Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 20/1933
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A., gevestigd te Nijmegen, eiseres,
gemachtigde: mr. D. Delibes,
en
het college van gedeputeerde staten van Overijssel, verweerder,
gemachtigde: mr. H.J.M. Besselink.
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[bedrijf], gevestigd te [plaats] , hierna te noemen: [derde-partij] ,
[bedrijf], gevestigd te [plaats] , hierna te noemen: [derde-partij] ,
gemachtigden: mr. J.J. Molenaar en mr. B. de Haan.
Procesverloop
Bij besluit van 29 april 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiseres om handhavend op te treden tegen de biomassa-installatie (bmi) van [derde-partij] afgewezen.
Bij besluit van 3 september 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het hiertegen door eiseres gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het beroep is, samen met de beroepen met zaaknummer AWB 20/1923, AWB 20/1926 en AWB 20/1929, op 1 december 2021 op een zitting behandeld. Namens eiseres hebben haar gemachtigde, mr. V. Wösten en [naam 1] via een beeldverbinding de zitting bijgewoond. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. I. Booij en mr. G. Knuttel, bijgestaan door mr. S. van Winzum, kantoorgenoot van de gemachtigde van verweerder. Namens [derde-partij] is verschenen [naam 2] , bijgestaan door mr. B de Haan.
De rechtbank doet in elk van de vier beroepen afzonderlijk uitspraak.
Overwegingen
Aanleiding
1.1
[derde-partij] heeft een bmi op het perceel [adres] in [plaats] .
Op 26 maart 2014 heeft [derde-partij] voor deze installatie een melding op grond van
het Activiteitenbesluit milieubeheer ingediend. De ingangsdatum van de oprichting van de installatie is 31 augustus 2014. In de AERIUS-berekening van 28 januari 2020 is berekend dat de bmi een maximale stikstofdepositie op omliggende Natura 2000-gebieden heeft van minder dan 0,05 mol/ha/jaar. Uit die berekening blijkt dat de grootste stikstofdepositie plaatsvindt op de stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden ‘Lonnekermeer’ en ‘Lemselermaten’ en 0,03 mol/ha/jaar bedraagt. Projecten met een stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden van minder dan 0,05 mol/ha/jaar hoefden onder het Programma Aanpak Stikstof 2015-2021 (PAS) niet te worden gemeld.
1.2
Bij brief van 8 november 2019 heeft eiseres verweerder gevraagd om handhavend op te treden tegen alle bmi’s in de provincie Overijssel. In deze brief heeft eiseres de namen en adressen opgenomen van zowel de bestaande bmi’s in Overijssel als de initiatieven om bmi’s op te richten, maar die nog niet zijn gerealiseerd. In de brief van 8 november 2019 staat ook de bmi van [derde-partij] genoemd. Naar aanleiding van dit handhavingsverzoek heeft de besluitvorming plaatsgevonden zoals vermeld onder ‘Procesverloop’.
Het bestreden besluit
2. In het bestreden besluit heeft verweerder overwogen dat [derde-partij] in overtreding is van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb), maar
dat vanwege bijzondere omstandigheden wordt afgezien van handhavend optreden hiertegen. Zo stelt verweerder dat als gevolg van de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603, aan het PAS geen betekenis meer toekomt. Omdat voor de bmi niet een vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb is verleend, handelt [derde-partij] in strijd met dit artikellid. Verweerder is echter van mening dat handhavend optreden daartegen onredelijk en onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. Volgens verweerder heeft [derde-partij] de bmi namelijk te goeder trouw vóór 29 mei 2019 gerealiseerd op basis van het PAS en kan haar geen verwijt worden gemaakt dat zij voor de installatie niet over een Wnb-vergunning beschikt. Bovendien is onduidelijk wat de mogelijkheden zijn om ter legalisering van de bmi een Wnb-vergunning te verlenen. Verder heeft verweerder aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) uitlatingen heeft gedaan die bij [derde-partij] de verwachting hebben gewekt dat niet handhavend wordt opgetreden tegen de overtreding.
