Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 21/1400
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[eiseres], uit [woonplaats], eiseres
(gemachtigde: mr. I.P.C. Sindram),
en
de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, verweerder
(gemachtigde: mr. M.E. Oosting).
Inleiding
Bij brief van 5 februari 2021 heeft de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ) beslist:
a. het handelen als verpleegkundige van eiseres ter toetsing voor te leggen aan het Regionaal Tuchtcollege voor de Gezondheidszorg, en
b. een aantekening te maken in het register zoals bedoeld in artikel 8.28 van het Uitvoeringsbesluit Wkkgz (Wet kwaliteit, klachten en geschillen zorg).
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen verweerders besluit van 12 juli 2021 waarbij haar bezwaar tegen de brief van 5 februari 2021 niet-ontvankelijk is verklaard.
De rechtbank heeft het beroep op 25 augustus 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van verweerder, vergezeld door mw. [naam].
Totstandkoming van het besluit
1.1
Op 4 maart 2019 heeft de IGJ een beslissing van het Regionaal Tuchtcollege Gezondheidszorg (RTG) te Zwolle van 1 maart 2019 ontvangen, waarbij eiseres een schorsing van haar inschrijving in het BIG-register van drie maanden is opgelegd. Tegen deze beslissing van het RTG heeft eiseres beroep ingesteld bij het Centraal Tuchtcollege Gezondheidszorg (CTG) te Den Haag.
1.2
Op 20 november 2019 heeft de IGJ de beslissing van het CTG ontvangen, waarbij het CTG de beslissing van het RTG heeft vernietigd en de klagers in de tuchtprocedure jegens eiseres niet-ontvankelijk heeft verklaard in hun klacht.
1.3
Naar aanleiding van de beslissingen van het RTG en het CTG heeft de IGJ onderzoek gedaan naar het handelen als verpleegkundige van eiseres. De hoofdvraag daarbij was of sprake is van een situatie die voor de veiligheid van cliënten of de zorg een ernstige bedreiging kan betekenen (artikel 25 Wkkgz) en de subvraag of eiseres als verpleegkundige ten aanzien van hetgeen in de beslissingen van het RTG en het CTG naar voren komt, heeft gehandeld in overeenstemming met de eisen van de professionele standaard. In het kader van dit onderzoek heeft de IGJ op 6 maart 2020 gesproken met eiseres.
1.4.
De IGJ heeft de bevindingen van het onderzoek neergelegd in een inspectierapport. Dit rapport heeft de IGJ op 24 november 2020 aan eiseres toegestuurd.
1.5
De IGJ heeft op 16 december 2020 de zienswijze van eiseres op het rapport ontvangen en deze aan het rapport toegevoegd.
1.6
Bij brief van 5 februari 2021 heeft de IGJ op grond van de bevindingen in het rapport beslist het handelen als verpleegkundige van eiseres ter toetsing voor te leggen aan het RTG en een aantekening te maken in het register zoals bedoeld in artikel 8.28 van het Uitvoeringsbesluit Wkkgz. Deze aantekening zal, naast de identificerende gegevens van de verpleegkundige, de datum van de vaststelling van het rapport bevatten. De aantekening wordt voor de duur van vijf jaren in het register opgenomen.
1.7
Eiseres heeft op 17 februari 2021 bezwaar gemaakt tegen die beslissing. Tevens heeft zij aan de rechtbank gevraagd een voorlopige voorziening te treffen. Bij uitspraak van
8 april 2021 heeft de voorzieningenrechter de voorlopige voorziening in die zin toegewezen dat de IGJ is opgedragen om de aantekening in het register zoals bedoeld in artikel 8.28 van het Uitvoeringsbesluit Wkkgz te verwijderen en verwijderd te houden tot zes weken na de bekendmaking van de beslissing op bezwaar.
8 april 2021 heeft de voorzieningenrechter de voorlopige voorziening in die zin toegewezen dat de IGJ is opgedragen om de aantekening in het register zoals bedoeld in artikel 8.28 van het Uitvoeringsbesluit Wkkgz te verwijderen en verwijderd te houden tot zes weken na de bekendmaking van de beslissing op bezwaar.
