelen barrières gecreëerd, die resulteren in versnippering van leefgebieden en/of belemmerend werken. Staatsbosbeheer heeft verwezen naar ‘watersoorten’ zoals de otter en bever, zwemmende zoogdieren, zoals hermelijn en bunzing, en zwemmende watervogels.
Verder heeft Staatsbosbeheer aangevoerd dat uit de kaartjes in het projectplan niet duidelijk blijkt of alle werkzaamheden plaatsvinden binnen het Natura 2000-gebied Uiterwaarden Zwarte Water en Vecht, waarvan wordt uitgegaan in het projectplan. Als een deel van de werkzaamheden plaatsvindt binnen het Natura 2000-gebied Zwarte Meer, is het ecologische onderzoek ontoereikend voor de besluitvorming. Het ecologische onderzoek heeft immers enkel betrekking op de soorten en habitats in eerstgenoemde Natura 2000-gebied.
27.2.
IJsseldelta heeft aangevoerd dat in het projectplan onvoldoende rekening is gehouden met de negatieve effecten voor de bovenwater flora en fauna, zoals reeën, otters en bevers. Daarnaast is onvoldoende onderbouwd dat de maatregelen in/nabij het Natura 2000-gebied niet zullen resulteren in een verslechtering van de natuurwaarden en instandhoudingsdoelstellingen. IJsseldelta is van mening dat er extra onderzoek moet worden gedaan met betrekking tot de aantasting van de grondwaterstromen die belangrijk zijn voor de kievietsbloemen en glanshaver hooilanden. De door Ecogroen uitgevoerde natuurtoets geeft te weinig zekerheid dat er geen achteruitgang zal plaatsvinden.
28. Ten aanzien van de beroepsgronden van IJsseldelta en Staatsbosbeheer overweegt de rechtbank het volgende.
28.1.
De rechtbank stelt voorop dat de vragen of voor de uitvoering van het project een ontheffing op grond van het soortenbeschermingsregime in de Wnb nodig is, en zo ja, of deze ontheffing kan worden verleend, in beginsel aan de orde komen in een procedure op grond van de Wnb. Dat doet er niet aan af dat verweerder het projectplan niet heeft kunnen vaststellen indien en voor zover hij op voorhand redelijkerwijs heeft moeten inzien dat het soortenbeschermingsregime in de Wnb aan de uitvoerbaarheid van het projectplan in de weg staat. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 6 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1909, overweging 13.3.
Wat betreft de gebiedsbescherming is in de rechtspraak overwogen dat een projectplan op grond van de Waterwet geen plan is als bedoeld in artikel 2.7 van de Wnb. Voor een projectplan hoeft verder geen passende beoordeling te worden gemaakt. Het project dat mogelijk wordt gemaakt, kan op zichzelf wel natuurvergunningplichtig zijn, maar in de nu voorliggende procedure is enkel de vraag aan de orde of verweerder het projectplan niet heeft mogen vaststellen indien en voor zover het op voorhand redelijkerwijs had moeten inzien dat het gebiedsbeschermingsregime in de Wnb aan de uitvoerbaarheid van het projectplan in de weg staat. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 8 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1603, overweging 12.1.
Ter beoordeling van de rechtbank staat aldus of verweerder op basis van het uitgevoerde natuuronderzoek, de Quickscan natuurtoets van 6 juli 2022, kon oordelen dat er op voorhand geen reden was om aan te nemen dat geen ontheffing en/of vergunning op grond van de Wnb verleend zou kunnen worden als deze nodig zou blijken te zijn. Zie de hiervoor aangehaalde uitspraak van 6 juli 2022, overweging 13.4.
28.2.
De rechtbank overweegt hierover allereerst dat in de Quickscan de gevolgen van
het projectplan voor zowel het Natura 2000-gebied Uiterwaarden Zwarte Water en Vecht als voor het Natura 2000-gebied Zwarte Meer zijn onderzocht. Het andersluidende standpunt hierover van Staatsbosbeheer is dan ook niet juist.
28.3.
Verder overweegt de rechtbank dat in de Quickscan is aangegeven dat en waarom geen verandering in het inundatieregime te verwachten is. Ook is aangegeven dat met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid de voeding van de deklaag niet wordt geblokkeerd door de plaatsing van de damwanden. De horizontale stroming door de deklaag ter hoogte van de damwanden is verwaarloosbaar en er blijft een open verbinding bestaan tussen het oppervlaktewater van het Zwarte Water en de oeverzone. De horizontale stroming naar de polder zal vooral plaatsvinden in het goed doorlaten zand onder de deklaag. In de Quickscan wordt geconcludeerd dat negatieve gevolgen op habitattypen als gevolg van een veranderende waterhuishouding niet worden verwacht.