Standpunt van eiseres
3. Eiseres heeft in beroep gemotiveerd betoogd dat de door verweerder aangevoerde bijzondere omstandigheden ontoereikend zijn om in dit geval een afwijking van de beginselplicht tot handhavend optreden te rechtvaardigen. Volgens haar moeten het algemene belang dat met handhaving is gediend en het specifieke belang van natuurbescherming zwaarder wegen dan het belang van [derde-partij] bij niet handhavend optreden.
Is sprake van een overtreding?
4.1
Artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb bepaalt dat het verboden is zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig
is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
4.2
Niet in geschil is dat de bmi van [derde-partij] stikstofdepositie veroorzaakt op Natura 2000-gebieden. Tussen verweerder en eiseres is niet in geschil dat hierdoor niet is uitgesloten dat de bmi significante gevolgen heeft voor Natura 2000-gebieden. Ook staat niet ter discussie dat [derde-partij] niet beschikt over een vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb.
4.3
[derde-partij] heeft aangevoerd dat niet iedere toename van stikstofdepositie op een Natura 2000-gebied tot een vergunningplicht leidt. Indien uit een voortoets de conclusie kan worden getrokken dat significant negatieve effecten op voorhand zijn uit te sluiten, dan is een vergunningplicht namelijk niet aan de orde. [derde-partij] is daarom van mening dat verweerder zich niet zonder nader onderzoek en alleen onder verwijzing naar de AERIUS-berekening van 28 januari 2020 op het standpunt heeft mogen stellen dat sprake is van een overtreding van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb.
4.4
De rechtbank volgt [derde-partij] niet in haar betoog. Zowel in de AERIUS-berekening van 28 januari 2020 als op de website www.natura2000.nl is vermeld dat de Natura 2000-gebieden waarop de grootste depositie plaatsvindt al stikstof-overbelast zijn. De bmi van [derde-partij] zorgt voor een toename van stikstofdepositie op die gebieden. Ondanks dat die relatief gering is, blijkt nergens uit dat op voorhand kan worden uitgesloten dat die toename significante gevolgen voor de Natura 2000-gebieden heeft. De rechtbank is dan ook van oordeel dat verweerder terecht heeft geconcludeerd dat op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb een vergunning is vereist voor de bmi van [derde-partij] . Nu [derde-partij] hier niet over beschikt, heeft verweerder terecht geconcludeerd dat [derde-partij] in overtreding is van voormeld artikel van de Wnb.
Beginselplicht tot handhaving
5.1
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in de concrete situatie behoort te worden afgezien.
5.2
In dit geschil moet de vraag worden beantwoord of verweerder heeft mogen afzien van handhavend optreden, omdat dit onevenredig zou zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen.
Is handhavend optreden onevenredig?
6.1
De rechtbank beantwoordt voormelde vraag ontkennend. Kort samengevat, heeft verweerder in het bestreden besluit geconcludeerd dat handhavend optreden onevenredig is, omdat [derde-partij] geen verwijt van de overtreding kan worden gemaakt, dat er sinds het vervallen van het PAS veel onduidelijk is en dat gewerkt wordt aan mogelijkheden om de overtreding te legaliseren. Verweerder heeft in het bestreden besluit echter niet inzichtelijk gemaakt wat of hoe groot in dit geval de inbreuk is op de belangen die zijn betrokken bij de bescherming van de natuurlijke kenmerken van het betrokken Natura 2000-gebied. Zo is onduidelijk wat de huidige situatie van de te beschermen natuurwaarden is, in hoeverre de instandhoudingsdoelen voor de te beschermen habitattypen en Habitatrichtlijnsoorten worden gehaald en welke gevolgen de geconstateerde overtreding heeft. Reeds op grond hiervan is de rechtbank van oordeel dat verweerder niet aannemelijk heeft gemaakt dat handhavend optreden onevenredig zou zijn. Het bestreden besluit is vastgesteld in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid als bedoeld in artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht.