1.8
Bij het thans bestreden besluit van 12 juli 2021 heeft verweerder, onder overneming van het advies van de VWS-commissie bezwaarschriften Awb, het bezwaar van eiseres
niet-ontvankelijk verklaard, omdat de brief van 5 februari 2021 geen besluit is in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en daar om die reden geen bezwaar tegen openstaat.
niet-ontvankelijk verklaard, omdat de brief van 5 februari 2021 geen besluit is in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en daar om die reden geen bezwaar tegen openstaat.
Beoordeling door de rechtbank
2.1
De rechtbank beoordeelt of verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat geen sprake is van een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb en het bezwaar dus terecht niet-ontvankelijk is verklaard. Daarbij stelt de rechtbank vast dat tussen partijen niet in geschil is dat de beslissing om het handelen van eiseres ter toetsing voor te leggen aan het RTG geen besluit is in de zin van de Awb. Tussen partijen is enkel in geschil - zoals desgevraagd ter zitting is bevestigd - of de beslissing om een aantekening in het register te plaatsen moet worden aangemerkt als een besluit.
2.2
Verweerder stelt zich in het bestreden besluit - kort weergegeven - op het standpunt dat de beslissing om een aantekening in het register te plaatsen niet op rechtsgevolg is gericht en daarom geen besluit is in de zin van de Awb. De beslissing is immers niet gericht op het doen ontstaan van een bevoegdheid, recht of verplichting en stelt evenmin de juridische status van een persoon vast. De aantekening in het register leidt er enkel toe dat de IGJ desgevraagd aan een zorgaanbieder meedeelt dat de aantekening bestaat. Het register heeft daarmee slechts een signaleringsfunctie. Het is vervolgens aan de zorgaanbieder om te bepalen of hij gevolgen verbindt aan het bestaan van deze aantekening en zo ja, welke. De aantekening heeft volgens verweerder dus voor eiseres geen rechtstreeks gevolg voor het aangaan van een arbeidsrelatie.
2.3
Eiseres is het niet eens met dit oordeel van verweerder. Volgens eiseres heeft verweerder ten onrechte haar bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. Zij stelt in dit verband dat het bestreden besluit geen rekening houdt met de dagelijkse realiteit waarmee zij te maken heeft. Die realiteit is dat zorginstellingen zeer terughoudend zijn met het aannemen van een medewerker die in het vizier is van de IGJ of van de tuchtrechter. De kans dat een instelling eiseres zal aannemen als men kennis heeft van deze aantekening is volgens eiseres praktisch gesproken nihil. Eiseres stelt zich dan ook op het standpunt dat zij door de aantekening ernstig wordt geschaad in haar mogelijkheid te voorzien in haar levens-onderhoud en dat er ook andere onomkeerbare gevolgen zijn te vrezen, zoals reputatie-schade.
2.4
De rechtbank stelt vast dat de aantekening in het register zoals bedoeld in artikel 8.28 van het Uitvoeringsbesluit Wkkgz inmiddels (weer) is verwijderd in verband met het feit dat het RTG de tuchtklacht van de IGJ jegens eiseres bij beslissing van 29 maart 2022 ongegrond heeft verklaard. Van de zijde van verweerder is evenwel ter zitting gesteld dat de aantekening mogelijk weer wordt aangebracht in het register als de IGJ in het gelijk wordt gesteld in de lopende hoger beroepszaak bij het CTG tegen deze beslissing van het RTG. Eiseres heeft derhalve belang bij een beoordeling van haar beroep.
Is sprake van een besluit?
3.1
De rechtbank ziet zich voor de vraag gesteld of de brief van verweerder van 5 februari 2021, waarin melding wordt gemaakt van de aantekening in het register en waartegen het bezwaar was gericht, een besluit is in de zin van artikel 1:3 van de Awb.
