Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 20/747
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[eiser] te [woonplaats] , eiser,
gemachtigde: mr. R. Kaya,
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 16 april 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder eiser een boete opgelegd van € 200, - wegens het niet naleven van artikel 7, eerste lid, van de Wet inburgering (hierna: de Wi) en bepaald dat hij de lening voor het volgen van een inburgeringscursus moet terugbetalen.
Bij besluit van 24 februari 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 december 2020.
Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [naam 1] Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. drs. E.H.A. van den Berg.
Het onderzoek is ter zitting geschorst om verweerder in de gelegenheid te stellen nadere informatie te verschaffen.
Bij brief van 31 maart 2021 heeft verweerder nadere informatie verstrekt.
Bij brief van 20 april 2021 heeft eiser gereageerd op de nadere informatie van verweerder.
Met toepassing van artikel 8:64, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) is een nadere zitting achterwege gebleven en is het onderzoek gesloten op 26 augustus 2021.
Overwegingen
Relevante feiten
1. Bij brief van 17 november 2015 heeft verweerder eiser meegedeeld dat hij inburgeringsplichtig is, dat zijn inburgeringstermijn op 15 oktober 2015 is gestart en dat hij voor 11 november 2018 aan deze plicht moet hebben voldaan.
Bij besluit van 19 maart 2019 heeft verweerder de door eiser gevraagde verlenging van de inburgeringstermijn geweigerd, omdat de arts van eiser desgevraagd geen info aan verweerder heeft verstrekt.
Bij besluit van 16 april 2019 heeft verweerder eiser een boete opgelegd van € 200, - wegens het niet naleven van artikel 7, eerste lid, van de Wi en bepaald dat hij de lening voor het volgen van een inburgeringscursus moet terugbetalen.
Verweerder heeft de boete gematigd tot € 200, - omdat eiser tenminste 300 uren cursus heeft gevolgd en 3 examens binnen de inburgeringstermijn heeft behaald.
Eiser heeft de inburgeringscursus uiteindelijk in december 2019 met het behalen van zijn diploma afgerond.
Bestreden besluit
2. Zoals ter zitting toegelicht heeft verweerder het bezwaar opgevat als tevens zijnde gericht tegen de weigering van de verlenging van de inburgeringstermijn en bij het bestreden besluit de weigering gehandhaafd alsmede de boete van € 200, - in stand gelaten.
Motivering bestreden besluit
Verweerder is van mening dat niet gesteld kan worden dat eiser gedurende drie tenminste aaneengesloten maanden niet in staat is geweest om onderwijs te volgens en baseert zich hierbij op het gelijkluidend oordeel van medisch adviseur [naam 2] (hierna: medisch adviseur) van 7 februari 2020.
In het medisch advies staat het volgende:
”De inburgeringstermijn is niet bekend, zodat geen relatie met de inburgeringstermijn kan worden gelegd. Er wordt genoemd dat cliënt vanaf 2016 klachten heeft, echter over de ernst van de klachten en het functioneren in die periode werd geen informatie verkregen. De brieven die zijn verkregen beschrijven een medische situatie waarin het volgen van onderwijs mogelijk is en ook gerealiseerd wordt (inburgering en rijexamen), zodat in ieder geval op grond van de verkregen informatie het volgen van onderwijs vanaf 1 december 2017 niet belemmerd wordt geacht vanuit ziekte.”
De medisch adviseur heeft daarbij betrokken een eigen verklaring van 25 april 2019 en een brief van sociaalpsychiatrisch verpleegkundige [naam 3] van Mediant van 5 december 2019 met daarbij brieven van 14 september 2018 (uitschrijfbrief aan de huisarts van eiser) en
1 december 2017 (jaarbrief aan de huisarts van eiser).
Beroepsgronden
3.1
Eiser stelt dat van verwijtbaarheid geen sprake is en de boete om die reden ingetrokken dient te worden. Eiser heeft studievertraging opgelopen doordat hij ten tijde van de aanmelding voor de inburgeringscursus aan een zware depressie leed waarvoor hij is behandeld. Ten gevolge daarvan was hij vanaf 15 oktober 2015 tot augustus 2017 niet in staat Nederlandse lessen en de inburgeringscursus te volgen of examens af te leggen. Eisers behandeling bij Mediant is gestart op 15 december 2016 en vanaf 22 februari 2017 ontvangt eiser ambulante begeleiding bij Zorgplus GGZ. Rond augustus 2017 begon eiser zich beter te voelen omstreeks 6 november 2017 is eiser begonnen met Nederlandse les.
