Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummers: ZWO 21/1358, 21/1366, 21/1367 en 21/1368
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
1.
[eiser 1]en
[eiseres]uit [woonplaats] , eisers in ZWO 21/1358,
[eiser 1]en
[eiseres]uit [woonplaats] , eisers in ZWO 21/1358,
(gemachtigde: mr. J.T. Fuller),
2.
[eiser 2]uit [woonplaats] , eiser in ZWO 21/1366,
[eiser 2]uit [woonplaats] , eiser in ZWO 21/1366,
3.
[eiser 3], uit [woonplaats] in ZWO 21/1367,
[eiser 3], uit [woonplaats] in ZWO 21/1367,
4.
[eiser 4], uit [woonplaats] , eiser in ZWO 21/1368,
[eiser 4], uit [woonplaats] , eiser in ZWO 21/1368,
(gemachtigde van eisers genoemd onder 2, 3 en 4: mr. I.E. Nauta),
en
het college van burgemeester en wethouders van Deventer, verweerder.
Als derde-partijen nemen aan de zaken deel:
Stichting Torenstad Vastgoed, uit Zutphen, en
Stichting IrisZorg, uit Arnhem,
Stichting IrisZorg, uit Arnhem,
(gemachtigde: mr. M.H. Blokvoort).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eisers tegen de aan Stichting Torenstad Vastgoed (hierna: Torenstad) verleende omgevingsvergunning voor
het verbouwen van een bestaand kantoorgebouw ten behoeve van een zorgfunctie met beschermd wonen op het perceel [adres] in Deventer (hierna: perceel 4).
1.1.
Verweerder heeft deze omgevingsvergunning met het besluit van 23 december 2020 verleend. Met het bestreden besluit van 7 juli 2021 op de bezwaren van eisers is verweerder bij de verlening van deze omgevingsvergunning gebleven.
1.2.
Verweerder heeft op de beroepen gereageerd met twee afzonderlijke verweerschriften.
1.3.
[eiser 1] [eiseres] (hierna: [eiser 1] en [eiseres] ) hebben aanvullende beroepsgronden ingediend. Verweerder heeft hierop gereageerd met een aanvullend verweerschrift. [eiser 2] (hierna: [eiser 2] ), [eiser 3] (hierna: [eiser 3] ) en [eiser 4] (hierna: [eiser 4] ) hebben de rechtbank meegedeeld
dat deze aanvullende beroepsgronden tevens als aanvullende beroepsgronden, ingediend door hen, moeten worden aangemerkt.
1.4.
De rechtbank heeft de beroepen op 13 oktober 2022 op zitting behandeld.
[eiser 1] is verschenen, bijgestaan door mr. K.M. Weinans, kantoorgenoot van mr. J.T. Fuller.
[eiser 2] , [eiser 3] en [eiser 4] zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde voornoemd. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.M.M. Hutten-Bekemeier en E.M. Busman. Torenstad heeft zich laten vertegenwoordigen door
M. Bloem en S.H.G. Harmsen. Stichting IrisZorg (hierna: IrisZorg) heeft zich laten vertegenwoordigen door W.M. Bokhove en J.T.G. de Greef. Torenstad en IrisZorg hebben zich laten bijstaan door hun gemachtigde voornoemd.
Totstandkoming van het bestreden besluit
Feiten
2. IrisZorg exploiteert meerdere vestigingen voor zorg/opvang van personen met psychiatrische- en verslavingsproblematiek in Deventer. De vestiging aan de Polstraat (zorg met beschermd wonen) voldoet niet meer aan de eisen voor dit gebruik. IrisZorg is daarom op zoek gegaan naar een andere locatie in Deventer. De keuze is gevallen op een bestaand kantoorgebouw op perceel 4.
De vestiging voor zorg met beschermd wonen aan de Polstraat is ondertussen gesloten
en voor deze cliënten is tijdelijk een andere locatie gevonden. Een andere vestiging van IrisZorg aan de Polstraat (ten behoeve van nachtopvang) blijft gevestigd op die locatie.
Het kantoorgebouw op perceel 4 moet geschikt worden gemaakt voor het beoogde gebruik en hiervoor hebben IrisZorg en Torenstad afspraken gemaakt. Torenstad vraagt de vereiste omgevingsvergunning aan en regelt de (ver)bouwwerkzaamheden. Er worden 25 wooneenheden (met gezamenlijke voorzieningen, zoals een keuken, woonkamer en buitenruimte) gerealiseerd voor cliënten met een zorgindicatie en/of een zorgbeschikking
op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning of de Wet langdurige zorg. Na het gereedkomen van de verbouw zal IrisZorg het gebouw huren van Torenstad en in gebruik nemen. De cliënten die nu opgevangen worden in de tijdelijke locatie, verhuizen dan naar de wooneenheden in het pand op perceel 4.
3. Eisers wonen op de [straatnaam] [nummer 1] , [nummer 2] en [nummer 3] in Deventer. Deze woningen liggen op korte afstand van perceel 4.
Besluitvorming
4. Bij aanvraag van 31 juli 2020 heeft Torenstad verweerder verzocht haar een omgevingsvergunning te verlenen voor het (intern) verbouwen van het bestaande kantoorgebouw op perceel 4 ten behoeve van een zorgfunctie met beschermd wonen.