3.2
Artikel 1:3, eerste lid, van de Awb bepaalt dat onder een besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
3.3
Met ‘rechtshandeling’ wordt bedoeld: een handeling gericht op rechtsgevolg. Dit betekent dat tegen feitelijke handelingen geen bezwaar kan worden gemaakt.
3.4
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft een beslissing rechtsgevolg indien zij erop is gericht een bevoegdheid, recht of verplichting voor een of meer anderen te doen ontstaan of teniet te doen, dan wel de juridische status van een persoon vast te stellen.
3.5
Een aantekening wordt, zoals hiervoor is aangegeven, geplaatst op grond van artikel 8.28 van het Uitvoeringsbesluit Wkkgz. Uit de toelichting daarbij (zie Staatsblad 2015, 447, p. 71 t/m 73) volgt dat het register - kort gezegd - is bedoeld voor zorgaanbieders die informatie zouden willen verkrijgen over een sollicitant. Het betreft dus geen openbaar register. Er wordt alleen in een specifieke situatie en op verzoek informatie verstrekt. Met de aantekening in het register is dan ook enkel en alleen (beperkte) informatieverstrekking beoogd. De rechtbank leidt hieruit af dat de aantekening geen rechten, plichten of bevoegdheden in het leven roept, en ook niet een rechtsverhouding of de juridische status van degene op wie de aantekening ziet, wijzigt.
Dat eiseres zich wel in haar rechtspositie aangetast voelt, maakt dit niet anders. De rechtbank onderkent daarbij dat een aantekening in het register impact kan hebben en dat ook een persoonlijk belang geraakt kan worden. In het verlengde daarvan begrijpt de rechtbank dat eiseres de rechtmatigheid van de aantekening aan de orde wil stellen. Zeker in de onderhavige situatie waarin eiseres zich gesterkt voelt door de laatste beslissing van het RTG, waarin de tuchtklacht van de IGJ ongegrond is verklaard. Dit neemt echter niet weg dat een aantekening niet op rechtsgevolg is gericht: ondanks die belangen van eiseres blijft staan dat haar rechtspositie daardoor niet wijzigt. Daarom is de aantekening in het register geen besluit in de zin van de Awb, zodat daartegen in beginsel geen bezwaar openstaat.
Is sprake van een bestuurlijk rechtsoordeel dat met een besluit gelijkgesteld kan worden?
4. In uitzonderlijke situaties kan ook zonder dat sprake is van een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb bestuursrechtelijke rechtsbescherming openstaan. In dat kader is ter zitting aan de orde gekomen of de aantekening in het register een bestuurlijk rechtsoordeel behelst dat met een besluit gelijkgesteld kan worden. Hoewel eiseres geen besluit kan uitlokken en dus niet bij de bestuursrechter kan aanvechten dat ten aanzien van haar een aantekening is gemaakt in het register zoals bedoeld in artikel 8.28 van het Uitvoeringsbesluit Wkkgz, is de rechtbank van oordeel dat de weg naar de civiele rechter, die wel openstaat, niet zodanig bezwarend is dat dit niet van eiseres kan worden verlangd. Daarbij betrekt de rechtbank dat - zoals ter zitting is komen vast te staan - de door eiseres gevreesde gevolgen vanwege de aantekening zich tot op heden niet hebben verwezenlijkt, terwijl de aantekening wel enige tijd kenbaar is geweest in het register. Van een uitzonderlijke situatie die aanleiding geeft om alsnog bestuursrechtelijke rechtsbescherming te bieden, is naar het oordeel van de rechtbank niet gebleken.
Conclusie en gevolgen
5. De rechtbank is dan ook van oordeel dat het bestreden besluit in stand kan blijven.
6. Het beroep tegen het bestreden besluit is ongegrond.
7. Er bestaat geen aanleiding om verweerder te veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H.M. Hesseling, voorzitter, en mr. E. Hoekstra en
mr. B.A.J. Haagen, leden, in aanwezigheid van M.W. Hulsman, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de rechtbank van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.