Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 21/332
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[eiseres] , gevestigd te [plaats 1] , eiseres,
gemachtigde: drs. R.A.M. van Woerden,
en
het college van gedeputeerde staten van Overijssel, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 13 februari 2017 heeft verweerder aan eiseres een vergunning op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb) verleend voor het in werking hebben en uitbreiden van een melkrundveehouderij aan de [adres] in [plaats 1] .
Bij uitspraak van 7 augustus 2019 heeft de rechtbank het hiertegen door Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. (MOB) en Vereniging Leefmilieu (VL) ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 13 februari 2017 vernietigd.
Bij besluit van 4 januari 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder geweigerd de door eiseres gevraagde Wnb-vergunning te verlenen.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 juni 2022. Namens eiseres zijn verschenen [naam 1] en [naam 2] , bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. G. Knuttel en T. Nicolai.
Overwegingen
Aanleiding
1.1
Eiseres exploiteert een melkrundveehouderij die stikstofdepositie veroorzaakt op Natura 2000-gebieden met habitattypen en soorten die hier gevoelig voor zijn.
Op 18 september 2016 heeft eiseres bij verweerder een aanvraag ingediend voor een vergunning op grond van de toenmalige Natuurbeschermingswet 1998 voor het in werking hebben en uitbreiden van haar melkrundveehouderij. In deze aanvraag vraagt eiseres toestemming voor het houden van 120 melk- en kalfkoeien ouder dan 2 jaar en 90 stuks vrouwelijk jongvee tot 2 jaar. Bij besluit van 13 februari 2017 heeft verweerder de gevraagde vergunning verleend op grond van de Wnb, die op 1 januari 2017 in werking is getreden.
1.2
Aan de gegrondverklaring van het beroep van MOB en VL in de uitspraak van de rechtbank van 7 augustus 2019 ligt de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603, ten grondslag (de zogenoemde PAS-uitspraak).
1.3
Na de uitspraak van 7 augustus 2019 heeft verweerder aanvullende stukken en informatie bij eiseres opgevraagd, die eiseres heeft verstrekt. Vervolgens heeft verweerder, na opnieuw de uniforme openbare voorbereidingsprocedure te hebben gevolgd, het bestreden besluit genomen.
Beoordelingskader
2.1
Artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb, zoals dit sinds 1 januari 2020 luidt, bepaalt dat het verboden is om zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
2.2
Het is vaste rechtspraak van de Afdeling dat voor de vraag of de wijziging van een bestaand project significante gevolgen kan hebben, een vergelijking wordt gemaakt van de gevolgen van het bestaande project in de referentiesituatie en de gevolgen van het project na wijziging. De referentiesituatie wordt ontleend aan de geldende natuurvergunning of, bij het ontbreken daarvan, aan de milieutoestemming die gold op de referentiedatum (dat is het moment waarop artikel 6 van de Habitatrichtlijn van toepassing werd voor het betrokken Natura 2000-gebied), tenzij nadien een milieutoestemming is verleend voor een activiteit met minder gevolgen. Dan geldt die toestemming als referentiesituatie. Een referentiesituatie kan niet worden ontleend aan een natuurvergunning of milieutoestemming die is vervallen of geëxpireerd.
Als de wijziging van een project niet leidt tot een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie, dan is op grond van objectieve gegevens uitgesloten dat die wijziging significante gevolgen heeft. Dat heet intern salderen en het project is dan niet vergunningplichtig. Als de wijziging of uitbreiding van een project ten opzichte van de referentiesituatie leidt tot een toename van stikstofdepositie op reeds overbelaste stikstofgevoelige natuurwaarden in een Natura 2000-gebied, dan moeten de gevolgen van die toename worden onderzocht. Als uit dat onderzoek volgt dat significante gevolgen niet op voorhand op grond van objectieve gegevens kunnen worden uitgesloten (voortoets), dan is het project vergunningplichtig en moet een passende beoordeling worden gemaakt. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 14 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1507, rechtsoverweging 7.