Deze aanvraag heeft betrekking op de activiteit ‘bouwen’ als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo).
5. In het primaire besluit van 23 december 2020 heeft verweerder de gevraagde omgevingsvergunning (voor de activiteit ‘bouwen’) verleend. Verweerder heeft zich hierbij op het standpunt gesteld dat de van toepassing zijnde weigeringsgronden, neergelegd in artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo, niet aan de orde zijn, zodat hij gehouden is de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen.
6. In het bestreden besluit van 7 juli 2021 heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd. Verweerder heeft zich hierbij op de navolgende standpunten gesteld.
6.1.
Het bouwplan is gelegen binnen het bestemmingsplan “Chw bestemmingsplan Deventer, stad en dorpen deel B” (hierna: het bestemmingsplan), vastgesteld op 1 juli 2020 en in werking getreden op 4 september 2020. Het bestemmingsplan is niet onverbindend omdat er geen evidente strijd is met hogere regelgeving. In dat kader heeft verweerder de navolgende standpunten ingenomen:
- Het feit dat het bestemmingsplan een conserverend karakter heeft, betekent niet dat
een bestemming (in dit geval de bestemming “Maatschappelijk”) niet zou mogen worden verbreed c.q. veranderd ten opzichte van het voorheen geldende bestemmingsplan. Er is immers geen wettelijke bepaling en/of beleidsregel van een hogere overheid (zoals bijvoorbeeld een provinciale verordening) die dit verbiedt. Dat de verbreding van de bestemming “Maatschappelijk” niet expliciet is genoemd in de toelichting en het raadsbesluit komt omdat hierin enkel grote veranderingen zijn opgenomen. De hierin opgenomen lijst is niet uitputtend;
- Er heeft een onderzoek naar de externe veiligheidsrisico’s plaatsgevonden. Dit onderzoek heeft betrekking op het gehele (bestemmings)plangebied en niet op perceelsniveau;
- Van strijd met artikel 7c, negende lid, van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet is geen sprake. Het bestemmingsplan is beschikbaar gesteld op een andere voorziening dan
de landelijke voorziening ruimteplannen.nl. De verwijzing naar die andere voorziening is
te vinden op voornoemde landelijke voorziening. Het bestemmingsplan is voor een ieder te raadplegen.
6.2.
Aan perceel 4 is in het bestemmingsplan onder meer de bestemming “Maatschappelijk” toegekend. Deze bestemming laat onder andere maatschappelijke voorzieningen ten behoeve van welzijn en gezondheidszorg toe. Aan perceel 4 is niet de bestemming “Wonen” toegekend zodat het gebruik voor (zelfstandig) wonen niet is toegestaan. Dit neemt niet weg dat onder de term maatschappelijke voorzieningen, zoals omschreven in artikel 118.1 van de planregels, gelet op de aard van de voorzieningen,
mede aan het ingevolge de maatschappelijke bestemming toegestane gebruik verbonden huisvesting kan worden begrepen. Zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak
van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 4 juli 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR1389.
De vraag of een bepaalde vorm van zorg past binnen de bestemming “Maatschappelijk” hangt af van de specifieke situatie, waarbij van belang is of de nadruk ligt op wonen of
op zorg. In de rechtspraak wordt in dat kader veelal de zinsnede ‘bewoning met een overwegend verzorgend karakter’ gebruikt om aan te geven dat een situatie niet als wonen
is aan te merken. Er wordt dan gekeken naar de mate van zelfstandigheid van de bewoning, de intensiteit van de zorg en de verplichting om die zorg af te nemen.
Om te bepalen of in deze zaak de nadruk ligt op zorg dan wel op wonen, heeft verweerder zich laten adviseren door het Carrousel, een intern adviesorgaan van de gemeente Deventer, en hebben Iriszorg en Torenstad aan verweerder mondeling informatie verstrekt. Op basis hiervan is in het advies van de bezwaren-commissie, dat aan het bestreden besluit ten grondslag is gelegd, het met het bouwplan beoogde gebruik als volgt omschreven:
“IrisZorg is voornemens het zorgconcept beschermd wonen in het pand uit te voeren.
Het gaat hierbij om mensen (18 jaar en ouder, zonder kinderen) met een zorgbeschikking- of indicatie. Deze cliënten hebben psychische/psychosociale problemen en kunnen tijdelijk niet goed voor zichzelf zorgen. Voor hen biedt IrisZorg een plek met 24-uurs zorg en deskundige begeleiding die gericht is op het halen van doelen. De zorg en de begeleiding is ontwikkelingsgericht, met als doel dat deze mensen vaardigheden ontwikkelen, zelfredzaam worden en uitstromen. Dit maakt het noodzakelijk om eisen te stellen aan de cliënten; zij moeten een hulpvraag hebben, gemotiveerd zijn, doelen hebben, willen leren en stappen zetten in hun ontwikkeling. Deze doelen kunnen ook woonvaardigheden zijn (koken, wassen, boodschappen). Het merendeel van de cliënten heeft 20 uur per week dagbesteding elders (Cambio, kunst), cliënten hebben geen auto en moeten tussen 23:00 uur en 8:00 uur in beginsel binnen zijn.”
Verder staat in het advies van de bezwarencommissie hierover nog het volgende.
“De cliënten stellen samen met de zorgverlener een zorgplan op, worden (al dan niet volledig) intern behandeld en deze behandeling heeft een verplicht karakter.”
