Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 20/962
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A., gevestigd te Nijmegen, en
Vereniging Leefmilieu, gevestigd te Nijmegen,
eisers,
gemachtigde: mr. V. Wösten,
en
het college van gedeputeerde staten van Overijssel, verweerder,
gemachtigden: mr. H.J.M. Besselink en mr. S. van Winzum.
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[belanghebbende], gevestigd te [adres] , hierna te noemen: belanghebbende,
[belanghebbende], gevestigd te [adres] , hierna te noemen: belanghebbende,
gemachtigde: mr. J. Zwiers.
Procesverloop
Bij besluit van 5 november 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eisers om handhavend op te treden tegen de melkgeitenhouderij van belanghebbende aan
[adres] afgewezen.
Bij besluit van 27 mei 2019 heeft verweerder het hiertegen door eisers gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit hebben eisers beroep ingesteld, dat bij de rechtbank is geregistreerd met zaaknummer ZWO 19/1164.
Bij besluit van 17 juli 2019 heeft verweerder het besluit van 27 mei 2019 geheel herzien,
het bezwaar van eisers gegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten, met aanpassing van de motivering daarvan.
Bij uitspraak van 11 februari 2020 heeft de rechtbank het beroep met zaaknummer ZWO 19/1164, voor zover gericht tegen het besluit van 27 mei 2019, niet-ontvankelijk verklaard en, voor zover gericht tegen het besluit van 17 juli 2019, gegrond verklaard. De rechtbank heeft laatstgenoemd besluit vernietigd, met uitzondering van de daarin toegekende proceskostenvergoeding en verweerder opgedragen om binnen zes weken een nieuw besluit op bezwaar te nemen, met inachtneming van de uitspraak.
Bij besluit van 31 maart 2020 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten, met aanpassing van de motivering daarvan.
Tegen het besluit van 31 maart 2020 hebben eisers beroep ingesteld, dat bij de rechtbank is geregistreerd met zaaknummer ZWO 20/962.
Het eerste onderzoek ter zitting in deze zaak heeft plaatsgevonden op 11 mei 2021. Namens eisers is verschenen hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door J. van ’t Erve en mr. G. Knuttel, bijgestaan door de gemachtigden van verweerder. Namens belanghebbende is haar gemachtigde verschenen.
Ter zitting heeft verweerder zich, in afwijking van het besluit van 31 maart 2020, op het standpunt gesteld dat in dit geval geen sprake is van overtreding van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb). De rechtbank heeft in dit nieuwe standpunt aanleiding gezien om het onderzoek ter zitting te schorsen.
Bij besluit van 4 juni 2021 heeft verweerder het besluit van 31 maart 2020 herzien,
het bezwaar van eisers ongegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten,
met aanpassing van de motivering daarvan.
Zowel eisers als belanghebbende hebben op het besluit van 4 juni 2021 gereageerd.
Het beroep is op 23 februari 2022 opnieuw ter zitting behandeld. Namens eisers is verschenen hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door
J. van ’t Erve en W. Vliek, bijgestaan door de gemachtigden van verweerder. Ook was tijdens de zitting aanwezig T. de Bree, gedeputeerde van de provincie Overijssel.
Namens belanghebbende was haar gemachtigde ter zitting aanwezig.
Overwegingen
Aanleiding
1.1
Bij brieven van 11 oktober 2018 hebben eisers bij verweerder meerdere verzoeken ingediend om handhavend op te treden tegen agrarische activiteiten die plaatsvinden op basis van een melding op grond van het Programma Aanpak Stikstof (PAS). Volgens eisers komt aan deze melding namelijk geen rechtskracht toe, zodat de bedrijfsuitbreidingen en daarmee gepaard gaande depositietoenames ten onrechte zijn toegelaten.
