Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 20/2550
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
Apotheek [naam 1] te Staphorst, eiseres,
gemachtigde: mr. K. van Berloo,
en
de minister voor Medische Zorg, verweerder,
gemachtigde: mr. E. van Brandwijk,
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[naam 2]te Rouveen,
[naam 2]te Rouveen,
gemachtigde: mr. T.A.M. van Oosterhout.
Procesverloop
Bij besluit van 19 mei 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder aan de derde-partij vergunning verleend voor het bereiden en ter hand stellen van geneesmiddelen in een nader aangeduid gebied aan patiënten van de huisartsenpraktijk die is gevestigd in Rouveen.
Bij besluit van 6 november 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 oktober 2021.
Namens eiseres zijn verschenen [naam 3] [naam 4] en [naam 5] met de gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door
D. Hoogeveen. Derde-partij is verschenen, bijgestaan door J.M. Spinhoven, kantoorgenoot van zijn gemachtigde.
Overwegingen
Inleiding
1. Derde-partij is sinds juli 2015 huisarts te Rouveen en heeft bij benadering 1.300 patiënten.
Bij brief van 11 juli 2018 heeft derde-partij een vergunning aangevraagd op grond van
artikel 61, tiende lid, van de Geneesmiddelenwet voor het gebied Rouveen.
Bij besluit van 8 november 2018 heeft verweerder de vergunningaanvraag afgewezen, omdat vergunningverlening niet in het belang is van een goede geneesmiddelenvoorziening. Daarbij is overwogen dat sprake is van een bezorgdienst van apotheek [naam 1] te Staphorst die voldoet aan de voorwaarden en dat de openbaar vervoersvoorziening (hierna: ov-voorziening) van Rouveen naar deze apotheek voldoende is.
Op 18 april 2019 heeft derde-partij een vergunning aangevraagd op grond van artikel 61, tiende lid, van de Geneesmiddelenwet voor de lintbebouwing ten zuiden van de dorpskern Rouveen. Tegen deze vergunning is geen zienswijze of bezwaar ingediend en de gevraagde vergunning is verleend.
Op 22 januari 2020 heeft derde-partij een wijzigingsvergunning aangevraagd op grond
van artikel 61, tiende lid, van de Geneesmiddelenwet voor het gebied strekkende tot bij Nieuwleusen waaronder (de woonkern) Rouveen, het gebied Staphorst (gedeeltelijk),
De Meele (gedeeltelijk) en De Lichtmis.
Bij besluit van 19 mei 2020, zoals gehandhaafd bij het bestreden besluit, is de gevraagde vergunning verleend.
Motivering bestreden besluit
2.1
Verweerder stelt voorop dat de geneesmiddelenvoorziening in eerste instantie en
bij voorkeur door een apotheker moet plaatsvinden en dat is beoogd de arts een aanvullende taak op het gebied van de geneesmiddelenvoorziening toe te kennen, namelijk in die gevallen dat die voorziening niet of onvoldoende is gewaarborgd.
De afstand, gemeten over de voor het gemotoriseerde verkeer bestemde weg, tussen de voordeur van de meest dicht bij het aangevraagde gebied gevestigde apotheker, apotheek [naam 6] aan de [adres 1] te Nieuwleusen, en de voordeur van de woning van de in
dat gebied meest dicht bij die apotheek wonende potentiële klant, [adres 2] te Punthorst, is 3,9 km.
Als de afstand meer dan 3,5 km bedraagt, maar minder dan 4,5 km wordt een vergunning verleend als dit in het belang is van de goede geneesmiddelenvoorziening. Verweerder dient daarbij te kijken naar het gebied zoals dat is aangevraagd en dat gebied moet als zodanig worden beoordeeld.
Vergunningverlening is in dit geval volgens verweerder in het belang van een goede geneesmiddelenvoorziening, omdat de ov-voorziening vanuit de woonkern Rouveen naar apotheek Nieuwleusen weliswaar voldoende is, maar de enkele reistijd voor het merendeel van de bewoners van het aangevraagde gebied minimaal 49 minuten is en men meestal minimaal een keer moet overstappen. Voldoende ov-voorziening is een noodzakelijke voorwaarde voor bepaling van een goede geneesmiddelenvoorziening. Er is dan ook geen onderzoek gedaan naar de bezorgdienst van de meest dichtbij het aangevraagde gebied gevestigde apotheek. Verweerder acht het niet wenselijk dat patiënten volledig afhankelijk zijn van een bezorgdienst.