Verweerder heeft niet voldaan aan de vergewisplicht door de uitkomst van het medisch onderzoek over te nemen, terwijl de medisch adviseur over te weinig informatie beschikte ten aanzien van de inburgeringstermijn, de ernst van de klachten en het functioneren van eiser.
Ook heeft verweerder zich ten aanzien van het verzoek om verlenging van de inburgeringstermijn niet aan de gestelde termijn gehouden en bij eiser de indruk gewekt dat het allemaal wel goed zou komen.
3.2
Eiser verwijst daarbij naar een rapportage van 3 april 2017 van [naam 4] procesregisseur Zorg en Veiligheid gemeente Haaksbergen), de verklaring van [naam 3] (sociaal psychiatrisch verpleegkundige bij Mediant) van 4 oktober 2017, een brief van [naam 3] aan de toenmalige gemachtigde van eiser ( [naam 1] ) van 26 maart 2020 en een emailbericht van [naam 4] van 2 maart 2020, waarin zij een beschrijving geeft van de hulpverlening van ZorgPlus en Mediant die eiser heeft ontvangen na de melding vanuit de school van eisers dochter [naam 5] in februari 2017 en de reden waarom.
Toepasselijke regelgeving
4. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
5.1
Het gaat bij het opleggen van een boete wegens het niet voldoen aan de in artikel 7, eerste lid, van de Wi vervatte inburgeringsplicht om de aanwending van een discretionaire bevoegdheid van de minister. Verweerder moet bij de aanwending van deze bevoegdheid, ingevolge artikel 5:46, tweede lid, van de Awb, de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van het niet voldoen aan de inburgeringsplicht en de mate waarin deze aan degene die niet heeft voldaan aan de inburgeringsplicht kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder dit is gebeurd.
5.2
Verweerder kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen inzake het al dan niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Ook indien het beleid als zodanig door de rechter niet onredelijk is bevonden, dient de minister bij de toepassing daarvan in elk voorkomend geval te beoordelen of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Indien dat niet het geval is, dient de boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zodanig te worden vastgesteld dat deze evenredig is. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van de minister met betrekking tot de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie.
5.3
In situaties waarin verwijtbaarheid volledig ontbreekt bestaat geen grond voor boeteoplegging. Die situatie doet zich in elk geval voor indien de overtreder aannemelijk heeft gemaakt dat hij al wat redelijkerwijs mogelijk was heeft gedaan om de overtreding te voorkomen. Een verminderde mate van verwijtbaarheid kan aanleiding geven de opgelegde boete te matigen.
5.4.
In de Beleidsregel verlenging inburgeringstermijnen bij geen verwijt (hierna: de beleidsregel) wordt een aantal niet limitatieve omstandigheden omschreven die maken dat een inburgeringsplichtige aannemelijk heeft gemaakt dat hem geen verwijt treft ter zake van het niet tijdig afronden van het participatieverklaringstraject of het niet tijdig afronden van de overige onderdelen van het inburgeringsexamen. Volgens dit beleid verlengt de minister bij langdurige ziekte van de inburgeringsplichtige van ten minste drie aaneengesloten maanden de termijn voor het participatieverklaringstraject of de termijn voor de overige onderdelen van het inburgeringsexamen met een periode die gelijk is aan de duur van die ziekteperiode.
Medisch advies 12 maart 2021
6. In beroep heeft verweerder bij brief van 31 maart 2021 het advies van 12 maart 2021 overgelegd van de medisch adviseur waarin zij concludeert dat de door eiser nieuw aangeleverde informatie, het huisartsenjournaal van 21 december 2020, geen aanleiding geeft tot een ander advies.
De medisch adviseur motiveert haar advies als volgt;
“Ten eerste mist nog steeds de inburgeringstermijn, zodat er geen relatie tussen een eventueel bestaand onvermogen en het volgen van onderwijs binnen de inburgeringstermijn kan worden gelegd.
Uit de stukken blijkt dat in oktober 2016 depressieve kenmerken zijn vastgesteld en cliënt op 16-11-2016 verwezen is naar Mediant. Daarna is vastgelegd dat cliënt baat heeft bij de gesprekken met [naam 3] , spv, van wie bij de vorige beoordeling informatie werd ontvangen.