Standpunt verweerder
3. Verweerder heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat eiseres op
28 februari 2014 een melding op grond van artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit milieubeheer (Activiteitenbesluit) heeft gedaan voor het houden van 98 melk- en kalfkoeien ouder dan 2 jaar en 83 stuks vrouwelijk jongvee tot 2 jaar. Volgens verweerder moet die melding worden aangemerkt als de kleinste milieutoestemming sinds de relevante aanwijsdata van de betrokken Natura 2000-gebieden. Nu eiseres niet over een natuurvergunning beschikt, is de situatie uit de melding van 28 februari 2014 volgens verweerder in dit geval de referentiesituatie. Uit de berekening met AERIUS Calculator (AERIUS-berekening) van 21 oktober 2020, kenmerk RduA6N7FgaUx, blijkt dat de aangevraagde situatie ten opzichte van de situatie uit de melding van 28 februari 2014 een toename van stikstofdepositie op omliggende Natura 2000-gebieden en dus een verslechtering van de kwaliteit van die gebieden tot gevolg heeft. Daarom kan de gevraagde Wnb-vergunning niet worden verleend, aldus verweerder.
De beroepsgronden van eiseres
4. Eiseres heeft in beroep aangevoerd dat het college van burgemeester en wethouders van de toenmalige gemeente [plaats 2] op 28 april 1999 op grond van de Wet milieubeheer aan haar een revisievergunning heeft verleend voor het houden van 116 melk- en kalfkoeien ouder dan 2 jaar en 116 stuks vrouwelijk jongvee tot 2 jaar. Volgens eiseres bevat deze vergunning de kleinste milieutoestemming sinds de relevante aanwijsdata van de betrokken Natura 2000-gebieden, zodat de situatie waarvoor in deze vergunning toestemming is verleend voor dit geval als referentiesituatie moet gelden. Zij is, kort samengevat, van mening dat verweerder ten onrechte heeft geconcludeerd dat met de melding van 28 februari 2014 het aantal stuks vee dat in de inrichting wordt gehouden is verminderd. Eiseres heeft namelijk nooit beoogd om met die melding een verandering van het veebestand te melden.
Bovendien kan alleen een melding op grond van het Activiteitenbesluit volgens eiseres niet tot gevolg hebben dat rechten die in een milieuvergunning zijn toegekend gedeeltelijk komen te vervallen.
Eiseres heeft verder aangevoerd dat uit de door haar overgelegde AERIUS-berekeningen blijkt dat de aangevraagde situatie ten opzichte van de situatie uit de revisievergunning van 28 april 1999 niet leidt tot een toename van stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden. Zij is daarom van mening dat sinds 1 januari 2020 voor de aangevraagde situatie geen vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb meer is vereist.
Beoordeling van het beroep
5.1
Gelet op wat partijen verdeeld houdt, gaat de rechtbank allereerst in op de vraag of verweerder terecht heeft geconcludeerd dat eiseres met de melding op grond van artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit van 28 februari 2014 heeft gemeld dat het aantal dieren zou worden verminderd van 116 melk- en kalfkoeien en 116 stuks vrouwelijk jongvee naar 98 melk- en kalfkoeien en 83 stuks vrouwelijk jongvee.
5.2
Eiseres heeft over de melding van 28 februari 2014 uitgelegd dat zij in 2014 een renovatie van de jongveestal wilde doorvoeren en een mestkelder wilde aanleggen. Daarvoor heeft zij destijds Aannemersbedrijf [bedrijf] ( [bedrijf] ) ingeschakeld. Die heeft namens eiseres voor de renovatie van de jongveestal en het aanleggen van de mestkelder een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen aangevraagd. Omdat deze bouwactiviteit tevens een verandering van de milieu-inrichting inhield, moest ook een melding op grond van het Activiteitenbesluit worden gedaan. Die melding heeft [bedrijf] ook verzorgd, via de Activiteitenbesluit Internet Module (AIM). Dat is de melding van 28 februari 2014.
