Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 21/997
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[eiseres], gevestigd te [plaats] , eiseres,
gemachtigde: mr. R. Benhadi,
en
het college van gedeputeerde staten van Overijssel, verweerder.
Als derde-partijen hebben aan het geding deelgenomen:
[belanghebbende], wonende te [woonplaats] , en
Stichting Leefbaar Buitengebied, gevestigd te Geerdijk,
[belanghebbende], wonende te [woonplaats] , en
Stichting Leefbaar Buitengebied, gevestigd te Geerdijk,
gemachtigde voor beide derde-partijen: mr. S. Schaap.
Procesverloop
Bij besluit van 27 juli 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd.
Bij besluit van 21 mei 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het hiertegen door eiseres gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en de last onder dwangsom gehandhaafd met verlenging van de aan die last verbonden begunstigingstermijn.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld en een verzoek om voorlopige voorziening ingediend. Het beroep is geregistreerd met zaaknummer AWB 21/997,
het verzoek om voorlopige voorziening met zaaknummer AWB 21/999.
Bij uitspraak van 29 juni 2021 heeft de voorzieningenrechter bij wijze van ordemaatregel het bestreden besluit geschorst totdat definitief uitspraak is gedaan op het verzoek om voorlopige voorziening.
Bij uitspraak van 3 augustus 2021 heeft de voorzieningenrechter het verzoek om voorlopige voorziening toegewezen en het bestreden besluit geschorst tot zes weken na de bekendmaking van de uitspraak op het onderhavige beroep.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Derde-partijen hebben op het beroep gereageerd.
Het beroep is, samen met het beroep met zaaknummer AWB 21/564, op 13 oktober 2021 ter zitting behandeld. Namens eiseres is verschenen [naam 1] , bijgestaan door zijn gemachtigde en mr. Y. Demirci. Ook was namens eiseres haar adviseur [naam 2] aanwezig. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door A. ten Have-Weernink, G. Wijnsma en N. Vollebergh. Als derde-partij is [belanghebbende] (hierna: [belanghebbende] ) verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde, die ook namens Stichting Leefbaar Buitengebied (hierna: SLB) aanwezig was.
Overwegingen
Aanleiding
1. Eiseres exploiteert een zand- en grindbedrijf aan de [adres] in [plaats] (hierna: de locatie). Voorheen was op de locatie [bedrijf] (hierna: [bedrijf] ) gevestigd. Eiseres werkte in het verleden samen met [bedrijf] en heeft het bedrijf van [bedrijf] in 2019 overgenomen.
2. Op 8 juli 2019 heeft eiseres voor haar bedrijfsactiviteiten bij verweerder een vergunning op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb) aangevraagd. Ten behoeve van deze aanvraag heeft Witteveen+Bos Raadgevende ingenieurs B.V. het rapport ‘ [eiseres] , Luchtkwaliteit en stikstofdepositie onderzoek’ van 5 juli 2019 opgesteld. In dit rapport staat het volgende over het bedrijf van eiseres:
Sinds 1948 is op de locatie een zand- en grindbedrijf gevestigd. Tot 2010 is op die plek zand en grind gewonnen. Vanaf 2010 wordt zand en grind van elders gehaald en vindt op de locatie bewerking (grindwassen) en opslag plaats. De huidige bedrijfsactiviteiten van eiseres bestaan uit het reinigen van zand en het scheiden van de verschillende fracties grind. Het zand wordt per vrachtwagen aangeleverd. In totaal wordt er 165.000 ton zand per jaar aangevoerd door gemiddeld twintig vrachtwagens per dag. Ook worden vrachtwagens geladen met schoon grind. Voor deze (wijziging van de) bedrijfsactiviteiten vraagt eiseres een Wnb-vergunning aan. Om de stikstofeffecten van de activiteiten op omliggende Natura 2000-gebieden te bepalen is een berekening met de AERIUS-Calculator gemaakt. Uit de AERIUS-berekening van 12 maart 2019 blijkt dat de stikstofdepositie van de aangevraagde bedrijfsactiviteiten op het Natura 2000-gebied Engbertsdijksvenen 0,3 mol/ha/jaar bedraagt. Dit Natura 2000-gebied ligt op ongeveer 900 meter van het bedrijf van eiseres.
3. Per brief van 11 september 2019 heeft [belanghebbende] verweerder gevraagd om handhavend op te treden tegen de bedrijfsactiviteiten van eiseres vanwege de stikstofdepositie die deze veroorzaken op het gebied Engbertsdijksvenen.
4. Bij besluit van 15 februari 2021 heeft verweerder geweigerd de door eiseres gevraagde Wnb-vergunning te verlenen. Tegen dat besluit heeft eiseres beroep ingesteld. Dat is het beroep met zaaknummer AWB 21/564.