6.2
In verweer heeft verweerder, in aanvulling op het bestreden besluit, aangevoerd dat de overtreding voor een geringe depositie zorgt en dat handhavend optreden voor [derde-partij] aanzienlijke (financiële) consequenties zou hebben en de rechtszekerheid zou schaden. Verder heeft verweerder aangevoerd dat het legalisatietraject inmiddels is ingezet, dat op 1 juli 2021 de Wet stikstofreductie en natuurverbetering (Wsn) in werking is getreden en dat op 10 november 2021 het ontwerp van het Legalisatieprogramma PAS-meldingen, Deel I, ter inzage is gelegd. Ook zijn en worden inmiddels andere maatregelen genomen ter reductie van de stikstofdepositie en verbetering van de natuur. Gelet op deze omstandigheden, zijn de belangen die pleiten tégen handhavend optreden zwaar genoeg om daarvan af te zien. Het zou oneerlijk en onevenredig zijn om van [derde-partij] te verlangen dat zij veel tijd, moeite en geld moet steken in het krijgen van een natuurvergunning dan wel haar activiteiten moet staken, aldus verweerder.
6.3
[derde-partij] is het eens met wat verweerder in het bestreden besluit en in verweer heeft gesteld. In aanvulling daarop heeft zij in beroep nog aangevoerd dat zij met haar bmi warmte opwekt, waarmee zij een aantal bedrijven van warmte voorziet. Op grond van de afgesloten contracten kan [derde-partij] de warmtelevering niet zomaar staken. Daarnaast zouden de bedrijven die [derde-partij] van warmte voorziet hun processen niet kunnen uitvoeren en hun ruimtes niet kunnen verwarmen als zij de exploitatie van haar bmi zou moeten staken. Die bedrijven zouden dan zelf moeten investeren in warmte-installaties en luchtverhitters, wat gepaard zal gaan met nieuwe emissies en deposities. Ook hieruit volgt volgens [derde-partij] dat handhavend optreden tegen de bmi onevenredig zou zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen.
6.4
De rechtbank ziet in hetgeen verweerder en [derde-partij] in beroep hebben aangevoerd geen reden om te oordelen dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand kunnen blijven. De aangevoerde omstandigheden nemen namelijk niet weg dat nog steeds onvoldoende inzicht is verschaft in de relevante natuurbelangen c.q. gevolgen voor het betrokken Natura 2000-gebied bij de vraag of handhavend optreden tegen de bmi van [derde-partij] onevenredig is. Dat inmiddels andere maatregelen worden getroffen om de natuur te verbeteren en stikstofreductie te realiseren betekent niet dat de bmi van [derde-partij] , ondanks dat die voor een relatief geringe depositie zorgt, geen significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden kan hebben. Bovendien heeft verweerder niet onderbouwd en inzichtelijk gemaakt dat de desbetreffende maatregelen al zo effectief zijn of binnenkort zo effectief worden, dat handhavend optreden onevenredig zou zijn. Daarbij stelt de rechtbank nogmaals vast dat niet in geschil is dat de desbetreffende Natura 2000-gebieden nu al stikstof-overbelast zijn.
6.5
De rechtbank overweegt verder dat met de Wsn (
Staatsblad 2021, 140)artikel 1.13a in de Wnb is opgenomen. Dit artikel draagt de minister van LNV op om samen met gedeputeerde staten van de provincies zorg te dragen voor het legaliseren van, kort gezegd, de projecten waarvoor ten tijde van het PAS geen natuurvergunning nodig was. Het ontwerp Legalisatieprogramma PAS-meldingen, Deel I, geeft aan op welke wijze er alsnog toestemming kan worden verleend voor nu vergunningplichtige activiteiten, waarvoor ten tijde van het PAS kon worden volstaan met een melding. Daarvoor moet allereerst stikstofruimte zijn. Dat moet worden bereikt door het nemen van bronmaatregelen. Daarnaast moet worden geregeld dat de ruimte uit de bronmaatregelen ook kan worden uitgegeven aan het legaliseren van de PAS-meldingen. Tot slot moet worden beoordeeld of en wanneer een PAS-melder de benodigde Wnb-vergunning kan krijgen. Deel II van het legalisatieprogramma zal zien op de uitbreiding van dat programma met de meldingsvrije activiteiten.