Ten behoeve van deze melding is in de AIM een zogenoemde vragenboom ingevuld om te bepalen welke regels uit het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling milieubeheer van toepassing zijn. De ‘Antwoordlijst’ die dit heeft opgeleverd is meegestuurd met de melding. Bij de vraag ‘Selecteer hieronder welke diersoorten in uw bedrijf aanwezig zijn’ heeft [bedrijf] aangegeven hoeveel stuks rundvee er op dat moment feitelijk aanwezig waren, namelijk 98 melk- en kalfkoeien en 83 stuks vrouwelijk jongvee.
Verder blijkt uit de stukken dat een medewerker van de gemeente [plaats 3] en [bedrijf] op 10 april 2014 per e-mail hebben gecorrespondeerd over de melding van
28 februari 2014. Deze medewerker heeft aan [bedrijf] meegedeeld dat hij had geconstateerd dat in de melding een veebezetting is vermeld van 98 melk- en kalfkoeien en 83 stuks vrouwelijk jongvee en dat dit minder is dan in een voorgaande melding was vermeld. De medewerker heeft daarop gevraagd of de gemelde veebezetting correct is en, zo ja, of er ammoniakrechten in het kader van de Natuurbeschermingswet waren overgedragen aan een ander veebedrijf. [bedrijf] heeft, na overleg met eiseres, hierop geantwoord dat de gemelde aantallen kloppen en dat er geen rechten zijn overgedragen.
Ter zitting is gebleken dat het college van burgemeester en wethouders van [plaats 3] (het college) de melding van 28 februari 2014 bij brief van 24 april 2014 heeft geaccepteerd. Eiseres heeft die brief ter zitting overgelegd. In deze brief is alleen vermeld dat de melding het veranderen van een veehouderij betreft. Welke verandering dit betreft, wordt hierin niet vermeld.
Verder zit bij de stukken een memo van de Omgevingsdienst IJsselland (Omgevingsdienst) van 17 april 2014. In dit memo staat onder meer dat in de melding is vermeld dat 98 melk- en kalfkoeien en 83 stuks jongvee zullen worden gehouden. In het memo is geconcludeerd dat de gemelde veebezetting als bestaande situatie kan worden aangemerkt en dat de ammoniakemissie in de gewijzigde situatie afneemt ten opzichte van de situatie met
116 melk- en kalfkoeien en 116 stuks jongvee.
5.3
De rechtbank is het met eiseres eens dat niet kan worden aangenomen dat zij met de melding van 28 februari 2014 heeft beoogd om de dieraantallen die zij op grond van de revisievergunning van 28 april 1999 maximaal mocht houden te verlagen naar 98 melk- en kalfkoeien en 83 stuks vrouwelijk jongvee. In de melding van 28 februari 2014 staat onder ‘Gegevens verandering inrichting’ enkel vermeld: ‘het betreft een renovatie van een stal, waarbij een mestkelder wordt toegevoegd’. Hierbij staat dus niet vermeld dat de verandering van de inrichting ook betrekking heeft op een vermindering van het aantal te houden dieren.
Verder acht de rechtbank de uitleg van eiseres, dat zij in de Antwoordlijst heeft vermeld hoeveel dieren feitelijk aanwezig waren, gelet op de vraagstelling in de vragenboom begrijpelijk. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de inhoud van deze Antwoordlijst niet tot gevolg dat, aanvullend op wat [bedrijf] onder ‘Gegevens verandering inrichting’ heeft aangegeven, ook een vermindering van het maximaal toegestane aantal dieren is gemeld.
