Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 20/188
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A., uit Nijmegen, en
Vereniging Leefmilieu, uit Nijmegen,
eisers,
(gemachtigde: mr. V. Wösten),
en
het college van Gedeputeerde Staten van Overijssel, verweerder,
(gemachtigde: mr. H.J.M. Besselink en mr. S.J. van Winzum).
Als derde-partij neemt aan het geding deel:
[veehouderij], te [plaats] ,
[veehouderij], te [plaats] ,
(gemachtigde: mr. R. Scholten).
Procesverloop
In het besluit van 5 november 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eisers om handhavend op te treden tegen het agrarisch bedrijf van [veehouderij] (hierna: de veehouderij) aan de [adres] in [plaats] afgewezen.
Bij besluit van 27 mei 2019 heeft verweerder het hiertegen door eisers gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit hebben eisers beroep ingesteld, dat bij de rechtbank is geregistreerd onder zaaknummer AWB 19/1188.
Bij besluit van 17 juli 2019 heeft verweerder het besluit van 27 mei 2019 geheel herzien
(de rechtbank leest: ingetrokken), het bezwaar van eisers gegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd met een aanpassing van de motivering.
Op 17 juli 2019 heeft verweerder een handhavingswaarschuwingsbrief aan de veehouderij gestuurd.
Bij uitspraak van 19 november 2019, zaaknummer AWB 19/1188, heeft de rechtbank het beroep (kennelijk) niet-ontvankelijk verklaard voor zover het is gericht tegen het besluit van 27 mei 2019, en (kennelijk) gegrond verklaard voor zover het is gericht tegen het besluit van 17 juli 2019. In deze uitspraak heeft de rechtbank het besluit van 17 juli 2019 (met uitzondering van de daarin toegekende proceskostenvergoeding) vernietigd en verweerder opgedragen om opnieuw op het bezwaar te beslissen, met inachtneming van de uitspraak.
Naar aanleiding van de uitspraak van 19 november 2019 heeft verweerder bij besluit van
23 december 2019 het bezwaar van eisers opnieuw ongegrond verklaard en het primaire besluit met aanpassing van de motivering gehandhaafd.
Tegen het besluit van 23 december 2019 hebben eisers beroep ingesteld, dat bij de rechtbank is geregistreerd onder zaaknummer ZWO 20/188. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Op 13 juli 2021 heeft verweerder ter vervanging van het besluit van 23 december 2019 een nieuw besluit op het bezwaar van eisers genomen. In het besluit van 13 juli 2021 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard en het primaire besluit met aanpassing van de motivering gehandhaafd.
In reactie hierop hebben eisers op 24 augustus 2021 en 3 februari 2022 nadere beroeps-gronden ingediend. De veehouderij heeft op 27 september 2021 een reactie gegeven. Verweerder heeft op 27 januari 2022 een aanvullend verweerschrift ingebracht.
De rechtbank heeft het beroep op 14 februari 2022 op zitting behandeld. Dit beroep is tegelijk behandeld met soortgelijke beroepen van eisers, met zaaknummers ZWO 20/184, 20/185 en 20/187. Eisers hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door T. de Bree (gedeputeerde), G. Knuttel en J. van ’t Erve, bijgestaan door mr. H.J.M. Besselink. De veehouderij heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam] , bijgestaan door haar gemachtigde.
Overwegingen
Aanleiding
1. De veehouderij exploiteert een melkveehouderij aan de [adres] in [plaats] .
Bij brief van 17 oktober 2018 hebben eisers verweerder gevraagd om handhavend op te treden tegen de ammoniakdepositie op omliggende stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden als gevolg van de stalgebouwen van de veehouderij en het beweiden van haar vee en het bemesten van haar gronden. Volgens eisers beschikt de veehouderij hiervoor niet over een voldoende vergunning.
Naar aanleiding van dit handhavingsverzoek en mede op basis van de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603 (de PAS-uitspraak) en ECLI:NL:RVS:2019:1604
(de beweiden/bemesten-uitspraak), heeft vervolgens de besluitvorming plaatsgevonden zoals vermeld onder ‘Procesverloop’. Daarbij heeft verweerder vastgesteld dat op het bedrijf van de veehouderij in 2020 werd beweid en bemest.
Het thans voorliggende besluit
2. Artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) bepaalt dat een beroep van rechtswege mede betrekking heeft op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben. Gelet hierop, is het beroep van eisers nu allereerst gericht tegen het besluit op bezwaar van 13 juli 2021. In dit besluit heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de veehouderij niet in overtreding is, omdat de aanwezige stalsystemen en dieraantallen in overeenstemming zijn met de vigerende natuurvergunning en voor het beweiden van vee en bemesten van gronden geen (aanvullende) vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) is vereist.