Voor dit geschil geldt dat eisers verweerder hebben gevraagd om handhavend op te treden tegen de ammoniakdepositie op omliggende Natura 2000-gebieden, die afkomstig is van de stalgebouwen van belanghebbende en waarvoor geen afdoende Wnb-vergunning is verleend.
Per e-mail van 9 maart 2020 hebben eisers bevestigd dat het handhavingsverzoek alleen betrekking heeft op de stalemissies en niet ook op het bemesten en/of beweiden dat eventueel binnen het bedrijf van belanghebbende plaatsvindt.
1.2
Naar aanleiding van het handhavingsverzoek heeft een toezichthouder van verweerder op 30 oktober 2018 een bedrijfsbezoek bij belanghebbende afgelegd en daarvan op
31 oktober 2018 een rapport opgesteld. Op basis van dit rapport heeft verweerder zich in het primaire besluit op het standpunt gesteld dat de aanwezige stalsystemen in orde zijn en in overeenstemming met de PAS-melding die belanghebbende op 24 december 2015 heeft gedaan. Ook heeft verweerder in het primaire besluit geconcludeerd dat de emissies als gevolg van de aanwezige dieren binnen de ruimte van die PAS-melding blijft en dat geen sprake is van een overtreding van de Wnb.
1.3
Als gevolg van de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603 en ECLI:NL:RVS: 2019:1604, heeft verweerder zich nadien op het standpunt gesteld dat aan de PAS-melding geen betekenis (meer) toekomt. Kortheidshalve wordt in dit verband verder verwezen naar het procesverloop zoals dat hiervoor is uiteengezet.
Het besluit van 31 maart 2020
2. De rechtbank stelt allereerst vast dat het besluit van 31 maart 2020, waarin verweerder afziet van handhavend optreden tegen de geconstateerde overtreding van de Wnb, is komen te vervallen. Voormeld besluit is vervangen door het besluit van 4 juni 2021. Eisers hebben daarom geen procesbelang meer bij de behandeling van hun beroep, voor zover dat is gericht tegen het besluit van 31 maart 2020. De rechtbank zal het beroep in zoverre niet-ontvankelijk verklaren. In het herzien van het besluit van 31 maart 2020 ziet de rechtbank wel aanleiding om aan eisers een proceskostenvergoeding toe te kennen voor de kosten die zij voor de behandeling van hun beroep redelijkerwijs hebben moeten maken. De hoogte van die vergoeding stelt de rechtbank aan het einde van deze uitspraak vast.
3. Op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht is het beroep van eisers van rechtswege mede gericht tegen het besluit van 4 juni 2021. De rechtbank gaat hieronder in op de vraag of dit besluit in stand kan blijven.
Beoordeling van het beroep
Het besluit van 4 juni 2021
4. In het besluit van 4 juni 2021 heeft verweerder zich primair op het standpunt gesteld dat belanghebbende voor het houden van haar dieren in de stallen geen Wnb-vergunning nodig heeft, zodat geen sprake is van overtreding van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. Subsidiair heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat, als wel een vergunningplicht op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb geldt, vanwege de bijzondere omstandigheden van dit geval van handhavend optreden moet worden afgezien, omdat dat onevenredig zou zijn ten opzichte van de daarmee te dienen belangen. Dit subsidiaire standpunt is ook het standpunt dat aan het besluit van 31 maart 2020 ten grondslag lag.
Het primaire standpunt van verweerder
5. Aan het primaire standpunt dat belanghebbende in de huidige situatie voor het houden van dieren in haar stallen geen (aanvullende) vergunning op grond van de Wnb nodig heeft, heeft verweerder de volgende redenering ten grondslag gelegd.