2.2
Voor de beoordeling of sprake is van een goede geneesmiddelenvoorziening kijkt verweerder uitsluitend naar de ov-voorziening vanuit het hele gebied naar die ene meest dichtbij het aangevraagde gebied gevestigde apotheek.
Verweerder stelt dat hij daartoe gehouden is op grond van de wettekst, het systeem van de wet en jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling).
Verweerder wijst daarbij op het gegeven dat de wettekst spreekt van ‘apotheek’ en niet van ‘apotheken’ en merkt daarbij op dat, nu de hoofdregel verstrekking door een apotheek is, de wettelijke uitzondering strikt geïnterpreteerd moet worden.
Subsidiair stelt verweerder dat ook al had verweerder de apotheek van eiseres in zijn belangenafweging betrokken dit niet tot een ander besluit had geleid. Deze apotheek is voor een deel van de bewoners van het aangevraagde gebied goed bereikbaar per ov, maar dit geldt niet voor alle bewoners van het gebied.
2.3
Verweerder concludeert dat gelet op het toetsingskader van artikel 61, tiende lid,
van de Geneesmiddelenwet en gelet op het feit dat de aanvraag leidend is, het indelen
van het gebied in deelgebieden niet mogelijk is en de aanvraag in zijn geheel moet worden toegewezen als verlening van de vergunning voor een deel van het gevraagde gebied in het belang van de geneesmiddelenvoorziening is.
Beroepsgronden
3. Eiseres stelt -samengevat- dat verweerder bij de beoordeling of vergunningverlening in het belang van de geneesmiddelenvoorziening is, ten onrechte slechts naar één apotheek kijkt. Dat verweerder daartoe gehouden is, volgt niet uit de tekst van de wet en ook niet uit de wetsgeschiedenis of de jurisprudentie. Verweerder heeft de uitspraken van de Afdeling van 16 januari 2019 [1] en 27 februari 2019 [2] onjuist geïnterpreteerd en is daardoor een onjuiste koers gaan varen.
Verweerder heeft op geen enkele wijze rekening gehouden met de bereikbaarheid met het ov van andere omliggende apotheken vanuit bepaalde (andere) gedeeltes van het gebied.
Van een volledige toets aan het belang van de geneesmiddelenvoorziening voor het gehele gebied, waarbij het primaat van de apotheker geldt, is dan ook geen sprake.
Ook is sprake van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Vergunningverlening voor de dorpskern Rouveen is bij een eerder besluit afgewezen, omdat werd geoordeeld dat de apotheek van eiseres, vanwege goede bereikbaarheid en bezorgdienst, prima in de geneesmiddelenvoorziening kon voorzien.
Nu als gevolg van de vergunningaanvraag voor een groter gebied, waaronder wederom de dorpskern Rouveen, een andere apotheek (apotheek Nieuwleusen) de dichtstbijzijnde apotheek is geworden, wordt vergunningverlening opeens wel in het belang van de geneesmiddelenvoorziening geacht. De toewijzing is feitelijk gebaseerd op de handigheid van de aanvrager voor wat betreft het intekenen van het aangevraagde gebied. Daarmee is sprake van willekeur.
In dat verband stelt eiseres ook dat verweerder een onjuiste invulling heeft gegeven aan het criterium eerste potentiële patiënt.
Wettelijk kader
4. Op grond van artikel 61, tiende lid, van de Geneesmiddelenwet verleent de Minister desgevraagd aan een huisarts, die de geneeskundige praktijk uitoefent in een aaneengesloten gebied, een vergunning tot het bereiden en het ter hand stellen van UR- of UA-geneesmiddelen aan patiënten van zijn praktijk, als de afstand tussen de meest dichtbij dat gebied gevestigde apotheker en de in dat gebied meest dichtbij die apotheek wonende potentiële patiënt ten minste 4,5 kilometer is gemeten over de voor het gemotoriseerde verkeer bestemde weg. Als de in de eerste volzin bedoelde afstand minder dan 4,5 kilometer is, maar meer dan 3,5 kilometer, verleent de Minister de vergunning als dit in het belang is van de geneesmiddelenvoorziening.
Met aaneengesloten gebied wordt bedoeld het ononderbroken gebied waarvoor de vergunning wordt aangevraagd.