Staatsblad 2021, 140)artikel 1.13a in de Wnb is opgenomen. Dit artikel draagt de minister van LNV op om samen met gedeputeerde staten van de provincies zorg te dragen voor het legaliseren van, kort gezegd, de projecten waarvoor ten tijde van het PAS geen natuurvergunning nodig was. Het ontwerp Legalisatieprogramma PAS-meldingen, Deel I, geeft aan op welke wijze er alsnog toestemming kan worden verleend voor nu vergunningplichtige activiteiten, waarvoor ten tijde van het PAS kon worden volstaan met een melding. Daarvoor moet allereerst stikstofruimte zijn. Dat moet worden bereikt door het nemen van bronmaatregelen. Daarnaast moet worden geregeld dat de ruimte uit de bronmaatregelen ook kan worden uitgegeven aan het legaliseren van de PAS-meldingen. Tot slot moet worden beoordeeld of en wanneer een PAS-melder de benodigde Wnb-vergunning kan krijgen. Deel II van het legalisatieprogramma zal zien op de uitbreiding van dat programma met de meldingsvrije activiteiten.
Gezien alle stappen die eerst nog moeten worden doorlopen, kan niet worden gezegd dat artikel 1.13a van de Wnb en het ontwerp Legalisatieprogramma PAS-meldingen voor [derde-partij] nu al concreet zicht bieden op legalisatie van haar bmi.
6.6
Verweerder heeft ter zitting aangevoerd dat de maatregelen die op grond van het Legalisatieprogramma PAS-meldingen, Deel I, worden genomen binnen drie jaar na de vaststelling daarvan moeten zijn uitgevoerd. Dit betekent volgens verweerder dat legalisatie van de bmi zeker zal plaatsvinden, zodat vaststaat dat de overtreding waar het in dit geschil om gaat tijdelijk is. Ook als er geen sprake is van concreet zicht op legalisatie, brengt deze omstandigheid volgens verweerder alsnog mee dat het redelijk is om af te zien van handhavend optreden.
6.7
De rechtbank is van oordeel dat ook dit betoog van verweerder niet kan worden gevolgd. Gelet op alle onder 6.5 genoemde stappen die nog moeten worden genomen en het locatie specifieke karakter daarvan, heeft verweerder niet aangetoond dat het in grote mate waarschijnlijk is dat op grond van het Legalisatieprogramma PAS-meldingen binnen afzienbare tijd voor de bmi van [derde-partij] een Wnb-vergunning kan worden verleend. Hierdoor kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden gezegd dat handhavend optreden tegen de bmi van [derde-partij] onevenredig is, zonder dat deugdelijk in beeld is gebracht welke gevolgen die bmi heeft voor Natura 2000-gebieden.
6.8
Op grond van het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven en dat er geen aanleiding is om de rechtsgevolgen van dat besluit in stand te laten. Verweerder moet opnieuw op het bezwaar van eiseres beslissen. In dat besluit ligt het op de weg van verweerder om alsnog inzicht te verschaffen in de (inbreuk op de) relevante natuurbelangen en daarmee de gevolgen voor het betrokken Natura 2000-gebied. Aansluitend ligt het op de weg van verweerder om enerzijds voormelde (natuur)belangen die voor handhaving pleiten en anderzijds de belangen die tegen handhaving pleiten kenbaar tegen elkaar af te wegen, waarbij - zoals uiteengezet onder rechtsoverweging 5.1 - in algemene zin geldt dat een bestuursorgaan veel gewicht mag en moet toekennen aan de daadwerkelijke handhaving van een overtreden wettelijk voorschrift.