Ook uit het dossier van de huisarts blijken de ernst van de klachten noch de impact van deze op persoonlijk en het sociaal functioneren van cliënt. Ten tijde van de voorgaande beoordeling (rapport 07-02-2020) is reeds vastgesteld dat de klachten het behalen van het rijbewijs en het volgen van onderwijs niet in de weg hebben gestaan over de periode waarover [naam 3] informatie heeft gegeven. Nu er geen aanvullende informatie is verkregen over de ernst van de klachten en het verlies van functioneren in de voorafgaande periode kan op basis van de thans ter beschikking staande informatie NIET worden gesteld dat cliënt op basis van ernstig persoonlijk en sociaal disfunctioneren niet in staat was tot het volgen van onderwijs. Het feit dat hij depressieve klachten had is op zich onvoldoende om te stellen dat onderwijs niet mogelijk is. “
Beoordeling
7.1
Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State onder meer kenbaar uit ECLI:NL:RVS:2020: 2907, volgt dat een bestuursorgaan op het advies van een deskundige mag afgaan, nadat is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze zogeheten vergewisplicht is neergelegd in artikel 3:9 van Pro de Awb voor een uit de wet voortvloeiende adviseur en volgt uit artikel 3:2 van Pro de Awb voor andere adviseurs. Als een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag het bestuursorgaan niet zonder nadere motivering op het advies van de door hem geraadpleegde deskundige afgaan. Zo nodig vraagt het bestuursorgaan de adviseur een reactie op hetgeen een partij ten aanzien van het advies heeft aangevoerd.
7.2
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder de op hem rustende vergewisplicht als bedoeld in artikel 3:2 van Pro de Awb geschonden, daar waar het gaat om het volgen van de bevindingen en conclusies van de medische adviezen van 7 februari 2020 en 12 maart 2021.
Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat haar gebleken is dat verweerder niet de door eiser overgelegde en dus tot het dossier behorende stukken zoals genoemd onder 3.2 ter beoordeling aan de door hem ingeschakelde medisch adviseur heeft voorgelegd.
7.3
Uit deze stukken blijkt naar het oordeel van de rechtbank de ernst van de klachten en de impact daarvan op het persoonlijk en sociaal functioneren van eiser.
7.4
Zo staat in de verklaring van [naam 3] van 4 oktober 2017 (bijlage 5 bij het beroepschrift van 30 maart 2020) dat eiser vanaf december 2018 (uit de context van het beroepschrift begrijpt de rechtbank dat de vermelding van het jaartal “2018” een kennelijke verschrijving is en dat hiervoor gelezen moet worden “2016”) in behandeling is bij Mediant voor stemmings-, c.q. depressieve klachten, en dat er sprake is van acculturatieproblematiek als vluchteling uit Syrië en dat beide aspecten leiden tot concentratieproblemen waardoor hij niet in staat is tot het volgen van de inburgeringscursus en Nederlandse les.
In de brief van [naam 3] van Mediant van 26 maart 2020 staat dat eiser in de periode 15 december 2016 tot 14 september 2018 bij [naam 3] in behandeling was in verband met stress- en stemmingsklachten.
Vermeld wordt onder meer het volgende:
“hij voelde zich door de ernst van zijn psychische klachten langere tijd niet in staat te voldoen aan de inburgeringsverplichting. Er was hierin duidelijk geen sprake van onwil”.
7.5
In de rapportage van 15 maart 2017 (verzonden op 3 april 2017) vermeldt [naam 4] haar bevindingen met eiser sinds de eerste kennismaking in februari 2017 (pagina 1 onderaan):
“Meneer is intelligent, kan zaken goed analyseren, heeft een duidelijk beeld hoe hij zaken graag zou zien maar het lukt hem door stress, veelheid van zaken, alleen staan voor de opvoeding van zijn dochter, niet om goed uit de verf te komen. Dit frustreert hem en maakt hem somber waardoor hij in deze negatieve cirkel blijft ronddraaien.” (melding februari 2017)
Onder het kopje Psychisch functioneren:
“Meneer wilde opvang voor zijn dochter omdat hij zelf rust nodig had. “
“Vader geeft bij de aanmelding aan dat hij uitgeput en gestresst is, 15 kilo is afgevallen en niet meer goed slaapt maar wel moe is.”
“Er is sprake van een reactieve depressie wat maakt dat hij steeds passiever wordt (nog steeds) niet in staat is om Nederlandse les te volgen en volledig overvraagd wordt.” (melding 13 februari 2017 behandelaar Mediant)
“Aan taallessen komt hij vanwege zware emotionele (vermoeidheid, depressie) en praktische (financiën en zorg voor [naam 6] belasting niet toe.”