5.1
In de PAS-melding van 24 december 2016 zijn 20 stieren, 1.500 geiten en 9 paarden gemeld, wat een emissie van 2.361,0 kg NH₃ oplevert. Belanghebbende heeft de PAS-melding feitelijk gerealiseerd. Dat blijkt uit het controlerapport van 31 oktober 2018 en uit wat is besproken tijdens de hoorzitting op 13 maart 2020. Verder blijkt ook uit de diertelling van 27 mei 2021 dat belanghebbende nog steeds binnen de PAS-melding van 24 december 2015 handelt. Bij belanghebbende waren op dat moment circa 1.368 geiten, 41 dekbokken en 6 paarden aanwezig, wat een emissie van 2.263,6 kg NH₃ oplevert.
5.2
Op 6 maart 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van Raalte aan belanghebbende een milieuvergunning verleend voor het houden van 1500 geiten, 20 melkkoeien, 15 stuks vrouwelijk jongvee en 8 paarden en daarmee een emissie van 2.486,9 kg NH₃. Uit de overwegingen op bladzijde 4 van deze vergunning blijkt dat de aangevraagde milieuactiviteit ook is getoetst aan artikel 6 van de Habitatrichtlijn.
5.3
De milieuvergunning van 6 maart 2007 is onherroepelijk geworden. Omdat daarin ook een toets aan artikel 6 van de Habitatrichtlijn heeft plaatsgevonden, is het besluit tot verlening van die vergunning een besluit als bedoeld in artikel 9.4, achtste lid, van de Wnb. De situatie uit de milieuvergunning van 6 maart 2007 moet daarom in dit geval als referentiesituatie worden gebruikt. Zowel de situatie uit de PAS-melding van 24 december 2015 als de feitelijke situatie bij belanghebbende zorgt voor minder ammoniakemissie en stikstofdepositie dan de referentiesituatie uit de milieuvergunning van 6 maart 2007. Hierdoor is uitgesloten dat de feitelijke situatie bij belanghebbende significante gevolgen voor een Natura 2000-gebied heeft en is geen sprake van overtreding van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. Ter onderbouwing van de hiervoor genoemde ammoniakemissies en het standpunt dat zowel de situatie uit de PAS-melding als de feitelijke situatie bij belanghebbende ten opzichte van de referentiesituatie geen depositietoename oplevert heeft verweerder AERIUS-berekeningen van 27 mei 2021, 31 mei 2021 en 1 juni 2021 overgelegd.
Beroepsgronden tegen verweerders primaire standpunt
6. Eisers hebben tegen het primaire standpunt uit het besluit van 4 juni 2021 de volgende gronden aangevoerd.
6.1
Omdat de milieuvergunning van 6 maart 2007 niet volledig beschikbaar is, kan niet worden beoordeeld welke stallen op welke locatie zijn vergund en met welke dierenaantallen. Ook is niet duidelijk of voor het bouwen van de stallen een bouwvergunning is verleend. Gelet hierop, heeft verweerder onvoldoende onderzocht of het bedrijf van belanghebbende op legale wijze en overeenkomstig de milieuvergunning van 6 maart 2007 is gerealiseerd. Daar komt bij dat de PAS-melding van belanghebbende betrekking heeft op een uitbreiding van het bedrijf met één stal en daarmee op een uitbreiding in emissies en deposities. Niet duidelijk is of deze stal onderdeel is van de milieuvergunning van 6 maart 2007 en of die vergunning wellicht deels niet is gerealiseerd. Uit een tekening bij de milieuvergunning van 6 maart 2007 en een luchtfoto van het bedrijf van belanghebbende blijkt dat de in 2007 vergunde grote stal niet conform de vergunning is gerealiseerd, maar dat in de plaats daarvan twee kleinere stallen zijn gerealiseerd. Verweerder mag daarom niet uitgaan van de milieuvergunning van 6 maart 2007.