Gelet op deze omschrijving ligt de nadruk op zorg en past het bouwplan en het daarmee beoogde gebruik binnen de bestemming “Maatschappelijk”, aldus verweerder.
6.3.
Het besluit hogere grenswaarden van 16 december 2020 is vastgesteld vanwege de in het bestemmingsplan opgenomen gebiedsaanduiding “geluidszone-industrie”. Dit besluit is onherroepelijk en kan aan de omgevingsvergunning ten grondslag worden gelegd.
6.4.
Omdat de weigeringsgronden als bedoeld in artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo niet aan de orde zijn, is verweerder gehouden de gevraagde omgevingsvergunning voor de activiteit ‘bouwen’ te verlenen. Aan een belangenafweging zoals eisers die voorstaan, komt verweerder daarom niet toe.
Beoordeling door de rechtbank
7. De rechtbank beoordeelt de in bezwaar gehandhaafde omgevingsvergunning voor het intern verbouwen van een kantoorgebouw op perceel 4 ten behoeve van een zorgfunctie met beschermd wonen. Zij doet dat aan de hand van de argumenten die eisers hebben aangevoerd, de beroepsgronden.
8. De rechtbank stelt vast dat de beroepsgronden van [eiser 1] en [eiseres] (hierna:
eisers A) en [eiser 2] , [eiser 3] en [eiser 4] (hierna: eisers B) grotendeels hetzelfde zijn, waarbij de onderbouwing op enkele onderdelen afwijkt. De rechtbank zal daarom de beroepsgronden van eisers A en eisers B tezamen bespreken en enkel de termen eisers A en eisers B gebruiken bij een onderling afwijkende onderbouwing.
Heeft verweerder de aanvraag aan het juiste bestemmingsplan getoetst?
9. Eisers stellen dat het bestemmingsplan, in ieder geval voor wat betreft de toekenning van de bestemming “Maatschappelijk” aan perceel 4, onverbindend is,
zodat getoetst had moeten worden aan het voorgaande bestemmingsplan “Rivierenwijk
en Snipperling”, waarmee het bouwplan in strijd is. De reden voor deze onverbindendheid
is dat het bestemmingsplan evident in strijd is met hogere regelgeving.
9.1.
Eisers hebben in dit kader ten eerste aangevoerd dat de bestemming “Maatschappelijk” een door de planwetgever onbedoelde verbreding/verruiming inhoudt
ten opzichte van de hiervoor geldende bestemming “Gemengd” met de functieaanduiding kantoren en praktijkruimte (ten behoeve van medische en/of therapeutische doeleinden).
Volgens eisers A volgt deze onbedoelde verruiming uit de toelichting, waarin staat
dat sprake is van een conserverend bestemmingsplan. Er wordt in de toelichting niet aangegeven waarom er, wat betreft de bestemming “Maatschappelijk”, wordt afgeweken van dit conserverende karakter. In de toelichting is dan ook geen verantwoording opgenomen van de in het bestemmingsplan gemaakte keuze van bestemmingen. Dit is volgens eisers A evident in strijd met artikel 3.1.6, eerste lid, onder a, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro).
Ook eisers B stellen dat uit de toelichting (en/of het raadsbesluit tot vaststelling van het bestemmingsplan) had moeten blijken dat de planwetgever, wat betreft de planologische situatie op perceel 4, een verruiming ten opzichte van het vorige bestemmingsplan heeft beoogd. Dat is niet het geval. Ook blijkt uit de Nota van Uitgangspunten niet dat deze verruiming door de planwetgever is beoogd. Een zorgfunctie met beschermd wonen kan volgens eisers B niet worden geduid als een functie die inspeelt op de behoefte van een buurt of wijk, zodat de gestelde gewenste grotere slagvaardigheid niet nodig is. Vanwege deze onbedoelde verruiming is niet onderzocht of deze verruiming wel in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Dit klemt volgens eisers B des te meer omdat de vergunde voorziening een enorme impact heeft op het woon- en leefklimaat. Ook is de behoefte aan deze verruiming niet onderzocht. Dit is volgens eisers B evident in strijd met artikel 3.1.6 van het Bro.
9.2.
Ten tweede hebben eisers in dit kader aangevoerd dat onduidelijk is of er wel een onderzoek naar de externe veiligheid is uitgevoerd, en zo ja, of dit onderzoek wel toereikend is, gelet op de onbedoelde verbreding/verruiming van de functie “praktijkruimte” naar “maatschappelijk”. Verweerder stelt weliswaar dat dit onderzoek is uitgevoerd, maar de onderzoeksbevindingen zijn niet bij het bestemmingsplan gevoegd en ook de toelichting geeft hierover geen informatie.
Volgens eisers A is dit evident in strijd met artikel 3.1.6, eerste lid, onder d, van het Bro
en afdeling 3.2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Volgens eisers B is dit evident in strijd met het Bevi.
9.3.
Ten derde hebben eisers in dit kader aangevoerd dat het bestemmingsplan evident
in strijd is met artikel 7c, negende lid, onder a, sub 1, van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet.
Volgens eisers is de reden hiervoor dat de wijze waarop het bestemmingsplan digitaal
kan worden geraadpleegd dusdanig ingewikkeld is, dat niet kan worden gesproken van ‘algemeen toegankelijk’. Eisers B hebben in dit kader ook nog aangevoerd dat niet is voldaan aan de eis dat de raad het internetadres heeft vastgesteld waarop het bestemmingsplan te raadplegen is.