De last onder dwangsom
5.1
In het primaire besluit heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat door de bedrijfsactiviteiten van eiseres verslechtering van de kwaliteit van natuurlijke habitats of de habitats van soorten in het Natura 2000-gebied Engbertsdijksvenen niet is uitgesloten. Omdat eiseres voor haar bedrijfsactiviteiten geen Wnb-vergunning heeft, handelt zij volgens verweerder in strijd met artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. In het primaire besluit heeft verweerder eiseres gelast om de overtreding van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb ongedaan te maken door:
- de bedrijfsactiviteiten te staken en gestaakt te houden; of
- de bedrijfsactiviteiten zodanig te beperken dat kwaliteitsverslechtering van habitats
in het Natura 2000-gebied wordt uitgesloten; of
- voor de activiteiten over een Wnb-vergunning te beschikken.
5.2
In het primaire besluit heeft verweerder bepaald dat eiseres de overtreding binnen vijf maanden na de verzending van dat besluit moet hebben beëindigd en beëindigd houden.
Aan het niet (tijdig) voldoen aan de last heeft verweerder een dwangsom verbonden van € 10.000,-.
6. Nadat eiseres tegen het primaire besluit bezwaar had gemaakt, heeft verweerder de aan de last verbonden begunstigingstermijn twee keer verlengd, tot uiteindelijk 13 juni 2021.
In het bestreden besluit heeft verweerder de begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na de verzending van dat besluit. Door de uitspraak van de voorzieningenrechter van 3 augustus 2021 is het bestreden besluit en daarmee de begunstigingstermijn geschorst.
De beroepsgronden van eiseres
7. Eiseres heeft allereerst aangevoerd dat, kort samengevat, zij aannemelijk heeft gemaakt dat zij op de referentiedatum beschikte over stikstofrechten met een dusdanige omvang dat haar huidige bedrijfsactiviteiten ten opzichte van de referentiesituatie geen toename van stikstofdepositie op het Natura 2000-gebied Engbertsdijksvenen opleveren.
Als gevolg hiervan is eiseres van mening dat voor haar huidige bedrijfsactiviteiten geen Wnb-vergunning vereist is, er geen sprake is van strijd met artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb en verweerder niet bevoegd is om handhavend op te treden tegen de bedrijfsactiviteiten.
Ter onderbouwing hiervan heeft zij onder meer gewezen op de AERIUS-berekening van
30 oktober 2020, die zij per brief van 11 februari 2021 bij verweerder heeft ingediend. Volgens eiseres heeft verweerder in het bestreden besluit ten onrechte geen acht geslagen op deze AERIUS-berekening. Ook heeft verweerder onvoldoende onderzoek gedaan naar haar bestaande stikstofrechten in de referentiesituatie.
Eiseres heeft verder aangevoerd dat, omdat er discussie bestaat over de vraag of voor haar bedrijfsactiviteiten een Wnb-vergunning vereist is, haar er geen verwijt van kan worden gemaakt dat zij niet over zo’n vergunning beschikt. Verweerder heeft hiermee onvoldoende rekening gehouden en onvoldoende beoordeeld of er in dit geval een juridische grondslag is voor handhavend optreden.
Ook vindt eiseres de dwangsom te hoog en onvoldoende onderbouwd. Verder is de in het bestreden besluit opgenomen begunstigingstermijn te kort om de (vermeende) overtreding te kunnen beëindigen. Volgens eiseres heeft verweerder bij het stellen van deze termijn onvoldoende rekening gehouden met haar (bedrijfs)belangen.
Ten slotte heeft eiseres aangevoerd dat er bijzondere omstandigheden zijn op grond waarvan verweerder van handhavend optreden had moeten afzien.
De beoordeling van het beroep
De derde-partijen
8.1
Verweerder heeft in verweer allereerst aangevoerd dat het bestuur van SLB op dit moment uit slechts één persoon bestaat en dat verweerder niet bekend is met andere personen die zich actief voor SLB inzetten. Verweerder vraagt zich af of SLB niet een schijnconstructie is om te borgen dat, kort gezegd, het enige bestuurslid juridische procedures kan voeren (of als derde-partij kan meedoen in procedures) tegen besluiten zoals het bestreden besluit. Verweerder heeft daarom de rechtbank gevraagd om onderzoek te doen naar de ontvankelijkheid van SLB in dit geschil.
