Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 22/568
uitspraak van de voorzieningenrechter op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
[verzoeker] te [woonplaats] , verzoeker,
gemachtigde: mr. J. van den Brink,
en
het college van burgemeester en wethouders van Twenterand, verweerder,
gemachtigde: K.V. Mettinkhof.
Procesverloop
Bij besluit van 30 maart 2022 heeft verweerder verzoeker een aantal lasten onder dwangsom opgelegd.
Verzoeker heeft tegen dit besluit op 31 maart 2022 bezwaar gemaakt bij verweerder. Hij heeft gelijktijdig aan de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Bij uitspraak van 31 maart 2022 heeft de voorzieningenrechter het besluit telefonisch (bevestigd per emailbericht) met onmiddellijke ingang en in zijn geheel geschorst. Op 5 april 2022 is die uitspraak op schrift gesteld en aan partijen toegezonden.
Verweerder heeft op 8 april 2022 een verweerschrift ingediend. Verzoeker heeft op 11 april 2022 per mail nog een nader stuk met bijlagen ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 april 2022. Verzoeker is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde en mr E. Koekoek. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door E. Nijhuis, V.M. Leonhart en A.R.C. Kuilder.
Overwegingen
De voorlopige voorzieningenprocedure
1. Uitgangspunt van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is dat het maken van bezwaar of beroep de werking van een besluit niet opschort. Met andere woorden: het besluit blijft van kracht ook als er bezwaar tegen is gemaakt of beroep ingesteld. Die hoofdregel kan worden doorbroken door het treffen van een voorlopige voorziening. De mogelijkheid daartoe is geregeld in artikel 8:81 van de Awb. In dat artikel is verwoord dat als tegen een besluit bezwaar is gemaakt of beroep ingesteld, de voorzieningenrechter op verzoek een voorlopige voorziening kan treffen als onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. De verzoeker moet dus goede redenen hebben die maken dat hij de beslissing op het bezwaar of beroep niet kan afwachten en een uitzondering op de hoofdregel dat het bezwaar de uitvoering van het besluit niet schorst, rechtvaardigen.
Concreet ligt in deze procedure de vraag voor of het besluit van 30 maart 2022 in bezwaar naar verwachting zal worden gehandhaafd.
De beoordeling die de voorzieningenrechter daarin maakt, is voorlopig van aard en de rechtbank die op een eventueel ingesteld beroep beslist, is niet aan het oordeel van de voorzieningenrechter gebonden.
Onverwijlde spoed
2. Bij zijn uitspraak van 31 maart 2022 (verzonden op 5 april 2022) heeft de voorzieningenrechter het besluit van 30 maart 2022 met onmiddellijke ingang geschorst. De voorzieningenrechter heeft hiertoe beslist omdat verzoeker naar zijn voorlopig oordeel niet geacht werd in staat te zijn om binnen de hem gegunde zeer korte termijnen aan de hem opgelegde lasten te voldoen, terwijl op zijn bezwaar niet voor het einde van de bezwaartermijn zou kunnen zijn beslist en de noodzaak tot een onderzoek ter zitting aanwezig werd geacht.
Het spoedeisend belang bij het treffen van een voorlopige voorziening is hiermee naar het oordeel van de voorzieningenrechter gegeven.
De getroffen voorlopige voorziening
3. Ingevolge artikel 8:87, eerste lid, van de Awb kan de voorzieningenrechter, ook ambtshalve, een getroffen voorlopige voorziening opheffen of wijzigen. De in deze bepaling neergelegde mogelijkheid tot wijziging of opheffing van een reeds getroffen voorlopige voorziening kan, gelet op het systeem van de wet, doorgaans slechts dan in beeld komen indien er sprake is van een wijziging van feiten en/of omstandigheden die na de datum waarop die voorziening is getroffen, maar vóór de datum waarop op het bezwaar of beroep is beslist, bekend zijn geworden maar, waren zij eerder bekend geweest, wellicht niet tot het treffen van een voorziening, dan wel tot het treffen van een andere voorziening hadden geleid.