10. De rechtbank overweegt hierover het volgende.
10.1.
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling strekt de mogelijkheid om in een procedure die is gericht tegen een besluit over de verlening van een omgevingsvergunning, de gelding van de toepasselijke bestemmingsplanregeling aan de orde te stellen, niet zover dat deze regeling aan dezelfde toetsingsmaatstaf wordt onderworpen als de toetsings-maatstaf die wordt gehanteerd in het kader van de beoordeling van beroepen tegen een vastgesteld bestemmingsplan. In een procedure als deze, waarin wordt aangevoerd dat de bestemmingsregeling in strijd is met een hogere regeling, dient de bestemmingsregeling slechts onverbindend te worden geacht of buiten toepassing te worden gelaten, indien de bestemmingsregeling evident in strijd is met de hogere regeling. Voor evidentie is onder meer vereist dat de hogere regelgeving zodanig concreet is dat deze zich voor toetsing daaraan bij wijze van exceptie leent. Een planregel is alleen evident in strijd met hoger recht als de rechter zonder nader onderzoek kan vaststellen dat zich strijd met de hogere rechtsnorm voordoet. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 7 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1474, rechtsoverweging 13.4.
10.2.
Wat betreft het standpunt van eisers dat het bestemmingsplan voorziet in een verruiming van de maatschappelijke gebruiksmogelijkheden op perceel 4 en dat de planwetgever dit niet zo heeft bedoeld, overweegt de rechtbank het volgende.
10.2.1.
Dit door eisers ingenomen standpunt is door verweerder expliciet bestreden. Volgens verweerder is deze verbreding/verruiming inherent aan de wens van de planwetgever om met behulp van een flexibel bestemmingsplan slagvaardig en snel te kunnen inspelen op ontwikkelingen / behoefte van een buurt of wijk. Dat de verbreding van de maatschappelijke functie niet expliciet is genoemd in de toelichting, doet hieraan niet af. De toelichting is niet limitatief geformuleerd.
De rechtbank acht dit betoog van verweerder over de bedoeling van de planwetgever aannemelijk.
10.2.2.
De rechtbank voegt hieraan toe dat uit vaste rechtspraak volgt dat de op de verbeelding/plankaart aangegeven bestemming en de daarbij behorende planregels bepalend zijn voor het antwoord op de vraag of een bouwplan/initiatief in strijd is met het bestemmingsplan. De niet bindende toelichting heeft in zoverre betekenis dat deze over
de bedoeling van de planwetgever meer inzicht kan geven indien de bestemming en de bijbehorende planregels waaraan moet worden getoetst, op zichzelf noch in samenhang duidelijk zijn. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 7 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:405.
Dit betekent dat bij de plantoetsing het primaat bij de plankaart en de planregels ligt.
Er wordt dan ook van uit gegaan dat de planregels in combinatie met de plankaart de bedoeling van de planwetgever weergeven. Aan de bedoeling van de planwetgever, neergelegd in de toelichting, komt pas betekenis toe als de planregels onduidelijk zijn.
Het standpunt van eisers komt er feitelijk op neer dat de bedoeling van de planwetgever enkel volgt uit de planregels en de plankaart, indien dit expliciet wordt bevestigd in de toelichting. Dit standpunt verdraagt zich niet met deze vaste rechtspraak en is bovendien
in strijd met de rechtszekerheid. Dit standpunt is dan ook naar het oordeel van de rechtbank niet juist.
10.2.3.
Voor zover eisers B betogen dat op perceel 4 niet de juiste bestemming is gelegd,
en dat het bestemmingsplan evident in strijd met artikel 3.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) is vastgesteld, overweegt de rechtbank dat de vraag of
uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening aan een perceel de juiste bestemming is toegekend, in het kader van een exceptieve toetsing niet aan de orde kan komen. Zie bijvoorbeeld de hiervoor reeds aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 7 juli 2021, rechtsoverweging 14.1.
10.2.4.
Van evidente strijd met artikel 3.1.6, eerste lid, onder a van het Bro en/of artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro en/of artikel 3.1, eerste lid, van de Wro is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake.
10.3.
Wat betreft het standpunt van eisers dat onduidelijk is of voorafgaande aan de vaststelling van het bestemmingsplan een toereikend onderzoek naar de externe veiligheid
is uitgevoerd, overweegt de rechtbank dat dit standpunt zich niet leent voor exceptieve toetsing. Dit standpunt hadden eisers naar voren moeten brengen door het bestrijden van dit vaststellingsbesluit.
Van evidente strijd met artikel 3.1.6, eerste lid, onder d, van het Bro en/of afdeling 3.2 van de Awb en/of het Bevi is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake.
10.4.
Wat betreft de stelling van eisers dat het bestemmingsplan niet ‘algemeen toegankelijk’ is en dat de raad het internetadres niet heeft vastgesteld, onderschrijft
de rechtbank het standpunt van verweerder hierover, opgenomen in het advies van de bezwarencommissie dat verweerder aan het bestreden besluit ten grondslag heeft gelegd.
Van evidente strijd met artikel 7c, negende lid, onder a, sub 1, van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake.
10.5.