Beoordeling door de rechtbank
Wettelijk kader
3. Een bestuursorgaan is bevoegd om handhavend op te treden door middel van het opleggen van een last onder bestuursdwang dan wel een last onder dwangsom indien er sprake is van een overtreding, zijnde een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift. Wat betreft verweerder volgt dit uit artikel 122 van de Provinciewet in samenhang met de artikelen 5:4 en 5:1 van de Awb.
Artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb, zoals dit sinds 1 januari 2020 luidt, bepaalt dat het verboden is om zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
Aard van het voorliggende geschil
4. Eisers hebben meerdere handhavingsverzoeken ingediend met betrekking tot het beweiden en bemesten door veehouderijen. Eisers hebben aangevoerd dat deze handhavingsverzoeken niet zijn gericht op het laten beëindigen van (een deel van) de bedrijfsvoering door de veehouderijen. Zij beogen hiermee dat het aanpakken van de stikstofproblematiek hoger op de politieke agenda komt te staan. Eisers hebben in dit kader verwezen naar de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 22 september 2021, ECLI:NL:RBMNE:2021:4505, waarin de rechtbank in rechtsoverwegingen 7 t/m 10 een oproep heeft gedaan aan het kabinet en de wetgever om met een oplossing te komen voor de aanpak van de stikstofproblematiek. Eisers hebben de rechtbank gevraagd om ook een dergelijke oproep in haar uitspraken op te nemen.
5. De rechtbank overweegt hierover dat zij een juridisch oordeel geeft over aan
haar voorgelegde geschillen. Dit is de taak van de rechtbank. Dat is een controlerende
en geen bestuurlijke taak. Verder overweegt de rechtbank dat eisers ervoor hadden kunnen kiezen om op een andere manier het natuurbelang in de aanpak van de stikstofproblematiek bestuurlijk kracht bij te zetten. Eisers hebben er echter voor gekozen om in meerdere provincies, onder andere in de provincie Overijssel, bij gedeputeerde staten meerdere handhavingsverzoeken in te dienen. Gelet op deze door eisers zelf gemaakte keuze, zal de rechtbank conform haar taak handelen, oftewel een juridisch oordeel geven over de besluitvorming van verweerder op de door eisers ingediende handhavingsverzoeken. Het meer of anders verzochte wijst de rechtbank af.
Opbouw van deze uitspraak
6. De rechtbank zal eerst de besluitvorming van verweerder beoordelen met betrekking tot het bemesten van gronden. Hierbij zal de rechtbank eerst het algemene standpunt van verweerder en zijn standpunt, toegespitst op de veehouderij, verwoorden. Vervolgens worden de standpunten van eisers en de standpunten van de veehouderij weergegeven. Daarna geeft de rechtbank haar oordeel hierover. Dit oordeel bestaat uit een algemeen oordeel en een oordeel, toegespitst op de veehouderij.
Daarna komt het onderdeel beweiden aan de orde.
Bemesten van gronden
7. Verweerder stelt zich op het standpunt dat significante effecten op Natura 2000-gebieden vanwege het bemesten op voorhand kunnen worden uitgesloten en dat er daarom voor bemesten geen vergunningplicht geldt, gelet op de wijziging van artikel 2.7 van de Wnb per 1 januari 2020 en de Logtsebaan-uitspraak van de Afdeling van 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:71. Verweerder heeft hiervoor de navolgende onderbouwing gegeven.
Wanneer een wijziging van een project niet leidt tot een toename van stikstofdepositie
ten opzichte van de referentiesituatie, dan is op grond van objectieve gegevens uitgesloten dat die wijziging significante gevolgen heeft. Volgens vaste rechtspraak bestaat de referentiesituatie uit een geldende natuurvergunning of - als die er niet is - de kleinste milieutoestemming sinds de referentiedatum (in deze zaak 10 juni 1994). Een referentiesituatie kan niet worden ontleend aan een natuurvergunning of milieutoestemming die is vervallen of verlopen. Voor het bemesten is nooit een natuurvergunning of een milieutoestemming verleend omdat altijd is gedacht dat dit niet nodig was en - toen duidelijk werd dat dit mogelijk wel nodig was - een vrijstelling van die vergunningplicht is gegeven.