Gelet evenwel op de omstandigheid dat de in deze zaak op 31 maart 2022 getroffen voorlopige voorziening een ordemaatregel betrof, moet worden geoordeeld dat de getroffen voorziening niet is terug te voeren op een inhoudelijke beoordeling van het verzoek en dat het antwoord op de vraag of tot opheffing of wijziging van de reeds getroffen voorlopige voorziening zou moeten worden overgegaan, in overwegende mate afhankelijk is van, dan wel samenhangt met het alsnog inhoudelijk beoordelen van het verzoek om een voorlopige voorziening.
De voorzieningenrechter zal dan ook beoordelen of de al getroffen voorlopige voorziening moet worden opgeheven of gewijzigd.
Feiten en omstandigheden
4. Verzoeker is eigenaar van de percelen [naam perceel] [nummer 1] , [nummer 2] , [nummer 3] en [nummer 4] te Vriezenveen, kadastraal bekend als gemeente Vriezenveen, sectie [Letter] , nummers [nummer 5] en [nummer 6] . (verder te noemen: [nummer 5] en K [nummer 6] ).
Op 23 maart 2022 heeft verzoeker bij verweerder gemeld, dat hij op die percelen een aantal stacaravans gaat plaatsen, met als doel om daarin een groep Oekraïense vluchtelingen opvang te bieden. Op 25, 28, 29 en 30 maart 2022 hebben toezichthouders van verweerders gemeente op deze percelen controles uitgevoerd. Laatstelijk hebben zij geconstateerd dat verzoeker daar:
- geulen heeft gegraven en kabels en leidingen heeft aangelegd voor nutsvoorzieningen
- verharding heeft aangelegd,
- een bovengrondse gastank heeft geplaatst, en
- een aantal bouwwerken (negen stacaravans, twee sanitaire ruimtes en een verblijfsruimte) heeft geplaatst.
Aan de tijdens de eerste controle opgelegde bouwstop heeft verzoeker geen gehoor gegeven.
Op 29 maart 2022 heeft verzoeker bij verweerder voor een omgevingsvergunning aangevraagd voor het tijdelijk plaatsen van bovengenoemde bouwwerken.
Bij het besluit van 30 maart 2022 heeft verweerder verzoeker met betrekking tot de voornoemde bouwwerken – met als doel om de overtreding van de artikelen 2.1, lid 1, aanhef en onder a en c van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) op de percelen kadastraal bekend gemeente Vriezenveen, sectie K, nummers [nummer 6] (verder: [nummer 6] en [nummer 5] (verder: [nummer 5] ) te beëindigen en beëindigd te houden – de volgende lasten onder dwangsom opgelegd:
1) [nummer 6] : binnen twee dagen na verzending van het primaire besluit verwijderen en verwijderd houden van stacaravans (onder verbeurte van de dwangsom: € 7.500 per niet verwijderde stacaravan per dag, met een maximum van € 15.000 per niet verwijderde stacaravan; in totaliteit voor 9 stacaravans € 60.000 respectievelijk € 120.000);
2) [nummer 5] en [nummer 6] : binnen twee dagen na verzending van het primaire besluit verwijderen en verwijderd houden van een verblijfsruimte en twee sanitaire ruimtes (onder verbeurte van de dwangsom: € 6.600 per verblijfsobject per dag, met een maximum van € 13.200 per verblijfsobject per dag; in totaliteit voor drie verblijfsobjecten € 19.800 respectievelijk € 39.600);
3) [nummer 6] : het per direct niet gebruiken dan wel gaan gebruiken van stacaravans (onder verbeurte van de dwangsom: € 9.900 per stacaravan per dag, met een maximum van
€ 19.800 per stacaravan; in totaliteit voor 9 stacaravans € 98.100 respectievelijk
€ 178.200).
Regelgeving
5. Voor de relevante wettelijke en planologische voorschriften verwijst de voorzieningenrechter naar de bepalingen die zijn vermeld in de bijlage bij deze uitspraak.
Handhaving
6.1
Bij overtreding van een wettelijk voorschrift moet het bestuursorgaan dat daartegen met bestuursdwang of een last onder dwangsom kan optreden, dat in het algemeen ook doen. Dat is immers in het algemeen belang. Het bestuursorgaan mag alleen onder bijzondere omstandigheden ervoor kiezen om niet handhavend op te treden, bijvoorbeeld als het onrechtmatige van de overtreding kan worden weggenomen. Maar ook als het nadeel dat door de handhaving ontstaat groter is dan de voordelen ervan, kan het zijn dat het bestuursorgaan van handhaving moet afzien.