Beoordeling door de rechtbank
Uitleg van het begrip eerste potentiële patiënt
5.1
Zoals eiseres ter zitting heeft erkend, bestrijdt zij niet dat de afstand, gemeten over de voor het gemotoriseerde verkeer bestemde weg, tussen de voordeur van de meest dichtbij het aangevraagde gebied gevestigde apotheker en de voordeur van de woning van de in dat gebied meest dichtbij die apotheek wonende potentiële klant minder dan 4,5 kilometer, maar meer dan 3,5 kilometer is. Dat, zoals eiseres stelt, verweerder een onjuiste invulling heeft gegeven aan het begrip eerste potentiële patiënt is dan ook niet relevant voor de beoordeling van het beroep.
5.2
Uit het beroepschrift, zoals nader toegelicht op de zitting, blijkt dat eiseres duidelijkheid van de bestuursrechter wil krijgen over de principiële vraag op welke wijze getoetst dient te worden als een aanvrager van een vergunning op grond van artikel 61, tiende lid, van de Geneesmiddelenwet vanwege een gewenste toetsingsmethodiek het gebied waarvoor wordt aangevraagd strategisch kiest met het oog op een bepaalde apotheker en de daarbij meest dichtbij wonende potentiële patiënt.
5.3
Echter een uitspraak van de bestuursrechter kan niet worden gevraagd uitsluitend vanwege de principiële betekenis ervan. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Het belang van de geneesmiddelenvoorziening
6.1
Uit artikel 61, tiende lid, van de Geneesmiddelenwet volgt dat verweerder in het onderhavige geval - gelet op de berekende afstand van 3,9 km - de gevraagde vergunning verleent als dat in het belang is van een goede geneesmiddelenvoorziening. Verweerder komt bij die beoordeling beoordelingsruimte toe. Dit betekent dat de rechtbank, aan de hand van de beroepsgronden, beoordeelt of verweerder in redelijkheid tot het oordeel heeft kunnen komen dat vergunningverlening in het belang van een goede geneesmiddelenvoorziening is.
6.2
Om te beoordelen of vergunningverlening in het belang van een goede geneesmiddelenvoorziening is, voert verweerder het beleid dat hij beoordeelt of de
ov-voorziening vanuit het aangevraagde gebied naar de meest dichtbijgelegen apotheek voldoende is en of de meest dichtbijgelegen apotheek een bezorgdienst heeft. Aan beide voorwaarden moet worden voldaan. Verweerder kijkt daarbij uitsluitend naar die ene,
meest dichtbij het aangevraagde gebied gelegen apotheek. Een apotheek die voldoet aan
de voorwaarden uit het beleid, maar 0,1 km verder weg ligt van het aangevraagde gebied dan de meest dichtbijgelegen apotheek, wordt in de beoordeling van de goede geneesmiddelenvoorziening dus buiten beschouwing gelaten.
6.3
De rechtbank volgt verweerder niet in zijn standpunt dat uit artikel 61, tiende lid, van de Geneesmiddelenwet volgt dat bij de beoordeling of vergunningverlening in het belang is van een goede geneesmiddelenvoorziening uitsluitend naar de dichtstbijzijnde apotheek gekeken mag worden. Dit volgt niet uit de wettekst. De dichtstbijzijnde apotheek is volgens de wettekst alleen bepalend bij het afstandscriterium, maar niet bij de daaropvolgende beoordeling of vergunningverlening in het belang van een goede geneesmiddelenvoorziening is.
6.4
Voor wat betreft het door verweerder gestelde dat de lezing van verweerder uit het systeem van de wet volgt, geldt dat volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling de rechter eerst aan interpretatie van de wettekst toekomt als de wettekst onduidelijk is. De ratio van deze jurisprudentie is dat, als de wetgever een bepaalde reikwijdte van een wettelijk voorschrift beoogt, het de taak van diezelfde wetgever is om die reikwijdte zo exact en eenduidig mogelijk tot uitdrukking te brengen in de redactie van de desbetreffende wettelijke bepaling. Dat is geen taak van de rechter.
Naar het oordeel van de rechtbank is artikel 61, tiende lid, van de Geneesmiddelenwet duidelijk in de zin dat de bevoegdheid van verweerder om vergunning te verlenen als dit
in het belang is van de geneesmiddelenvoorziening niet is begrensd, ook niet in de zin dat daarbij uitsluitend gekeken wordt naar de dichtstbijzijnde apotheek. Aan interpretatie van
de wettekst naar het systeem van de wet zoals verweerder die voorstaat, wordt dan ook niet toegekomen. Het betoog van verweerder slaagt niet.