Bij het ontbreken van dergelijke vergunningen is de vraag wat dan de referentiesituatie is. Volgens verweerder kunnen in een dergelijke situatie algemene regels als referentiesituatie gelden, meer in het bijzonder het bestemmingsplan in combinatie met de meststoffen-wetgeving. Verweerder heeft in dit kader verwezen naar de Woensdrecht-uitspraak van de Afdeling van 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2449. Volgens verweerder moet beoordeeld worden of bemesting op de referentiedatum en sindsdien was toegestaan volgens het bestemmingsplan. Als dat zo is, moet gekeken worden of die algemene toestemming voor bemesten op enige manier is ingeperkt. Dat is zo, want sinds 2006 geldt er een plafond voor de mestaanwending op perceelsniveau op grond van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet. Verweerder stelt dus dat de referentiesituatie voor het bemesten wordt gevormd door het plafond voor bemesting dat sinds 2006 op grond van de meststoffenwetgeving geldt, mits het bestemmingsplan het bemesten op de referentiedatum en sindsdien toestond. Het bemesten was dan legaal op de referentiedatum en is sindsdien alleen begrensd door de meststoffenwetgeving (analoog aan de kleinste milieutoestemming sinds de referentiedatum).
Volgens deze redenering doet het er in het geheel niet toe of de betreffende percelen in de
periode vanaf de referentiedatum feitelijk ook echt zijn bemest en hoeveel. Dus als er op
10 juni 1994 helemaal niet bemest werd, dan maakt dit niets uit. Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat ten overvloede in de bestreden besluiten is opgenomen dat niet is gebleken dat het grondgebruik structureel is veranderd. In feite is dit niet van belang. Daarbij heeft verweerder verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 27 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:175, rechtsoverweging 10, waaruit blijkt dat de referentiesituatie wordt gevormd door de vergunde situatie en niet de feitelijke situatie. De vergunde situatie is dan hier de toestemming op grond van het bestemmingsplan en de meststoffenwetgeving.
8. Toegespitst op de nu voorliggende zaak heeft verweerder vastgesteld dat de veehouderij 27 percelen bemest. Op de referentiedatum (10 juni 1994) gold voor 23 van deze percelen een agrarische bestemming en deze percelen zijn sindsdien ook onafgebroken agrarisch bestemd. Voor 4 bemeste percelen (perceel 7, 10, 31 en 34) ligt dit anders. Voor percelen 7, 10 en 34 geldt dat deze vanaf de referentiedatum geen onafgebroken, volledig agrarische bestemming hebben gehad, maar dat het agrarisch gebruik wel telkens onder het gebruiksovergangsrecht was toegestaan en dat ook sprake is van onafgebroken agrarisch gebruik. De referentiesituatie voor deze 26 percelen is daarmee de hoogst toegestane mestgift op grond van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet. Zolang de veehouderij zich hieraan houdt, wordt de referentiesituatie niet overschreden en is er geen natuurvergunning voor het bemesten van deze 26 percelen nodig. Voor perceel 31 kon de planologische toestemming niet voor de gehele periode sinds de referentiedatum worden vastgesteld. Verweerder acht het wel zeer aannemelijk dat het agrarisch gebruik gedurende de volledige periode sinds de referentiedatum ofwel rechtstreeks was toegestaan ofwel onder het gebruiksovergangsrecht viel. Een overtreding kon dan ook niet worden geconstateerd. Voor dit perceel geldt ook nog dat het slechts 0,7% betreft van de totale oppervlakte cultuurgrond die de veehouderij in gebruik heeft. Handhavend optreden zou daarom ook onevenredig zijn, aldus verweerder.
9. Eisers hebben aangevoerd dat deze benadering niet juist is. Volgens eisers is wel degelijk van belang of de percelen op de referentiedatum en sindsdien daadwerkelijk werden bemest. De rechtspraak waaruit volgt dat de referentiesituatie niet de feitelijke situatie maar de vergunde situatie is, ziet op zaken waarin sprake is van verleende vergunningen. In dergelijke gevallen heeft er een individuele beoordeling plaatsgevonden van de effecten van het project op basis van een aanvraag. Dat is bij een toestemming op grond van algemene regels niet het geval. Deze rechtspraak kan dus niet één op één van toepassing worden geacht. Onderzocht moet worden of de percelen op de referentiedatum en sindsdien daadwerkelijk werden bemest en hoeveel. Alleen dan is te beoordelen of er al dan niet sprake is van een toename van stikstofdepositie.
Ook hebben eisers aangegeven dat zij van mening zijn dat de effecten van bemesten niet op zichzelf moeten worden beoordeeld, maar in samenhang met de effecten van de exploitatie van de veehouderij. Volgens eisers is het bemesten onlosmakelijk verbonden met de exploitatie van een grondgebonden agrarisch bedrijf en moet beoordeeld worden of het bestemmingsplan ter plaatse een grondgebonden agrarisch bedrijf toestond en toestaat.