6.2
De voorzieningenrechter stelt vast dat verzoeker, zonder te beschikken over een omgevingsvergunning, op de percelen [nummer 5] en [nummer 6] , negen stacaravans, twee sanitaire ruimtes en een gemeenschapsruimte heeft geplaatst. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder terecht geconstateerd dat deze activiteiten in strijd zijn met de ter plaatse geldende bestemming “Agrarisch”. Verzoeker bestrijdt dit ook niet.
Verweerder heeft zich dan ook terecht bevoegd geacht om daartegen handhavend op te treden met het opleggen van een last onder dwangsom en was daartoe in beginsel ook gehouden.
6.3
Verweerder heeft bij het in bezwaar aangevochten besluit besloten om geen medewerking te verlenen aan de door verzoeker ingediende aanvraag om een omgevingsvergunning voor een tijdelijke afwijking van de planvoorschriften, omdat toekenning daarvan een onwenselijk woon-en leefklimaat tot gevolg zal hebben. Overwogen is, dat de stacaravans enkele meters van een bedrijfsbestemming zijn gesitueerd waar een specifieke vorm van bedrijf (meelhandel) is toegestaan en daadwerkelijk als zodanig wordt gebruikt. Hierdoor kan volgens verweerder geen goed woon- en leefklimaat worden gegarandeerd. Bovendien bestaat de kans dat ter plaatse stofexplosie plaats vindt. Ook acht verweerder de stacaravans niet passen in de karakteristieke lintbebouwing die in die omgeving de boventoon voert.
In beginsel volstaat het enkele feit dat verweerder niet bereid is gebruik te maken van zijn bevoegdheid om een omgevingsvergunning te verlenen voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat. Verweerder komt hierbij een zeer grote mate van beleidsvrijheid toe, die door de voorzieningenrechter terughoudend dient te worden getoetst.
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter bestaan er geen aanknopingspunten voor de conclusie dat op voorhand moet worden aangenomen dat het door verweerder ingenomen standpunt rechtens onhoudbaar is en de vereiste medewerking niet zal kunnen worden geweigerd. De voorzieningenrechter stelt dan ook vast dat van concreet zicht op legalisatie van de onderhavige bouwwerken geen sprake is.
6.4
De voorzieningenrechter is van oordeel dat de vraag of het primaire besluit al dan niet in strijd is met het evenredigheidsbeginsel, dient te worden getoetst met inachtneming van de recente jurisprudentie van de Afdeling zoals onder andere verwoord in de uitspraak van 2 februari 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:285). Uit die jurisprudentie volgt dat de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel afhankelijk is van een veelheid aan factoren en daarom van geval tot geval verschilt. Geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid spelen daarbij een rol, maar de toetsing daaraan zal niet in alle gevallen op dezelfde wijze (kunnen) plaatsvinden. Zo maakt het verschil of het gaat om een algemeen verbindend voorschrift, een ander besluit van algemene strekking of een beschikking en ook of het gaat om een belastend besluit, een begunstigend besluit of een besluit met een hybride karakter. De intensiteit van de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel wordt bepaald door onder meer de aard en de mate van de beleidsruimte van het bestuursorgaan, de aard en het gewicht van de met het besluit te dienen doelen en de aard van de betrokken belangen en de mate waarin deze door het besluit worden geraakt. Naarmate die belangen zwaarder wegen, de nadelige gevolgen van het besluit ernstiger zijn of het besluit een grotere inbreuk maakt op fundamentele rechten, zal de toetsing intensiever zijn.
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter kan het primaire besluit deze toetsing doorstaan. De voorzieningenrechter overweegt daarbij dat de opvang en huisvesting van vluchtelingen uit oorlogsgebieden in algemeen maatschappelijk opzicht weliswaar van zeer groot belang is, maar dat ook daarvoor geldt dat het lokaal bevoegde en verantwoordelijke gezag, in casu verweerder, een grote mate van beleidsvrijheid toe komt om te beslissen waar die opvang is toegestaan. De bestuurlijke keuzes die in dat verband worden gemaakt zijn onderhevig aan het bestuurlijk-politieke toezicht van de gemeenteraad. Mede gelet op het feit dat ter terechtzitting is gebleken dat voor deze groep vluchtelingen binnen verweerders gemeente per direct alternatieve opvang en huisvesting aanwezig was en is, acht de voorzieningenrechter het opleggen van de lasten onder dwangsom in de onderhavige situatie als zodanig niet onevenredig.