Verder zijn in de Quickscan de effecten per habitatrichtlijnsoort en per vogelrichtlijnsoort beoordeeld. Geconcludeerd is dat de maatregelen niet leiden tot significant negatieve effecten op de instandhoudingsdoelen van deze soorten.
Ter zitting heeft R. Apperloo, werkzaam als ecoloog bij Ecogroen, hieraan toegevoegd dat de plaatsing van de damwanden (waar onder de openingen in de damwanden) is afgestemd op de routes van grote fauna (zoals reeën) die het Zwarte Water overzwemmen.
Hoofdstuk 5 van de Quickscan bevat een ecologisch werkprotocol. Hierin zijn maatregelen opgenomen die in acht moeten worden genomen bij de uitvoering van het projectplan. Dit ziet op het beperken van negatieve gevolgen voor vleermuizen (waaronder de meervleermuis), bever en otter, waterspitsmuis, broedvogels, niet-broedvogels en vissen.
28.4.
Uit wat Staatsbosbeheer en IJsseldelta hebben aangevoerd, ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat verweerder op voorhand redelijkerwijs had moeten inzien dat de bepalingen in de Wnb over gebieds- en/of soortenbescherming aan de uitvoerbaarheid van het projectplan in de weg staan.
De in dit kader aangevoerde beroepsgronden slagen niet.
Milieueffectrapport vereist?
29. Staatsbosbeheer stelt dat ten onrechte geen milieueffectrapport is gemaakt,
terwijl dat wel had gemoeten. De reden hiervoor is dat in het projectplan onvoldoende is onderbouwd dat het op voorhand is uitgesloten dat er significante gevolgen optreden voor een Natura 2000-gebied, zodat op grond van artikel 2.8, eerste lid, van de Wnb een passende beoordeling gemaakt had moeten worden. Dan bestaat op grond van artikel 7.2a, eerste lid, van de Wet milieubeheer (hierna: Wm) ook een mer-plicht.
30. De rechtbank overweegt hierover dat uit het rapport van Ecogroen volgt dat het
op voorhand is uitgesloten dat er significante gevolgen optreden voor beide Natura 2000-gebieden. Verder volgt uit de hiervoor aangehaalde rechtspraak dat een projectplan geen plan in de zin van artikel 2.7 van de Wnb is. Van een mer-plicht is daarom geen sprake.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie ten aanzien van de beroepsgronden
31. De rechtbank oordeelt dat verweerder het projectplan zorgvuldig heeft voorbereid en deugdelijk heeft gemotiveerd. Verweerder heeft de verschillende bij het projectplan betrokken belangen tegen elkaar afgewogen. In het projectplan zijn de nadelige gevolgen voor maatschappelijke functies in beeld gebracht en is beschreven welke maatregelen er worden getroffen om deze nadelige gevolgen ongedaan te maken of te beperken. Het projectplan is naar het oordeel van de rechtbank niet in strijd met artikel 5.4, tweede lid,
van de Waterwet.
Verweerder heeft dan ook in redelijkheid het projectplan kunnen vaststellen.
Conclusie en gevolgen
32. Het beroep van het college van Zwartewaterland is niet-ontvankelijk op grond van het bepaalde in artikel 1.4 van de Chw. Het beroep van [eiser 2] is niet-ontvankelijk omdat hij als niet-belanghebbende geen zienswijze heeft ingediend tegen het ontwerpprojectplan. Dit is in strijd met artikel 6:13 van de Awb. Het beroep van [eiser 1] , IJsseldelta, KNWV e.a. en Staatsbosbeheer is ongegrond. Dit betekent dat het vastgestelde projectplan in stand blijft.
33. Het college, [eiser 2] , [eiser 1] , IJsseldelta, KNWV e.a. en Staatsbosbeheer krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep van [eiser 1] , zaaknummer ZWO 22/1350, ongegrond;
- verklaart het beroep van het college van burgemeester en wethouders van Zwartewaterland, zaaknummer ZWO 22/22/1731, niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep van [eiser 2] zaaknummer ZWO 22/1732, niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep van Gebiedscoörperatie IJsseldelta, zaaknummer
ZWO 22/1733, ongegrond;
- verklaart het beroep van Koninklijk Nederlands Watersport Verbond, Koninklijke Nederlandse Roeibond en Toeristische Kano Bond Nederland, zaaknummer
ZWO 22/1734, ongegrond;
- verklaart het beroep van Staatsbosbeheer, zaaknummer ZWO 22/2100, ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.T. de Kwaasteniet, voorzitter, en mr. A. Oosterveld en mr. A. de Boer, leden, in aanwezigheid van mr. A.E.M. Lever, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Op het hoger beroep tegen deze uitspraak is de Crisis- en herstelwet van toepassing. Op grond van artikel 1.6a van de Crisis- en herstelwet kunnen na genoemde zes weken geen beroepsgronden meer worden aangevoerd.