6.2
Maar ook als het bedrijf van belanghebbende wel overeenkomstig die milieuvergunning is gerealiseerd, kan die vergunning niet als referentiesituatie worden gebruikt. Aan de overwegingen van een besluit kunnen namelijk geen rechtsgevolgen worden verbonden. Ook ligt aan de vergunning van 6 maart 2007 geen passende beoordeling ten grondslag en wat in die vergunning over de toets aan de Habitatrichtlijn staat is onjuist en
in strijd met artikel 6, tweede en derde lid, van die richtlijn. Verder werden in 2007 ook al vergunningen op grond van de toenmalige Natuurbeschermingswet 1998 verleend en het college van burgemeester en wethouders van Raalte was op grond van die wet geen bevoegd gezag. De milieuvergunning van 6 maart 2007 kan daarom niet tevens als een Wnb-vergunning en ook niet als referentiesituatie worden gezien.
Beoordelingskader
7. Artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb bepaalt dat het verboden is zonder vergunning
van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
8. In de uitspraak van 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:71, overweegt de Afdeling dat het vaste rechtspraak is dat voor de vraag of de wijziging of uitbreiding van een bestaand project significante gevolgen kan hebben, een vergelijking wordt gemaakt van de gevolgen van het bestaande project in de referentiesituatie en de gevolgen van het project na wijziging of uitbreiding. De referentiesituatie wordt ontleend aan de geldende natuurvergunning of,
bij het ontbreken daarvan, aan de milieutoestemming die gold op de referentiedatum, tenzij nadien een milieutoestemming is verleend voor een activiteit met minder gevolgen. Een referentiesituatie kan niet worden ontleend aan een natuurvergunning of milieutoestemming die is vervallen of geëxpireerd. Als de wijziging of uitbreiding van een project niet leidt tot een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie, dan is volgens de rechtspraak van de Afdeling op grond van objectieve gegevens uitgesloten dat die wijziging significante gevolgen heeft.
Verder blijkt uit de uitspraak van de Afdeling van 27 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:175, dat bij het bepalen van de referentiesituatie moet worden uitgegaan van de vergunde situatie en niet van de feitelijke situatie.
9. Artikel 9.4, achtste lid, van de Wnb bepaalt dat artikel 2.7, tweede lid, niet van toepassing is op projecten en andere handelingen ten aanzien waarvan, voor 1 februari 2009, op grond van een andere wettelijke grondslag dan artikel 19d, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 en met inachtneming van artikel 6, tweede, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn, een besluit is genomen waarbij dat project of die handeling is toegestaan, dan wel een aanvraag voor het nemen van dat besluit is gedaan en dat besluit na die datum onherroepelijk is geworden.
Oordeel van de rechtbank
10. De rechtbank stelt vast dat de milieuvergunning van 6 maart 2007 onherroepelijk is geworden. Verder blijkt uit het besluit tot verlening van die vergunning dat daarin is beoordeeld of de instandhouding van gebieden die zijn aangemeld als Habitatrichtlijngebied nadelig wordt beïnvloed door het aangevraagde project. Geconcludeerd is dat de aangevraagde inrichting geen invloed heeft op deze Habitatrichtlijngebieden. De rechtbank stelt hierom vast dat in de milieuvergunning van 6 maart 2007 voor de aangevraagde inrichting toestemming is verleend met inachtneming van artikel 6 van de Habitatrichtlijn. Dat de beoordeling van de gevolgen van de aangevraagde inrichting voor omliggende Habitatrichtlijngebieden in de vergunning van 6 maart 2007, met de kennis van nu, wellicht anders of meer indringend zou zijn uitgevoerd, doet geen afbreuk aan het onherroepelijke karakter daarvan.