Samenvattend oordeelt de rechtbank dat het bestemmingsplan niet onverbindend is dan wel buiten toepassing moet worden gelaten vanwege evidente strijd met de door eisers genoemde hogere regelgeving. Dit betekent dat van de rechtmatigheid van het bestemmings-plan moet worden uitgegaan. Verweerder heeft terecht het bouwplan getoetst aan het bestemmingsplan.
Is het bouwplan in strijd met de bestemming “Maatschappelijk”?
11. Eisers stellen dat het bouwplan in strijd is met de in het bestemmingsplan
aan perceel 4 toegekende bestemming “Maatschappelijk” zodat de gevraagde omgevingsvergunning wegens strijd met het bestemmingsplan geweigerd had moeten worden. Ter onderbouwing van deze beroepsgrond hebben eisers een primair en een subsidiair standpunt ingenomen.
12. Primair stellen eisers dat verweerder bij de duiding/kwalificatie van de gevraagde functie c.q. het beoogde gebruik ten onrechte betekenis heeft gehecht aan het zorgconcept beschermd wonen van IrisZorg, zoals dat is omschreven in het advies van de bezwarencommissie. De gestelde door IrisZorg te leveren zorg is niet in een door deze stichting verstrekt document neergelegd. Niet duidelijk is op welke stukken en onderzoek verweerder dit zorgconcept heeft gebaseerd. Uit de stukken waar eisers naar hebben verwezen in de bezwaarfase blijkt volgens hen dat het accent in de gevraagde functie op (nagenoeg) zelfstandig wonen ligt, waarbij de zorg ondergeschikt is. Een dergelijk gebruik is enkel binnen de bestemming “Wonen” toegestaan en niet binnen de bestemming “Maatschappelijk”.
13. Subsidiair stellen eisers dat, indien bij de duiding/kwalificatie van het beoogde gebruik wel mag worden uitgegaan van dit zorgconcept, dit gebruik (ook) niet past binnen de bestemming “Maatschappelijk”. Ter onderbouwing hebben eisers het navolgende aangevoerd.
13.1.
De meest aannemelijke vorm van gebruik/zorg (door eisers optie 1 genoemd) is
dat de bewoners op perceel 4
niet24 uur per dag afhankelijk zijn van zorg of verpleging. Ondanks dat zij (wellicht) een zorgindicatie/-beschikking hebben en voor hen (wellicht)
niet24 uur per dag afhankelijk zijn van zorg of verpleging. Ondanks dat zij (wellicht) een zorgindicatie/-beschikking hebben en voor hen (wellicht)
een eventueel zorgplan is opgesteld, zijn zij in staat om te werken of naar de dagbesteding
te gaan. De 24 uurs zorg is alleen als achtervang aanwezig.
Dit gebruik past binnen de definitie van de term ‘zorgwoning’, zoals opgenomen in artikel 1.126 van de planregels. Deze definitie luidt als volgt:
“een woning voor de huisvesting van bepaalde categorieën van de bevolking, zoals ouderen, jongeren, of mensen met een beperking, waarbij de mate en de vorm van de geboden zorg en ondersteuning aan de bewoners dusdanig is dat niet langer gesproken kan worden van zelfstandige bewoning, maar die gezien de maatschappelijke ontwikkelingen en hun geringe ruimtelijke impact wel aanvaardbaar zijn in de woonomgeving.”
Zorgwoningen zijn op grond van het bestemmingsplan enkel toegestaan binnen de bestemming “Wonen” en niet binnen de bestemming “Maatschappelijk”. Als dat laatste
wel de bedoeling was geweest, dan zou het toestaan van zorgwoningen als aparte categorie binnen de bestemming “Maatschappelijk” genoemd moeten zijn, zoals dat ook is gebeurd bij de bestemming “Wonen”.
13.2.
Een minder aannemelijke vorm van gebruik/zorg (door eisers optie 2 genoemd) is dat de bewoners op perceel 4
wel24 uur per dag afhankelijk zijn van zorg of verpleging.
wel24 uur per dag afhankelijk zijn van zorg of verpleging.
Dit gebruik past binnen de definitie van de term ‘zorginstelling’, zoals opgenomen in artikel 1.125 van de planregels. Deze definitie luidt als volgt:
“een instelling waarvan de bewoners voortdurende verzorging of verpleging nodig hebben en waar verschillende zorgfuncties en zorggerelateerde functies alsmede ondersteunende functies, zoals kantoorvoorzieningen, horeca en detailhandel, een plek hebben”.
Zorginstellingen zijn in het bestemmingsplan enkel toegestaan binnen de bestemming “Maatschappelijk-Brinkgreven”, waar deze functie expliciet wordt genoemd. Voor perceel 4 geldt de bestemming “Maatschappelijk” en hierin zijn zorginstellingen niet expliciet genoemd en dus niet toegestaan.
14. De rechtbank overweegt hierover het volgende.
14.1.
Aan perceel 4 is in het bestemmingsplan de bestemming “Maatschappelijk” toegekend. In artikel 118.1 van de planregels staat dat ter plaatse van de functie “Maatschappelijk” maatschappelijke voorzieningen ten behoeve van, onder andere, welzijn en gezondheidszorg toegelaten zijn.
In het bestemmingsplan is aan perceel 4 niet mede de bestemming/functie “Wonen" toegekend, zodat het gebruik van perceel 4 voor zelfstandig wonen niet is toegestaan.