Verder hebben eisers aangevoerd dat een toestemming die op de referentiedatum gold voor een perceel dat destijds nog niet in gebruik was bij de huidige ondernemer, niet bij de referentiesituatie mag worden betrokken.
Ter zitting hebben eisers hieraan toegevoegd dat het ontbreken van een plafond voor mestgift in 1994 ook uitgelegd kan worden als dat er in 1994 helemaal niet mocht worden bemest.
10. De veehouderij heeft in haar reactie aangegeven dat zij zich aansluit bij het standpunt van verweerder.
11. De rechtbank overweegt hierover het volgende.
11.1.
De vraag die voorligt is of in een situatie als de onderhavige, waarin de referentiesituatie niet kan worden ontleend aan een natuurvergunning of milieurechtelijke toestemming voor de activiteit (het bemesten van gronden), de referentiesituatie kan worden ontleend aan algemene regels, te weten de planologische regeling. De rechtbank beantwoordt deze vraag bevestigend. Steun daarvoor vindt de rechtbank in de beweiden/bemesten-uitspraak, rechtsoverweging 22.4. Daaruit blijkt dat de Afdeling van oordeel is dat aan de voorwaarde dat naar nationaal recht toestemming was verleend, ook wordt voldaan als een activiteit op basis van algemene regels was toegestaan. De ratio is immers dat een activiteit rechtmatig plaatsvond voor de referentiedatum.
11.2.
Het standpunt van verweerder, inhoudende dat het voldoende is dat een planologische toestemming op de referentiedatum bestond en onafgebroken heeft bestaan c.q. niet nadien is ingeperkt, en dat het feitelijke gebruik (zowel ten tijde van de referentiedatum als nadien) er voor de vaststelling van de referentiesituatie helemaal niet toe doet, onderschrijft de rechtbank niet. De rechtbank legt uit waarom zij dit vindt.
Verweerder heeft dit standpunt gebaseerd op de uitspraak van de Afdeling van 27 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:175 waarin de Afdeling heeft overwogen dat de feitelijke situatie niet van belang is bij het bepalen van de referentiesituatie. De rechtbank stelt vast dat deze uitspraak betrekking heeft op een referentiesituatie die is ontleend aan een (milieu)vergunning. Een situatie waarbij rechten worden ontleend aan een verleende vergunning, is naar het oordeel van de rechtbank echter niet één op één te vergelijken met een situatie als onderhavige, waarbij rechten worden ontleend aan algemene regels. Bij een verleende vergunning heeft immers een concrete feitenvaststelling en een individuele beoordeling plaatsgevonden op basis waarvan het verrichten van specifieke activiteiten wordt toegestaan. Een dergelijke concrete, individuele toestemming kan nadien niet zomaar worden ‘afgepakt’, ook niet als feitelijk (nog) geen gebruik is gemaakt van de verleende toestemming.
Bij een toestemming op basis van algemene regels, bijvoorbeeld een bestemmingsplan, heeft een dergelijke individuele beoordeling niet plaatsgevonden en wordt ook geen toestemming verleend voor concrete activiteiten. De rechtbank is van oordeel dat het in een dergelijk geval te ver gaat om voor de referentiesituatie uit te gaan van een onbeperkte toestemming. Dit zou immers betekenen dat er nooit sprake is van een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie, terwijl deze toename er in de praktijk wel degelijk kan zijn. Denk aan de situatie waarbij de percelen die nu bemest worden, op de referentiedatum helemaal niet werden bemest. De rechtbank vindt steun voor dit oordeel in de hiervoor genoemde rechtsoverweging 22.4 van de beweiden/bemesten-uitspraak. Hierin heeft de Afdeling immers geoordeeld dat algemene regels als toestemming kunnen worden aangemerkt, omdat het er uiteindelijk om gaat of een activiteit rechtmatig
plaatsvondvoor de relevante referentiedata.
plaatsvondvoor de relevante referentiedata.
De rechtbank is gelet op het voorgaande van oordeel dat het feitelijke gebruik, zowel ten tijde van de referentiedatum als nadien, wel degelijk relevant is bij het bepalen van de referentiesituatie. De rechtbank onderschrijft dan ook het standpunt van eisers hierover.
11.3.
De rechtbank volgt eisers niet in het standpunt dat de effecten van bemesten
niet op zichzelf moeten worden beoordeeld, maar in samenhang met de effecten van de exploitatie van de veehouderij. Eisers hebben dit standpunt ook ingenomen in de zaak die heeft geleid tot de beweiden/bemesten-uitspraak van de Afdeling (ECLI:NL:RVS:2019:1604). De Afdeling heeft eisers hierin niet gevolgd en heeft dit gemotiveerd in rechtsoverwegingen 20 t/m 20.2. De rechtbank ziet in hetgeen in de onderhavige zaak is aangevoerd geen aanleiding om van deze lijn van de Afdeling af te wijken.