8. Gelet op hetgeen hiervoor in de rechtsoverwegingen 7.2 tot en met 7.5 is vermeld stelt de rechtbank vast dat verweerders medisch adviseur relevante (medische) informatie niet heeft betrokken bij haar advisering. Tevens stelt de rechtbank vast dat de medisch adviseur door verweerder niet is geïnformeerd over de inburgeringstermijn, ook niet na de opmerking van de medisch adviseur in haar advies van 7 februari 2020 over het ontbreken daarvan.
9. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder niet heeft voldaan aan de op hem rustende vergewisplicht en is het bestreden besluit om die reden op onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen.
10. Het voorgaande betekent dat het beroep reeds hierom gegrond is en het bestreden besluit moet worden vernietigd. Wel zal de rechtbank, gelet op artikel 8:72a van de Awb, nog zelf moeten bepalen of de boete nog verder moet worden gematigd.
11. Gelet op de ernst van de door eisers behandelaar/procesregiseur geschetste psychische problematiek komt de rechtbank tot het oordeel dat van verwijtbaarheid bij eiser geen sprake is. Verweerder had om die reden de inburgeringstermijn dienen te verlengen met de duur van de ziekteperiode van 21,5 maanden (van 15 oktober 2015 tot augustus 2017) tot 1 september 2020, binnen welke periode eiser zijn inburgeringsexamen heeft gehaald. De boete dient op nihil te worden vastgesteld.
12. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank ziet reden om zelf in de zaak te voorzien en herroept het primaire besluit. Dit betekent dat eiser geen boete hoeft te betalen aan verweerder.
13. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
14. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.870, - (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, 0,5 punt voor het indienen van een schriftelijke zienswijze na het verstrekken van inlichtingen met een waarde per punt van € 748,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.870, -;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 48,- aan eiser te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.W.M. Bunt, rechter, in aanwezigheid van
mr. A. Landstra, als griffier op
De uitspraak wordt openbaar gemaakt op de eerstvolgende donderdag na deze datum.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
BIJLAGE
Wet inburgering
Ingevolge artikel 7, eerste lid behaalt de inburgeringsplichtige:
a. het inburgeringsexamen, of
b. een diploma, certificaat of ander document, bedoeld in artikel 5, eerste lid, onderdeel c.
Artikel 7b
1. De inburgeringsplichtige behaalt binnen drie jaar de onderdelen van het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdelen b en c.
2 De termijn van drie jaar, genoemd in het eerste lid, vangt aan op het moment dat de vreemdeling inburgeringsplichtig wordt.
3 Onze Minister verlengt de termijn van drie jaar, genoemd in het eerste lid:
a. indien de inburgeringsplichtige aannemelijk maakt dat hem geen verwijt treft ter zake van het niet tijdig behalen van deze onderdelen van het inburgeringsexamen, of
b. eenmalig met ten hoogste twee jaren, indien aantoonbaar een alfabetiseringscursus wordt of is gevolgd voor het verstrijken van die termijn.
Artikel 31
1. Onze Minister legt een bestuurlijke boete op aan de inburgeringsplichtige die de onderdelen van het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdelen b en c, niet binnen de in artikel 7b, eerste lid, genoemde termijn, of de met toepassing van artikel 7b, derde lid, of van de krachtens artikel 8, eerste lid, aanhef en onderdeel a, gestelde regels verlengde termijn, heeft behaald.
2. …;
Artikel 34
De bestuurlijke boete kan niet hoger zijn dan:
a. …;
b. …;
c. € 1.250 voor het niet naleven van artikel 7b, eerste lid;
d…..
Beleidsregel verlenging inburgeringstermijnen bij geen verwijt
Artikel 2. Langdurige ziekte
Bij langdurige ziekte van de inburgeringsplichtige, zijn partner of bloedverwant in de eerste graad van ten minste drie aaneengesloten maanden wordt de termijn van het participatieverklaringstraject of de termijn voor de overige onderdelen van het inburgeringsexamen verlengd met een periode die gelijk is aan de duur van die ziekteperiode.
Om in aanmerking te komen voor de verlenging dient de inburgeringsplichtige een verzoek in bij, en verstrekt een gerichte medische machtiging aan, DUO. Op deze machtiging geeft de inburgeringsplichtige aan op wie de machtiging betrekking heeft en voor welk doel DUO wordt gemachtigd om bij de behandelende arts of specialist informatie op te vragen. Het beoordelen daarvan gebeurt door een door DUO aangewezen medisch adviseur.
Artikel 8:72a van de Algemene wet bestuursrecht bepaalt dat indien de bestuursrechter een beschikking tot het opleggen van een bestuurlijke boete vernietigt, hij een beslissing neemt omtrent het opleggen van de boete en hij bepaalt dat zijn uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de vernietigde beschikking.