Dit neemt niet weg dat onder de term maatschappelijke voorzieningen, zoals omschreven
in artikel 118.1 van de planregels, gelet op de aard van de voorzieningen, mede aan het op grond van de maatschappelijke bestemming toegestane gebruik verbonden huisvesting kan worden begrepen. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 10 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2337.
14.2.
Verweerder is bij de beantwoording van de vraag of het bouwplan en het daarmee mogelijk gemaakte gebruik past binnen de bestemming “Maatschappelijk”, uitgegaan van de door IrisZorg aan verweerder verstrekte informatie, zoals hiervoor in deze uitspraak cursief is weergegeven in rechtsoverweging 6.2. Op basis van deze informatie heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de nadruk op zorg ligt, en niet op wonen,
zodat het met het bouwplan beoogde gebruik in overeenstemming is met deze bestemming.
Naar het oordeel van de rechtbank zijn in deze beschrijving van het beoogde gebruik enkel de contouren van de zorgcomponent geschetst; een nadere invulling van de door IrisZorg te leveren zorg is niet gegeven. Zo is niet duidelijk welke zorg precies aan de cliënten wordt verleend, welke deskundigen deze zorg verlenen, hoeveel uren zorg per dag een cliënt krijgt, hoeveel zorgverleners er dagelijks aanwezig zullen zijn in het pand en wat er gebeurt als een cliënt de gemaakte afspraken niet nakomt, bijvoorbeeld als hij/zij de aangeboden zorg weigert.
Dit heeft de rechtbank ter zitting aan verweerder en IrisZorg voorgehouden. IrisZorg heeft hierop meegedeeld dat de beschrijving van de zorg in het advies van de bezwarencommissie een samenvatting is van wat zij aan verweerder tijdens een gesprek heeft meegedeeld. Er is volgens IrisZorg (veel) meer informatie aan verweerder verstrekt. Zo heeft zij aan de hand van zorgplannen van cliënten toegelicht waaruit de zorg bestaat. Ook is er een informatie-avond voor de omwonenden geweest waar IrisZorg een toelichting heeft gegeven over te leveren zorg.
De rechtbank overweegt hierover dat zowel van het gesprek tussen IrisZorg en verweerder als van de informatieavond geen verslag is gemaakt, zodat deze gestelde extra informatie niet kenbaar is. De wel kenbare informatie, zoals die is opgenomen in het advies van de bezwarencommissie, is naar het oordeel van de rechtbank niet toereikend om verweerders standpunt - dat de nadruk ligt op zorg en dat het wonen hieraan ondergeschikt is - te kunnen dragen.
14.3.
Het bestreden besluit bevat daarom een motiveringsgebrek. De in dit kader aangevoerde beroepsgronden slagen. Het bestreden besluit kan daarom niet in stand blijven en de rechtbank zal dit besluit vernietigen.
15. Ter zitting heeft IrisZorg desgevraagd de zorgcomponent nader toegelicht. Zij heeft in dit kader het volgende aangevoerd.
De cliënten hebben een zorgindicatie of een zorgbeschikking. Zij zijn aldus geïndiceerd voor voortdurende begeleiding en zorg. De vestiging op perceel 4 wordt aangestuurd door een maatschappelijk werker. Er wordt samen met de cliënten een zorgplan opgesteld met de te behalen doelen. De zorg is gericht op verandering, groei en uitstroom. Van de 25 cliënten stromen gemiddeld 18 tot 20 cliënten na ongeveer twee jaar uit naar beschut wonen (en daarna zelfstandig wonen) of naar een andere instelling. De cliënten moeten een hulpvraag hebben. Somatische hulpvragen kunnen niet worden behandeld. Er wordt bijvoorbeeld geen palliatieve zorg verleend. Onderdeel van het behandeltraject is dat de cliënten zoveel mogelijk een dagbesteding elders hebben van ongeveer 20 uur per week. De behandeling van zwaardere gevallen vindt elders plaats, in samenspraak/terugkoppeling met het personeel van Iriszorg. Een voorbeeld is de behandeling door Tactus op een locatie elders. Medewerkers van Tactus komen ook naar de vestiging toe voor de behandeling van cliënten. Het personeel van IrisZorg dat werkzaam is in de vestiging bestaat uit groepswerkers, individuele werkers en ervaringsdeskundigen. Deze ervaringsdeskundigen hebben een behandeltraject met succes doorlopen, zijn nu zelfredzaam, en zijn een voorbeeldfunctie voor de cliënten. Het personeelsbestand van de vestiging is 11 fte, waarbij 3 personeelsleden deels ook in een andere vestiging van Iriszorg werkzaam zijn. De trainingen zijn gericht op het zelfredzaam worden, zoals zelf boodschappen doen, zelf koken, zelf de eigen kamer opruimen, zelf een sociaal netwerk opbouwen. Een cliënt krijgt ongeveer 3 uur per dag begeleiding. De begeleiding wordt actief aangeboden en daarnaast op afroep. Het personeel verstrekt de medicatie aan cliënten. Er zijn voortdurend 2 medewerkers aanwezig in de vestiging. Dat betreft overdag 2 medewerkers, in de avond 2 medewerkers en in de nacht
2 zorgbeveiligers. Dat zijn beveiligers met een zorgaantekening. ’s Nachts is alleen begeleiding op afroep mogelijk; er wordt dan niet actief begeleiding aangeboden. De wooneenheden hebben de beschikking over eigen sanitaire voorzieningen. Dat is nodig omdat in de uitstroomlocaties (beschut wonen of zelfstandig wonen) de cliënten ook eigen sanitaire voorzieningen hebben. In het zorgplan staat dat cliënten zich als een goede buur moeten gedragen. Als cliënten de gemaakte afspraken niet nakomen, bijvoorbeeld zorg weigeren of overlast veroorzaken, vindt er een gesprek plaats of de bewuste cliënt wel op
de goede plek zit. In overleg met de gemeente wordt zonodig een andere, meer geschikte, locatie gezocht voor de cliënt, en de cliënt moet vervolgens naar die andere plek/vestiging verhuizen. De vestiging op perceel 4 ziet op beschermd wonen: het opvangen/begeleiden van personen die in staat zijn doelen te formuleren en deze doelen ook willen realiseren. De vestiging voor nachtopvang in de Polstraat betreft cliënten die (nog) niet dan wel midden in een behandel- of afkicktraject zitten. Die personen zijn niet in staat om doelen te formuleren en na te streven. Deze personen komen dan ook niet in aanmerking voor een plek in het beschermd wonen project op perceel 4.