11.4.
Het standpunt van eisers - dat een toestemming die op de referentiedatum gold voor een perceel dat destijds niet in gebruik was bij de huidige ondernemer, niet bij de referentiesituatie mag worden betrokken - onderschrijft de rechtbank evenmin. Een toestemming geldt immers voor een perceel en staat los van de eigendomssituatie.
11.5.
Het standpunt van eisers - dat het ontbreken van een plafond voor mestgift in 1994 betekent dat in 1994 helemaal niet mocht worden bemest - onderschrijft de rechtbank ook niet. Het afdwingen van naleving van niet-bestaande wettelijke regels dan wel niet-bestaande wettelijke normen is juridisch niet mogelijk.
11.6.
Samengevat oordeelt de rechtbank dat, bij gebreke aan een vergunning voor het bemesten, de toestemming voor bemesten kan worden ontleend aan algemene regels,
in dit geval een bestemmingsplan dat agrarisch gebruik toestaat. Hierbij is echter wel van belang of er op de referentiedatum en sindsdien daadwerkelijk werd bemest en hoeveel er werd bemest. Of dit bemesten werd gedaan door de huidige ondernemer dan wel een andere ondernemer, is hierbij niet relevant.
12. Ten aanzien van verweerders standpunt - dat de hoogst toegestane mestgift op
grond van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet uit 2006 de kleinste toestemming sinds
de referentiedatum is (waardoor dit plafond, en niet de situatie op de referentiedatum, de referentiesituatie voor de percelen is) - overweegt de rechtbank het volgende.
12.1.
In het Tussentijds advies van het Adviescollege Stikstofproblematiek van
19 december 2019 staat het volgende.
“Voor het bemesten van landbouwgrond gelden wettelijk vastgelegde maximum hoeveelheden stikstof en fosfaat die mogen worden aangewend, zowel voor het totaal aan dierlijke mest en kunstmest, als voor het aandeel dierlijke mest. Dit is afhankelijk van het gewas, de grondsoort en eventuele derogatie. In de praktijk geldt dat agrariërs de toegestane totale gebruiksruimte voor hun landbouwgrond om bedrijfseconomische redenen volledig gebruiken. De hoeveelheid ammoniak die bij deze activiteit vrijkomt, is afhankelijk van de hoeveelheid en de soort mest en van de bemestingstechniek. De wettelijke gebruiksnormen voor gewassen zijn de afgelopen decennia voor alle gewassen verlaagd. Daarnaast zijn er in deze periode extra voorschriften gekomen voor het emissiearm aanwenden van mest.”
Het adviescollege komt op basis hiervan tot de conclusie dat de ammoniakemissie bij
het produceren en aanwenden van mest generiek lager is sinds de referentiedatum.
12.2.
De rechtbank volgt dit standpunt. Op basis van de bevindingen van het adviescollege kan als algemene lijn ervan worden uitgegaan dat veehouderijen de aanwendingsnormen voor het bemesten van gronden over het algemeen volledig benutten vanwege bedrijfseconomische redenen. Als hiervan ook kan worden uitgegaan bij een specifieke veehouderij, dan hoort daarbij inderdaad de conclusie dat de hoogst toegestane mestgift op grond van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet de referentiesituatie is. Dit is dan immers de kleinste toestemming sinds de referentiedatum.
Het adviescollege heeft echter twee uitzonderingen op deze algemene lijn geformuleerd. De eerste uitzondering betreft de situatie waarbij sprake is van een structurele verandering van het grondgebruik, omdat voor grasland hogere mestaanwendingsnormen gelden dan voor akkerland. Een tweede mogelijke uitzonderingssituatie is aan de orde als gronden na de referentiedatum in landbouw zijn gebracht en dus toen niet en nu wel bemest worden. Het tussentijds advies is zonder onderzoek naar deze uitzonderingen op zichzelf dus onvoldoende juridische basis om een uitspraak te doen over de situatie rondom het bemesten op een individueel bedrijf. De derde uitzondering die de rechtbank - in navolging van de eerdergenoemde uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 22 september 2021 - onderscheidt, is de mogelijkheid dat een veehouderij de aanwendingsnorm voor bemesten niet volledig heeft benut. Dat kan op de referentiedatum al het geval zijn geweest, maar ook daarna.
12.3.