8.2
Uit de statuten van SLB blijkt dat zij onder meer als doel heeft het behoud, de bescherming en verbetering van de kwaliteit en diversiteit van de natuur. Dit betekent dat één van de belangen die zijn betrokken bij het bestreden besluit (bescherming van Natura 2000-gebieden) valt onder de belangen die SLB volgens haar statutaire doelstelling behartigt. Verder heeft SLB ter zitting van 13 oktober 2021 een lijst overgelegd met feitelijke werkzaamheden die zij uitvoert met het oog op de door haar behartigde belangen. Op basis hiervan is de rechtbank van oordeel dat SLB bij het bestreden besluit belanghebbende is in de zin van artikel 1:2, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
9.1
Verweerder en [belanghebbende] hebben onweersproken gesteld dat laatstgenoemde op ongeveer 260 meter van het terrein van eiseres woont. [belanghebbende] heeft ook onweersproken gesteld dat hij vanaf zijn perceel zicht heeft op dat terrein en dat hij overlast ondervindt van de activiteiten van eiseres. Op basis hiervan is de rechtbank van oordeel dat [belanghebbende] bij het bestreden besluit ook belanghebbende in de zin van de Awb is. Verweerder heeft dat ook erkend. Verweerder is echter van mening dat het relativiteitsvereiste uit artikel 8:69a van de Awb in dit geval aan [belanghebbende] moet worden tegengeworpen.
9.2
Artikel 8:69a van de Awb bepaalt dat de bestuursrechter een besluit niet vernietigt op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. De rechtbank merkt allereerst op dat [belanghebbende] niet heeft gevraagd om het bestreden besluit te vernietigen. [belanghebbende] wil juist dat dat besluit in stand blijft. In die zin kan het relativiteitsvereiste niet aan [belanghebbende] , in zijn hoedanigheid als derde-partij, worden tegengeworpen. Daarnaast zijn de standpunten van [belanghebbende] grotendeels dezelfde als die van SLB. Niet in geschil is dat de Wnb onder andere strekt tot bescherming van het belang van natuurbescherming, waarvoor ook SLB opkomt.
De rechtbank zal de standpunten van derde-partijen daarom bij de beoordeling van dit geschil betrekken.
Is verweerder bevoegd om handhavend op te treden?
10.1
Op de dag dat de rechtbank uitspraak doet op het onderhavige beroep, doet zij ook uitspraak op het beroep van eiseres met zaaknummer AWB 21/564. Uit die uitspraak volgt - kort en simpel - dat de rechtbank van oordeel is eiseres onvoldoende heeft aangetoond te beschikken over bestaande stikstofrechten en dat verweerder daarom terecht heeft geconcludeerd dat eiseres voor haar huidige bedrijfsactiviteiten een Wnb-vergunning nodig heeft. Dit betekent dat de huidige bedrijfsactiviteiten van eiseres in strijd zijn met artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb en dat verweerder in beginsel bevoegd is om daartegen handhavend op te treden.
10.2
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
Is sprake van bijzondere omstandigheden om niet te handhaven?
11.1
Eiseres heeft gesteld dat haar niet kan worden verweten dat zij niet beschikt over een Wnb-vergunning voor haar bedrijfsactiviteiten. Wat hier verder ook van zij, dit maakt niet dat handhavend optreden in dit geval onevenredig is. Eiseres heeft voor haar bedrijfsactiviteiten een Wnb-vergunning aangevraagd en verweerder heeft die geweigerd. Zoals hiervoor is vermeld, blijft de weigering van de Wnb-vergunning in de zaak AWB 21/564 in stand. Dit betekent dat de bedrijfsactiviteiten van eiseres in strijd zijn met artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb en de rechtbank ziet niet in waarom verweerder daartegen niet zou mogen optreden. Zeker in een situatie als de onderhavige waar ook de belangen van derden een rol spelen.
11.2
Verder heeft eiseres in dit verband aangevoerd dat zij in de referentiesituatie over bestaande stikstofrechten beschikte en dat op de locatie al sinds 1948 een zand- en grindbedrijf aanwezig is. Volgens eiseres hadden deze omstandigheden voor verweerder reden moeten zijn om van handhavend optreden af te zien.
11.3
De rechtbank overweegt dat (de rechtsvoorganger van) eiseres op de referentiedatum over een toestemming voor zand- en grindactiviteiten op de locatie beschikte en dat het aannemelijk is dat die activiteiten stikstofuitstoot tot gevolg hebben. Omdat eiseres echter onvoldoende heeft aangetoond wat de omvang van de vergunde activiteiten op de referentiedatum precies is geweest en welke stikstofdepositie op het gebied Engbertsdijksvenen die tot gevolg heeft gehad, heeft de rechtbank in de zaak AWB 21/564 geoordeeld dat eiseres onvoldoende heeft aangetoond te beschikken over bestaande stikstofrechten en dat daarom voor de huidige bedrijfsactiviteiten een Wnb-vergunning is vereist. Verder blijkt uit voorgaande uitspraak dat de rechtbank van oordeel is dat verweerder die vergunning terecht heeft geweigerd. Dit betekent dat, bij de huidige stand van zaken, geen concreet zicht bestaat op legalisatie van de huidige bedrijfsactiviteiten op de locatie. Dat verweerder handhavend optreedt tegen die illegale activiteiten, acht de rechtbank niet onredelijk of onevenredig. De omstandigheid dat (de rechtsvoorganger van) eiseres op de referentiedatum beschikte over een toestemming voor zand- en grindactiviteiten op de locatie, maakt dit niet anders. Met die omstandigheid is voldoende rekening gehouden bij de vraag of de huidige bedrijfsactiviteiten kunnen worden gelegaliseerd. Ook anderszins is niet gebleken dat verweerder de belangen van eiseres niet of onvoldoende in de besluitvorming heeft betrokken.