6.5
Dat, zoals verweerder stelt, zijn beoordelingsruimte door de Afdeling is ingeperkt
bij de uitspraken Annen en Kessel, in de zin dat bij de beoordeling of sprake is van een goede geneesmiddelenvoorziening slechts de ene dichtstbijzijnde apotheek mag worden betrokken, berust naar het oordeel van de rechtbank op een onjuiste interpretatie van deze uitspraken. Anders dan verweerder veronderstelt, zien deze uitspraken naar het oordeel van de rechtbank enkel op het afstandscriterium en niet op de invulling van het begrip ‘goede geneesmiddelenvoorziening’. Met eiseres is de rechtbank van oordeel dat het afstandscriterium uitsluitend van belang is om te bepalen welk toetsingskader van toepassing is. Bij een afstand van minder dan 3,5 km of meer dan 4,5 km tussen de meest dichtbij gevestigde apotheek en de meest dichtbij die apotheek wonende potentiële patiënt is verweerder gehouden de gevraagde vergunning te weigeren, respectievelijk te verlenen.
Als de bedoelde afstand meer dan 3,5 km is, maar minder dan 4,5 km, heeft verweerder beoordelingsruimte bij de beoordeling of vergunningverlening in het belang van een goede geneesmiddelenvoorziening is. Deze beoordelingsruimte is door de Afdeling niet ingeperkt op de door verweerder veronderstelde wijze.
6.6
De rechtbank is gelet op het voorgaande van oordeel dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd dat vergunningverlening voor het aangevraagde gebied in het belang is van een goede geneesmiddelenvoorziening, nu verweerder bij het bestreden besluit uitsluitend de bereikbaarheid van de dichtstbijzijnde apotheek heeft betrokken en bij het in het verweerschrift ingenomen subsidiaire standpunt daarnaast uitsluitend de bereikbaarheid van één andere apotheek (de apotheek van eiseres) heeft betrokken. Verweerder heeft ten onrechte niet ook de overige in of bij het betrokken gebied gevestigde apothekers betrokken bij de beoordeling in hoeverre de geneesmiddelenvoorziening in het aangevraagde gebied voor de betrokken patiënten niet al voldoende is gewaarborgd.
6.7
Of de geneesmiddelenvoorziening voldoende is gewaarborgd kan verweerder
naar het oordeel van de rechtbank per deelgebied onderzoeken. Anders dan verweerder veronderstelt, staat de uitspraak Annen daaraan niet in de weg. Daarbij geldt dat in ieder geval voor de kern Rouveen sprake was/is van een goede geneesmiddelenvoorziening
vanuit de apotheek van eiseres. Dit heeft verweerder bij besluit van 8 november 2018 zelf vastgesteld. Zoals eiseres terecht stelt, lijkt bij vergunningverlening voor dit deel van het aangevraagde gebied dan ook het primaat van de apotheker in het geding te komen. Dat het patiënten vrij staat om medicijnen niet bij hun huisarts, maar bij de apotheek te halen maakt dit niet anders. Bij dit alles dient bedacht te worden dat het een aanvrager vrij staat om na afwijzing van een aanvraag een nieuwe aanvraag in te dienen waarbij het gebied dat aan toewijzing van de aanvraag in de weg heeft gestaan buiten de aanvraag te laten.
Nu het belang van vergunningverlening voor een goede geneesmiddelenvoorziening in ieder geval voor de kern Rouveen niet kon worden vastgesteld, had verweerder de vergunningaanvraag in zijn geheel dienen af te wijzen.
Conclusie
7. Het beroep is gegrond vanwege strijd met artikel 3:4 en 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank ziet, gelet op de aard van het gebrek, geen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien. Verweerder zal een nieuw besluit op het bezwaar moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak.
8. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
9. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1496, - (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 748,-- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 354, - aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.496, -.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Oosterveld, voorzitter, en mr. E. Hoekstra en
mr. M. Scheeper, leden, in aanwezigheid van mr. A. Landstra, griffier, op
De uitspraak wordt openbaar gemaakt op de eerstvolgende donderdag na deze datum.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.