Dit betekent dat op het niveau van de individuele veehouderij onderzocht zal moeten worden of sprake is geweest van een van deze uitzonderingssituaties. Verweerder zal aan de veehouderij informatie moeten vragen over het grondgebruik op het bedrijf sinds de referentiedatum, en hij zal moeten vaststellen of er contra-indicaties zijn voor de aanname dat de veehouderij vanwege bedrijfseconomische redenen de aanwendingsnorm steeds maximaal heeft benut. Pas dan kan worden vastgesteld of bij een specifieke veehouderij het mestplafond uit 2006 de kleinste toestemming sinds de referentiedatum is.
Gevolgen van deze oordelen voor het bemesten door de veehouderij
13. Verweerder heeft vastgesteld dat de veehouderij 27 percelen bemest. Verder heeft verweerder vastgesteld dat voor 26 percelen ten tijde van de referentiedatum een planologische toestemming voor bemesten bestond en dat die toestemming sindsdien onverkort heeft gegolden. Eisers hebben dit niet betwist en ook de rechtbank heeft geen aanleiding gevonden dit voor onjuist te houden, zodat ook de rechtbank hiervan uit gaat. Wat betreft perceel 31 onderschrijft de rechtbank het standpunt van verweerder dat het aannemelijk is dat agrarisch gebruik planologisch was en is toegestaan en dat in ieder geval niet blijkt dat het niet was toegestaan. Eisers hebben ook dit standpunt niet betwist. Uit de stukken blijkt echter niet of al deze 27 percelen vanaf de referentiedatum feitelijk (periodiek) werden bemest. Dit zal verweerder nog uit moeten zoeken. Hierbij is het niet relevant of dit bemesten door de veehouderij werd gedaan dan wel door een ander agrarisch bedrijf. Verder moet verweerder onderzoeken of het gebruik van deze 27 percelen sinds de referentiedatum structureel is gewijzigd (van grasland naar akkerbouw en vice versa) en of er contra-indicaties zijn voor de aanname dat de veehouderij (dan wel de vorige gebruiker) vanwege bedrijfseconomische redenen de aanwendingsnorm steeds maximaal heeft benut.
14. Gelet op vorenstaande oordeelt de rechtbank dat verweerder niet aannemelijk heeft gemaakt dat voor het bemesten van gronden zoals dat ten tijde van het bestreden besluit plaatsvond op het bedrijf van de veehouderij, geen vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb is vereist, omdat verweerder niet aannemelijk heeft gemaakt dat geen sprake is van een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie. Hierdoor is het besluit van 13 juli 2021 in strijd met de door verweerder te betrachten zorgvuldigheid genomen en ontbeert dit besluit een draagkrachtige motivering.
Beweiden van vee
15. Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op de volgende standpunten gesteld.
15.1.
Uit de rechtspraak van de Afdeling volgt dat beweiden onlosmakelijk samenhangt met het houden van vee in stallen. De gevolgen van het beweiden dienen in principe dan ook samen te worden beoordeeld met de gevolgen van het houden van vee in stallen. Als de huidige bedrijfsactiviteiten ten opzichte van de referentiesituatie niet zorgen voor een toename van stikstofdepositie, dan geldt geen vergunningplicht. Die situatie doet zich hier volgens verweerder voor.
15.2.
Vastgesteld is dat beweiding plaatsvindt op 46% van de oppervlakte cultuurgrond die de veehouderij in 2020 in gebruik had. De veehouderij heeft sinds 18 augustus 2020 een Wnb-vergunning voor de exploitatie van een melkveehouderij met een stalsysteem dat beweiden impliceert. De emissie vanwege beweiding is hoe dan ook lager dan de normen die vergund zijn in de stalvergunning/natuurvergunning waarin de activiteit beweiden is geïmpliceerd. Dit komt omdat in de stalvergunning geen rekening is gehouden met het feit dat mest van beweiding een veel lagere ammoniakemissie heeft dan mest die uit de stal komt en op het land wordt uitgereden. De feitelijke depositie mét beweiding is dus lager dan de depositie in de referentiesituatie, zodat significante effecten zijn uitgesloten en er geen vergunningplicht geldt.
16. In het aanvullende verweerschrift van 27 januari 2022 heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de referentiesituatie bestaat uit twee verschillende toestemmingen. Voor de stallen is de natuurvergunning/stalvergunning de referentiesituatie; voor het beweiden is de planologische toestemming op de referentiedatum de referentiesituatie. Verweerder heeft hierbij verwezen naar de eerdergenoemde Woensdrecht-uitspraak.
17. Eisers stellen dat de exploitatie van de veehouderij, het beweiden en de bemesting samen één project vormen, waarvan de gevolgen gezamenlijk beoordeeld dienen te worden. De referentiesituatie wordt gevormd door de bedrijfsvoering op de referentiedatum.