Overige schadelijke stoffen
7.1
Eiseres heeft in beroep ook aangevoerd dat verweerder in het bestreden besluit onvoldoende is nagegaan welke andere schadelijke stoffen vrijkomen bij het in werking zijn van de bmi van [derde-partij] . Volgens eiseres had verweerder in het bestreden besluit ook de stoffen SO₂ (zwaveldioxide), HCl (zoutzuur), HF (waterstoffluoride) en de ammoniakemissies moeten meenemen.
7.2
Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat eiseres heeft gevraagd om handhavend op te treden wegens overtreding van de Wnb, terwijl de verplichtingen van een bedrijf ten aanzien van de door eiseres genoemde stoffen in het Activiteitenbesluit milieubeheer worden geregeld. Verweerder is van mening dat hij op basis van het handhavingsverzoek van eiseres niet hoefde te onderzoeken of het Activiteitenbesluit milieubeheer wordt overtreden.
7.3
De rechtbank is van oordeel dat verweerder in het bestreden besluit expliciet had moeten ingaan op de vraag of door het in werking zijn van de bmi de door eiseres genoemde stoffen vrij komen en of die stoffen significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden kunnen hebben. In het handhavingsverzoek van 8 november 2019 heeft eiseres namelijk aangevoerd dat tijdens de bouw en het in bedrijf zijn van de bmi een scala aan verzurende en vermestende stoffen vrijkomt, die negatieve gevolgen voor nabijgelegen Natura 2000-gebieden kunnen hebben en waarvoor een Wnb-vergunning is vereist, waaraan een passende beoordeling ten grondslag ligt. In bezwaar heeft eiseres concreet aangevoerd dat ook moet worden gekeken naar SO₂, HCl, HF en ammoniakemissies, omdat dit volgens haar verzurende en etsende stoffen zijn die op natuurgebieden kunnen deponeren. De rechtbank is van oordeel dat verweerder in het bestreden besluit had moeten ingaan op de vraag of de eventuele uitstoot van deze stoffen significante gevolgen kan hebben voor Natura 2000-gebieden en, zo ja, of daartegen handhavend moet worden opgetreden. De enkele opmerking dat het Activiteitenbesluit milieubeheer de verplichtingen met betrekking tot deze stoffen regelt is een ontoereikende weerlegging van dit onderdeel van het handhavingsverzoek van eiseres. In het nieuw te nemen besluit op bezwaar dient verweerder daarom ook alsnog op dit onderdeel in te gaan.
Conclusie
8.1
Het beroep is gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen en verweerder opdragen om opnieuw op het bezwaar van eiseres te beslissen, met inachtneming van deze uitspraak. Voor het toepassen van een bestuurlijke lus ziet de rechtbank geen aanleiding, omdat dat naar het zich laat aanzien geen doelmatige en efficiënte afdoeningswijze zou inhouden.
8.2
Omdat het beroep gegrond is, moet verweerder de proceskosten van eiseres vergoeden. De rechtbank merkt deze zaak en de beroepen met zaaknummer AWB 20/1923, AWB 20/1926 en AWB 20/1929 aan als samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht. In de zaak AWB 20/1923 is voor deze vier beroepen aan eiseres een proceskostenvergoeding toegekend. Daarom wordt in deze zaak geen afzonderlijke vergoeding meer vastgesteld.
8.3
Omdat het beroep gegrond is, moet verweerder het betaalde griffierecht aan eiseres vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op om opnieuw op het bezwaar van eiseres te beslissen, met
inachtneming van deze uitspraak;
- gelast verweerder het griffierecht van € 354,- aan eiseres te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Oosterveld, voorzitter, en mr. J.W.M. Bunt en
mr. B.A.J. Haagen, leden, in aanwezigheid van mr. P.J.H. Bijleveld, griffier, op
De beslissing wordt op de eerstvolgende donderdag na deze datum openbaar gemaakt.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.