16. Naar het oordeel van de rechtbank heeft IrisZorg hiermee de in het bestreden besluit geschetste zorgcontour nader ingevuld en is de te leveren zorg c.q. het beoogde gebruik voor de rechtbank duidelijk geworden.
17. Eisers B hebben ter zitting aangevoerd dat de nadere invulling van de zorgcomponent pas ter zitting is gegeven, dat zij hierop inhoudelijk willen reageren maar dat zij dit ter plekke niet goed kunnen.
18. De rechtbank heeft begrip voor dit standpunt van eisers B maar de rechtbank
ziet geen aanleiding om verweerder in de gelegenheid te stellen het motiveringsgebrek (schriftelijk) te herstellen door middel van een zogenaamde bestuurlijke lus. Uit wat IrisZorg ter zitting heeft aangevoerd, is er bij de rechtbank geen twijfel over dat het zorgconcept van Iriszorg past binnen de bestemming “Maatschappelijk”. Daartoe overweegt de rechtbank het volgende.
18.1.
Uit de door IrisZorg gegeven toelichting volgt dat er van een zorginstelling in de
zin van het bestemmingsplan geen sprake is, zoals eisers subsidiair hebben betoogd. Er zijn weliswaar 24/7 medewerkers van Iriszorg aanwezig in het pand op perceel 4, maar de cliënten hebben individueel geen 24/7 zorg nodig en die krijgen zij ook niet.
18.2.
Het verblijf van de cliënten in het pand op perceel 4 is sterk verweven met de zorg die hun wordt geboden. De rechtbank laat hierbij meewegen dat de zorg onder meer is gericht op het aanleren van (woon)vaardigheden, met als doel om in de toekomst (meer) zelfstandig te kunnen wonen. Hierdoor is het wonen van de cliënten op de locatie essentieel. Verder laat de rechtbank meewegen dat dit wonen niet vrijblijvend is. De cliënten gaan vrijwillig dit traject aan maar op het moment dat zij op perceel 4 wonen en zorg ontvangen, heeft het traject een verplicht karakter. Als de cliënten hun (zorg)afspraken niet nakomen, moeten zij hun wooneenheid verlaten. Er kan dan ook geen duidelijk onderscheid worden gemaakt tussen het verblijf/wonen van de cliënten en de aan hen geleverde zorg. Het wonen van de cliënten op perceel 4 is dan ook niet aan te merken als met artikel 118.1 van de planregels strijdige (nagenoeg) zelfstandige bewoning.
18.3.
Dat dit gebruik ook gekwalificeerd kan worden als een ‘zorgwoning’ in de zin van het bestemmingsplan, en dat deze gebruiksvorm is opgenomen bij de bestemming “Wonen”, zoals eisers subsidiair hebben betoogd, betekent niet dat dit gebruik daarom in strijd zou zijn met de bestemming “Maatschappelijk”. Het is immers mogelijk en ook niet ongewoon dat een bepaalde activiteit c.q. een bepaald gebruik ook onder een andere bestemming kan vallen. Zie de uitspraak van de Afdeling van 17 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:583, rechtsoverweging 3.1.
18.4.
Gelet op vorenstaande oordeelt de rechtbank dat het bestreden besluit een motiveringsgebrek bevat. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Omdat dit motiveringsgebrek ter zitting is hersteld en de alsnog gegeven motivering de rechterlijke toets kan doorstaan en de besluitvorming kan dragen, kunnen de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand worden gelaten.
Daarvoor is wel vereist dat de resterende beroepsgrond niet slaagt. Of dit het geval is, zal de rechtbank hierna beoordelen.
Is het bouwplan in strijd met artikel 271.2 van de planregels?
19. Artikel 271.2 van het bestemmingsplan luidt als volgt.
Ter plaatse van de aanduiding geluidzone - industrie is de bouw van geluidgevoelige bebouwing als bedoeld in de Wet geluidhinder uitsluitend toegestaan indien de geluidbelasting vanwege het industrieterrein op de gevels van deze geluidgevoelige bebouwing niet hoger zal zijn dan de daarvoor geldende voorkeursgrenswaarde of een verkregen hogere grenswaarde.