18. De veehouderij heeft meegedeeld dat zij het standpunt van verweerder onderschrijft.
19. De rechtbank overweegt hierover het volgende.
19.1.
De rechtbank volgt eisers niet in hun stelling dat de exploitatie van de veehouderij, het beweiden en de bemesting samen één project vormen. De rechtbank verwijst in dat verband naar hetgeen zij onder rechtsoverweging 11.3 heeft overwogen. Bemesting vormt een afzonderlijk project, waarvan de gevolgen afzonderlijk beoordeeld worden. Uit de beweiden/bemesten-uitspraak van de Afdeling volgt wél dat het beweiden van vee een onlosmakelijk onderdeel vormt van de exploitatie van de veehouderij, zodat de effecten van het beweiden van vee samen dienen te worden beoordeeld met de effecten van de exploitatie van de veehouderij.
19.2.
Om vast te kunnen stellen dat de huidige bedrijfsactiviteiten (stallen en beweiden) ten opzichte van de referentiesituatie niet zorgen voor een toename van stikstofdepositie, dient allereerst vastgesteld te worden wat de referentiesituatie is. De rechtbank is van oordeel dat uit het bestreden besluit niet volgt welke referentiesituatie verweerder heeft gehanteerd. Pas in het verweerschrift heeft verweerder daar een duidelijk standpunt over ingenomen. De rechtbank overweegt - zoals ook eerder in deze uitspraak - dat volgens vaste rechtspraak voor een project de verleende natuurvergunning de referentiesituatie is. Enkel als er voor het project geen natuurvergunning is verleend, kan de referentiesituatie worden ontleend aan een milieutoestemming of een toestemming op grond van algemene regels ten tijde van de referentiedatum. Ook in de door verweerder aangehaalde Woensdrecht-uitspraak was geen sprake van een reeds verleende natuurvergunning. In de zaak die nu voorligt, is voor het project ‘exploitatie van een (melk)veehouderij’ een natuurvergunning verleend. Het beweiden van het vee maakt hiervan onlosmakelijk onderdeel uit. Het is naar het oordeel van de rechtbank niet mogelijk om een onlosmakelijk deel van het project af te splitsen door voor dit deel uit te gaan van een andere referentiesituatie.
20. De rechtbank stelt vast dat aan de veehouderij op 18 augustus 2020 een Wnb-vergunning is verleend voor een melkveehouderij met een veebestand van 135 melk- en kalfkoeien ouder dan 2 jaar, 70 stuks vrouwelijk jongvee tot 2 jaar, 4 fokstieren en overig rundvee ouder dan 2 jaar en 14 schapen ouder dan 1 jaar. De vergunning vermeldt dat de melk- en kalfkoeien ouder dan 2 jaar worden gehuisvest conform Rav-code A1.100.
Uit de depositieberekeningen blijkt dat er rekening is gehouden met een verlaging van de emissiefactor van de stallen met 5%. De Wnb-vergunning is dan ook verleend voor een melkveehouderij met een stalsysteem dat beweiden impliceert.
In rechtsoverwegingen 12.2 t/m 12.4 van de beweiden/bemesten-uitspraak heeft de Afdeling overwogen dat bij een dergelijke vergunning de gevolgen van het houden van vee in de stallen wel zijn beoordeeld, maar niet de gevolgen van het weiden van vee. Gelet hierop en gelet op de onlosmakelijke samenhang tussen het stallen van vee en het weiden van vee, moeten de gevolgen van deze activiteiten alsnog samen worden beoordeeld. Hierbij heeft de Afdeling een expliciet onderscheid gemaakt tussen Nbw/Wnb-vergunningen die zijn verleend zonder passende beoordeling en Nbw/Wnb-vergunningen die zijn verleend met een passende beoordeling. Bij een Nbw/Wnb-vergunning die zonder passende beoordeling is verleend, zoals in de onderhavige zaak, moet alsnog beoordeeld worden of de vergunde situatie, maar nu inclusief het weiden van vee, niet zal leiden tot een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie die relevant was voor de verleende Nbw/Wnb-vergunning. Als uit de beoordeling blijkt dat er inderdaad geen toename van stikstofdepositie is, dan kan het project zonder passende beoordeling worden vergund.
De rechtbank stelt vast dat deze uitspraak is gebaseerd op artikel 2.7 van de Wnb, zoals deze luidde voor 1 januari 2020.