5.4
De e-mailcorrespondentie met de gemeente [plaats 3] , de acceptatie van de melding door het college en het memo van de Omgevingsdienst, leiden niet tot een ander oordeel. Naar het oordeel van de rechtbank kan op basis van die stukken niet worden aangenomen dat de melding van 28 februari 2014 zo moet worden uitgelegd dat eiseres daarmee heeft beoogd een vermindering van het maximale aantal te houden dieren te melden. Daarbij stelt de rechtbank vast dat verweerder ter zitting heeft erkend dat ervan moet worden uitgegaan dat het memo van de Omgevingsdienst niet met de brief van het college van 24 april 2014 naar eiseres is meegezonden. Dit betekent dat ervan moet worden uitgegaan dat eiseres destijds niet op de hoogte is gesteld van dit memo. Ter zitting heeft eiseres ook verklaard dat dit document haar niet bekend voorkomt.
5.5
Verweerder heeft ter zitting nog betoogd dat uit artikel 1.18 van het Activiteitenbesluit volgt dat in het bestreden besluit wel een juiste uitleg is gegeven aan de melding van
28 februari 2014, omdat in dat artikel staat dat bij een melding op grond van artikel 1.10 per dierenverblijf gegevens moeten worden verstrekt over het aantal landbouwhuisdieren per diercategorie en per huisvestingssysteem. Dit volgt de rechtbank niet. In artikel 1.18 van het Activiteitenbesluit staat namelijk ook niet expliciet of gegevens moeten worden verstrekt over het aantal feitelijk aanwezige dieren of over het aantal dieren dat maximaal mag worden gehouden. Wat daar ook van zij, zoals hiervoor uiteengezet is het nimmer de bedoeling van eiseres geweest om het aantal toegestane dieren te verminderen en blijkt dit ook niet uit de door eiseres gedane melding. Verweerder heeft dit miskend en hierom is het bestreden besluit vastgesteld in strijd met de door verweerder te betrachten zorgvuldigheid.
Conclusie en gevolgen
6.1
Op grond van het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder in het bestreden besluit een onjuiste uitleg heeft gegeven aan de melding van 28 februari 2014, door aan te nemen dat met die melding het toegestane maximale aantal te houden dieren is verminderd. Dit betekent dat verweerder in het bestreden besluit een onjuiste referentiesituatie heeft gehanteerd en dat dat besluit op een onjuiste grondslag berust. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit moet worden vernietigd. Wat eiseres voor het overige in beroep tegen het bestreden besluit heeft aangevoerd, kan verder onbesproken blijven.
6.2
Eiseres heeft de rechtbank gevraagd om zelf in de zaak te voorzien door vast te stellen dat voor de door haar aangevraagde wijziging van haar bedrijf geen Wnb-vergunning meer is vereist. Daarvoor ziet de rechtbank geen mogelijkheid. In artikel 2.1, eerste lid, van de Regeling natuurbescherming is namelijk bepaald dat voor de vaststelling of een project voor een Natura 2000-gebied significante gevolgen kan hebben door het veroorzaken van stikstofdepositie in dat gebied op een voor stikstof gevoelige habitat, de stikstofdepositie wordt berekend met AERIUS Calculator versie 2021. Het dossier bevat voor de aangevraagde situatie geen berekening met deze versie van AERIUS Calculator, zodat de rechtbank niet kan vaststellen of die situatie geen significante gevolgen voor een Natura 2000-gebied kan hebben.
6.3
Dit betekent dat verweerder opnieuw op de aanvraag van eiseres moet beslissen, met inachtneming van deze uitspraak.
6.4
Omdat het beroep gegrond is, is er reden om aan eiseres een proceskostenvergoeding toe te kennen. Deze vergoeding stelt de rechtbank op basis van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 1.518,- (1 punt voor het indienen van het beroep en 1 punt voor het verschijnen ter zitting; waarde per punt: € 759,-; wegingsfactor 1).
6.5
Daarnaast moet verweerder het door eiseres betaalde griffierecht aan haar vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op de aanvraag met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.518,-
- gelast verweerder het griffierecht van € 360,- aan eiseres te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E. Hoekstra, voorzitter, en mr. J.W.M. Bunt en
mr. B.A.J. Haagen, leden, in aanwezigheid van mr. P.J.H. Bijleveld, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
griffier de voorzitter is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.