Uit de stukken blijkt dat voorkeursgrenswaarde voor het pand op perceel 4 wordt overschreden als gevolg van het gezoneerde industrielawaai Bergweide, wegverkeerslawaai van de Holterweg en de Siemelinksweg en railverkeerslawaai van de spoorlijn Deventer – Zutphen/Almelo. Bij besluit van 16 december 2020 heeft verweerder hogere grenswaarden voor de wooneenheden in het pand op perceel 4 vastgesteld.
Volgens verweerder is het bouwplan hierdoor niet in strijd met artikel 271.2 van de planregels.
20. Eisers stellen dat het bouwplan wel in strijd is met dit artikel, zodat de gevraagde omgevingsvergunning had moeten worden geweigerd. Ter onderbouwing hebben eisers aangevoerd dat het besluit hogere grenswaarden van 16 december 2020 niet op de juiste wijze bekend is gemaakt zodat dit besluit niet in werking is getreden. Vanwege het ontbreken van een besluit hogere grenswaarde, wordt niet voldaan aan het bepaalde in deze planregel.
21. De rechtbank overweegt hierover het volgende.
21.1.
Het relativiteitsvereiste, dat is neergelegd in artikel 8:69a van de Awb, houdt in dat de bestuursrechter een besluit niet vernietigt op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
Zoals de Afdeling heeft overwogen in de overzichtsuitspraak over het relativiteitsvereiste (uitspraak van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706) ligt in artikel 8:69a van de Awb besloten dat degene die vernietiging van een besluit beoogt, zich in beginsel niet met succes kan beroepen op belangen van anderen. Zie rechtsoverweging 6.4 van de overzichtsuitspraak.
21.2.
Op grond van artikel 271.2 van de planregels is in deze zaak een besluit hogere grenswaarden vereist. Deze planregel strekt tot bescherming van de belangen van de bewoners/cliënten van de wooneenheden in het pand op perceel 4. De rechtbank zoekt voor dit oordeel aansluiting bij voornoemde overzichtsuitspraak, rechtsoverwegingen 10.93 en 10.94, en de uitspraak van de Afdeling van 16 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:510.
Eisers zijn geen eigenaren van een van de te bouwen wooneenheden en ook is niet gebleken van concrete interesse in bewoning van een van de wooneenheden. Onder deze omstandigheden strekt artikel 271.2 van de planregels naar het oordeel van de rechtbank kennelijk niet tot bescherming van hun belangen.
Gelet op het in artikel 8:69a van de Awb neergelegde relativiteitsvereiste, kan deze beroepsgrond niet resulteren in een vernietiging van het bestreden besluit.
21.3.
De rechtbank zal daarom deze beroepsgrond niet bespreken.
Samenvattend
22. De rechtbank oordeelt dat het bestemmingsplan niet onverbindend is dan wel
buiten toepassing moet worden gelaten zodat verweerder terecht het bouwplan aan het bestemmingsplan heeft getoetst. Het bestreden besluit bevat een motiveringsgebrek. Dit motiveringsgebrek is ter zitting hersteld en de alsnog gegeven motivering kan de besluit-vorming dragen. Het bouwplan, voor zover in beroep bestreden, is niet in strijd met het bestemmingsplan. Eisers hebben geen beroepsgronden aangevoerd die betrekking hebben
op de overige toetsingscriteria, zoals neergelegd in artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo.
Conclusie en gevolgen
23. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank laat met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand. Dit omdat ter zitting alsnog een toereikende motivering is gegeven. Dat betekent dat Torenstad kan handelen als dat zij de beschikking heeft over een verleende omgevingsvergunning voor het verbouwen van een bestaand kantoorgebouw op perceel 4 ten behoeve van een zorgfunctie met beschermd wonen.
24. Omdat het beroep gegrond is moet verweerder het griffierecht aan eisers vergoeden en krijgen eisers ook een vergoeding van hun proceskosten. Verweerder moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt voor eisers A ( [eiser 1] en van [eiseres] ) € 1.518,- omdat de gemachtigde van eisers A een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Deze vergoeding bedraagt voor eisers B ( [eiser 2] , [eiser 3] en [eiser 4] ) ook € 1.518,- omdat de gemachtigde van eisers B een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Omdat bij eisers B sprake is van samenhangende zaken in de zin van artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht, krijgen zij tezamen dit bedrag.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 7 juli 2021;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 181,- aan [eiser 1] en [eiseres] moet vergoeden;
- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 181,- aan [eiser 2] moet vergoeden;
- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 181,- aan [eiser 3] moet vergoeden;
- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 181,- aan Van [eiser 4] moet vergoeden;
- veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.518,- aan proceskosten aan [eiser 1] en [eiseres]
- veroordeelt verweerder tot betaling van € 506,- aan proceskosten aan [eiser 2] ;
- veroordeelt verweerder tot betaling van € 506,- aan proceskosten aan [eiser 3] ;
- veroordeelt verweerder tot betaling van € 506,- aan proceskosten aan [eiser 4] .
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.T. de Kwaasteniet, voorzitter, en mr. A. Oosterveld en mr. M.A. Heldeweg, leden, in aanwezigheid van mr. A.E.M. Lever, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.