21. De rechtbank overweegt dat niet is gebleken dat verweerder de gevolgen van de activiteiten stallen van vee en beweiden van vee alsnog samen heeft beoordeeld. Verweerder heeft weliswaar gesteld dat - ook als de effecten van het beweiden van vee volledig worden meegenomen - er geen sprake is van toename van stikstofdepositie, maar heeft deze stelling naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende onderbouwd. Verweerder zal deze stelling nader moeten onderbouwen, bijvoorbeeld door middel van Aerius-berekeningen. Bij de huidige stand van zaken is immers onduidelijk hoe hoog de emissie vanwege de verse mest in de wei is. De algemene stelling van verweerder dat deze emissie van verse mest kan worden weggestreept tegen een vermindering van de emissie vanwege bemesting met stalmest, kan de rechtbank niet volgen. Onbekend is immers hoeveel emissie vanwege stalmest wegvalt en hoeveel emissie vanwege verse mest erbij komt, nog daargelaten dat onduidelijk is of de bemesting met stalmest überhaupt legaal plaatsvindt. Indien de bemesting met stalmest illegaal plaatsvindt, kan daarmee niet worden gesaldeerd.
22. Gelet op vorenstaande oordeelt de rechtbank dat verweerder niet aannemelijk heeft gemaakt dat de huidige bedrijfsactiviteiten (stallen en beweiden) ten opzichte van de referentiesituatie (de natuurvergunning van 18 augustus 2020) niet zorgen voor een toename in stikstofdepositie. Daarmee is niet aannemelijk gemaakt dat geen vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb is vereist. Hierdoor is het besluit van 13 juli 2021 in strijd met de door verweerder te betrachten zorgvuldigheid genomen en ontbeert dit besluit een draagkrachtige motivering.
Conclusie
23. Gelet op vorenstaande oordeelt de rechtbank dat op basis van de door verweerder en de veehouderij aangeleverde gegevens niet duidelijk is of voor het bemesten en beweiden zoals dit plaatsvond ten tijde van het bestreden besluit, al dan niet een vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb is vereist. Nader onderzoek is hiervoor nodig.
Het beroep van eisers is daarom gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit van 13 juli 2021 vernietigen wegens een motiverings- en zorgvuldigheidsgebrek.
De rechtbank zal met het oog op de rechtszekerheid het besluit van 23 december 2019, voor zover dat door de vernietiging van het besluit van 13 juli 2021 zou gaan herleven, ook vernietigen.
24. De rechtbank zal verweerder opdragen om een nieuwe beslissing te nemen op het bezwaar van eisers, met inachtneming van deze uitspraak. Gelet op het feit dat de rechtbank tegelijk uitspraak doet in 10 zaken, die betrekking hebben op 8 agrarische bedrijven, en verweerder nader onderzoek moet uitvoeren voordat hij een nieuwe beslissing kan nemen, stelt de rechtbank de termijn waarbinnen verweerder deze beslissing moet nemen vast op 16 weken.
25. De rechtbank zal hieraan geen dwangsom verbinden. De reden hiervoor is dat een dergelijke dwangsom in de regel wordt opgelegd aan een bestuursorgaan dat weigerachtig is om (tijdig) te voldoen aan de opdracht tot het nemen van een nieuw besluit. Daarvan is in deze zaak geen sprake. Het feit dat verweerder ondertussen meerdere beslissingen heeft genomen op het bezwaar van eisers is veroorzaakt door het feit dat sinds het indienen van het bezwaar meerdere relevante ontwikkelingen in de rechtspraak en de wetgeving zijn geweest. Hierdoor werd de besluitvorming telkenmale ingehaald en was verweerder genoodzaakt zijn besluitvorming aan te passen aan de laatste stand van zaken.
26. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht van € 354,- vergoeden.
27. Omdat het beroep gegrond is, krijgen eisers een vergoeding voor de proceskosten die zij hebben gemaakt. Verweerder moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 2,5 punten op (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 0,5 punt voor de aanvulling van het beroep na het besluit op bezwaar van 13 juli 2021 en 1 punt voor het verschijnen op de zitting) met een waarde per punt van € 759,- bij een wegingsfactor 1. Er is sprake van vier samenhangende zaken (te weten ZWO 20/184, 20/185, 20/187 en 20/188) waarvoor de factor 1,5 wordt gehanteerd. Het totale bedrag (voor vier zaken) komt daarmee uit op een bedrag van € 2.846,25. In deze zaak wordt 1/4 deel van dit totale bedrag (te weten € 711,56) toegekend.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt de besluiten op bezwaar van 13 juli 2021 en 23 december 2019;
- draagt verweerder op binnen 16 weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eisers, met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 354,- aan eisers te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 711,56.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E. Hoekstra, voorzitter, mr. A. Oosterveld en
mr. J.W.M. Bunt, leden, in aanwezigheid van mr. A.E.M. Lever, griffier, op
De uitspraak wordt openbaar gemaakt op de eerstvolgende donderdag na deze datum.
griffier voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.