11.4
Dat al sinds 1948 op de locatie een zand- en grindbedrijf is gevestigd, leidt ook niet tot het oordeel dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven. Dit neemt namelijk niet weg dat de huidige bedrijfsactiviteiten plaatsvinden zonder dat de daarvoor vereiste Wnb-vergunning is verleend. Bovendien vinden op de locatie nu andere activiteiten plaats dan de zand- en grindwinningsactiviteiten waarmee het bedrijf van eiseres oorspronkelijk op de locatie is begonnen. Al met al ziet de rechtbank in de door eiseres aangevoerde omstandigheden geen grond voor het oordeel dat verweerder niet van diens bevoegdheid gebruik mocht maken om met een last onder dwangsom op te treden tegen de geconstateerde overtreding.
Is de dwangsom te hoog?
12.1
Een aan de last verbonden dwangsom dient als prikkel om degene aan wie de last is opgelegd, te bewegen deze last uit te voeren. Artikel 5:32b, derde lid, van de Awb bepaalt dat de hoogte van de dwangsom in redelijke verhouding moet staan tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom. De financiële omstandigheden van de overtreder spelen daarbij in beginsel geen rol.
12.2
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de dwangsom van € 10.000,- niet onevenredig hoog is in verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom. Daarbij betrekt de rechtbank mede de omvang van het bedrijf van eiseres, zoals omschreven in de aanvraag van 8 juli 2019.
Is de begunstigingstermijn onredelijk kort?
13.1
Eiseres heeft in beroep aangevoerd dat de begunstigingstermijn die in het bestreden besluit is opgenomen te kort is. Volgens eiseres heeft zij onder meer vanwege haar contractuele verplichtingen tegenover haar personeel en klanten meer tijd nodig om haar bedrijfsactiviteiten aanzienlijk in te perken of geheel te staken.
13.2
De rechtbank wijst erop dat bij de begunstigingstermijn als uitgangspunt geldt dat deze niet wezenlijk langer mag zijn dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen beëindigen. Een contractuele verplichting met een derde kan daar in beginsel niets aan af doen.
De rechtbank ziet in de niet onderbouwde stellingen van eiseres geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het binnen de gestelde termijn niet mogelijk is gebleken om de last uit te voeren. Eiseres heeft dan ook niet aannemelijk gemaakt dat de begunstigingstermijn, die overigens meermaals is verlengd, te kort is om, wellicht met forse inspanningen en kosten, aan de opgelegde last te kunnen voldoen. Deze beroepsgrond slaagt daarom ook niet.
Conclusie
14. Op grond van het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit in stand kan blijven. De rechtbank zal het beroep ongegrond verklaren.
15. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Voorlopige voorziening
16. Artikel 8:85, tweede lid, aanhef en onder c, van de Awb bepaalt dat een voorlopige voorziening vervalt zodra de bestuursrechter uitspraak heeft gedaan. Dit betekent dat het bestreden besluit zijn werking herkrijgt nadat deze uitspraak is gedaan. De begunstigingstermijn is inmiddels verstreken. Dit heeft tot gevolg dat, als eiseres niet direct nadat deze uitspraak is gedaan aan de last voldoet, zij de dwangsom van € 10.000,- verbeurt. Om dit te voorkomen zal de rechtbank met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb het bestreden besluit schorsen tot drie weken na de verzending van deze uitspraak. Dit betekent dat eiseres, nadat deze uitspraak is gedaan, nog drie weken de tijd heeft om aan de last te voldoen voordat de dwangsom wordt verbeurd dan wel drie weken de tijd heeft om bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State een verzoek om voorlopige voorziening in te dienen nadat zij tegen deze uitspraak hoger beroep heeft ingesteld.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- treft de voorlopige voorziening dat het bestreden besluit wordt geschorst tot drie weken nadat deze uitspraak aan partijen is verzonden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Oosterveld, voorzitter, en mr. J.W.M. Bunt en
mr. B.A.J. Haagen, leden, in aanwezigheid van mr. P.J.H. Bijleveld, griffier, op
De beslissing wordt op de eerstvolgende donderdag na deze datum in het openbaar uitgesproken.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.