11. Dit betekent dat de rechtbank van oordeel is dat het besluit tot verlening van de milieuvergunning van 6 maart 2007 een besluit is als bedoeld in artikel 9.4, achtste lid, van de Wnb. De situatie waarvoor in die vergunning toestemming is verleend geldt daarom voor dit geschil als referentiesituatie, tenzij moet worden aangenomen dat de milieuvergunning van 6 maart 2007 is vervallen of geëxpireerd. Dit laatste lijken eisers te stellen met hun betoog dat de milieuvergunning van 6 maart 2007 niet (volledig) is gerealiseerd dan wel dat niet duidelijk is of voor de stallen waarop die vergunning ziet ook de vereiste bouwvergunning is verleend. De rechtbank wijst erop dat het primair op de weg van eisers ligt om feiten en omstandigheden aan te voeren die een begin van bewijs opleveren voor de juistheid van een dergelijke ingenomen stelling. In hetgeen eisers hebben aangevoerd ziet de rechtbank onvoldoende aanknopingspunten hiervoor. Daarbij betrekt de rechtbank dat belanghebbende ter zitting onweersproken heeft verklaard dat zij de stallen heeft gerealiseerd conform de milieuvergunning van 6 maart 2007 en dat daarna, via de PAS-melding, nog een andere stal is bijgebouwd. Gelet op het voorgaande is niet gebleken of aannemelijk gemaakt dat verweerder de vergunde situatie c.q. referentiesituatie onjuist heeft bepaald.
12. Verder stelt de rechtbank vast dat eisers de AERIUS-berekeningen van verweerder niet inhoudelijk hebben bestreden. In deze berekeningen is vastgesteld dat de vergunde situatie van 6 maart 2007 meer stikstofdepositie oplevert dan zowel de situatie uit de PAS-melding van 24 december 2015 als de feitelijke situatie bij belanghebbende.
13. De conclusie van de rechtbank is dat verweerder zich in het besluit van 4 juni 2021 terecht op het primaire standpunt heeft gesteld dat de milieuvergunning van 6 maart 2007 in dit geval als referentiesituatie geldt en dat de feitelijke situatie bij belanghebbende ten opzichte van die vergunning geen depositietoename oplevert. Dit betekent dat verweerder terecht heeft geconcludeerd dat belanghebbende voor haar bedrijfsvoering geen (aanvullende) Wnb-vergunning nodig heeft en dat geen sprake is van overtreding van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. Verweerder heeft de afwijzing van het handhavingsverzoek in het besluit van 4 juni 2021 terecht gehandhaafd en hierom komt de rechtbank niet toe aan een behandeling van het subsidiaire standpunt van verweerder en de daartegen door eisers aangevoerde gronden. De rechtbank zal het beroep, voor zover dat is gericht tegen het besluit van 4 juni 2021, ongegrond verklaren.
Proceskostenveroordeling
14. Vanwege de afwijkende wijze van behandelen en de inhoudelijke verschillen merkt
de rechtbank deze zaak niet aan als samenhangend met de andere zaken die de rechtbank op 23 en 24 februari 2022 op zitting heeft behandeld. De rechtbank kent in deze zaak daarom een volledige proceskostenvergoeding toe.
De proceskosten van eisers bestaan uitsluitend uit kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. De vergoeding hiervoor stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 1.518,- (1 punt voor het indienen van het beroep tegen het besluit van 31 maart 2020 en 1 punt voor het verschijnen ter zitting van 11 mei 2021; waarde per punt: € 759,-; wegingsfactor 1).
Omdat het beroep, voor zover gericht tegen het besluit van 4 juni 2021, ongegrond wordt verklaard, kent de rechtbank geen vergoeding toe voor het indienen van de aanvullende gronden tegen dat besluit en het verschijnen ter zitting op 23 februari 2022.
15. De rechtbank heeft eisers voor deze zaak geen griffierecht in rekening gebracht. Verweerder hoeft aan eisers dus geen griffierecht te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep, voor zover dat is gericht tegen het besluit van 31 maart 2020, niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep, voor zover dat is gericht tegen het besluit van 4 juni 2021, ongegrond;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.518,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Oosterveld, voorzitter, en mr. J.W.M. Bunt en
mr. B.A.J. Haagen, leden, in aanwezigheid van mr. P.J.H. Bijleveld, griffier, op
De beslissing wordt op de eerstvolgende donderdag na deze datum openbaar uitgesproken.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.