Daarentegen acht de voorzieningenrechter de hoogte van de opgelegde dwangsommen onevenredig in relatie tot de aard en het gewicht van de met het besluit te dienen doel. Deze onevenredigheid kan verweerder evenwel in bezwaar heroverwegen en bij de beslissing op het bezwaar zo nodig herzien.
Conclusie
7. Op grond van hetgeen hiervoor is overwogen komt de voorzieningenrechter tot het voorlopige oordeel dat het besluit van 30 maart 2022 naar verwachting in bezwaar zal worden gehandhaafd.
Hieruit volgt dat de bij de uitspraak van 31 maart 2022 bepaalde schorsing van het besluit dient te worden opgeheven.
De voorzieningenrechter bepaalt dat de opheffing van de schorsing van het besluit als volgt in werking zal treden:
voor wat betreft de opgelegde last onder dwangsom voor het beëindigen en beëindigd houden van het gebruik van de op de percelen [nummer 5] en [nummer 6] gerealiseerde bouwwerken: op de zesde dag na de dagtekening van deze uitspraak van de voorzieningenrechter;
voor wat betreft de last onder dwangsom voor het verwijderen en verwijderd houden van de op de percelen [nummer 5] en [nummer 5] gerealiseerde bouwwerken: op de tweede dag na de dag waarop het onder a bedoelde gebruik is beëindigd.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter heft de schorsing van het besluit van 30 maart 2022 op, op de wijze zoals omschreven onder punt 7 van de overwegingen van deze uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H.M. Hesseling, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van R.K. Witteveen, griffier, op
De uitspraak wordt openbaar gemaakt op de eerstvolgende donderdag na deze datum.
griffier voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.
Bijlage
Relevante voorschriften
5.1
Gemeentewet (Gw) en Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Artikel 125 Gw geeft verweerder de bevoegdheid bestuursdwang toe te passen om daarmee van gemeentewege een einde te maken aan de geconstateerde overtreding. Op grond van artikel 5:32, eerste lid van de Awb is verweerder bevoegd om in plaats van bestuursdwang aan de overtreder een last onder dwangsom op te leggen.
5.2
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
Op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder a van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk. Op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
5.3
Planvoorschriften
Op de percelen K1437 en K1574 geldt het bestemmingsplan: Vriezenveen lintbebouwing en centrumgebied, herontwikkelingslocaties Oosteinde, zoals vastgesteld op 17 december 2013. Op grond van dit bestemmingsplan rust op die percelen de bestemming Agrarisch. Op deze percelen is er geen sprake van een aanduiding ter plaatse.
Volgens artikel 3.1, de bestemmingsomschrijving van de bestemming Agrarisch, zijn de voor agrarisch aangewezen gronden bestemd voor:
a. grasland, akkerbouw- en tuinbouwgronden ten behoeve van agrarische doeleinden;
b. semi-agrarische doeleinden;
c. voorzieningen ten behoeve van de waterhuishouding;
d. landschappelijke beplanting.
In de bestemming is niet begrepen de opslag van mest en voer.
In de ‘Bouwregels’, zoals opgenomen in artikel 3.2 van het vigerende bestemmingsplan, staat dat voor het bouwen van gebouwen geldt dat geen gebouwen zijn toegestaan, met uitzondering van bestaande gebouwen. Daarnaast zijn er regels gesteld voor het bouwen van bouwwerken, geen gebouw zijnde. Een bouwwerk is aldus artikel 1 onder r. van de begripsbepaling van het bestemmingsplan: een bouwkundige constructie van enige omvang die direct en duurzaam met de aarde is verbonden. Een gebouw is aldus artikel 1 onder v. van de begripsbepaling van het bestemmingsplan: elk bouwwerk, dat een voor mensen toegankelijke, overdekte, geheel of gedeeltelijk met wanden omsloten ruimte vormt.
Op grond van artikel 8 Algemene gebruiksregels uit het vigerende bestemmingsplan wordt onder strijdig gebruik met deze bestemming begrepen: “het gebruik dat afwijkt van de bestemmingsomschrijving [...]”