Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 20/1813
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[eiser] te [woonplaats] , eiser,
(gemachtigde: J.P.E. Baakman),
en
de minister van Justitie en Veiligheid, verweerder.
Procesverloop
In het besluit van 22 april 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder besloten eisers verzoek op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) van 24 februari 2020, niet in behandeling te nemen.
In het besluit van 26 augustus 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit niet-ontvankelijk verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 2 juli 2021. Eiser is verschenen, vergezeld door zijn vader [naam] en bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. T.J. Sterkenburg.
Overwegingen
Wettelijk kader
1. Artikel 3, eerste lid, van de Wob bepaalt dat een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid, kan richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf. Het tweede lid van dit artikel bepaalt dat de verzoeker bij zijn verzoek de bestuurlijke aangelegenheid of het daarop betrekking hebbend document vermeldt waarover hij informatie wenst te ontvangen. Het derde lid van dit artikel bepaalt dat de verzoeker bij zijn verzoek geen belang behoeft te stellen.
Artikel 6, eerste lid, van de Wob bepaalt dat het bestuursorgaan op het verzoek om informatie zo spoedig mogelijk beslist, doch uiterlijk binnen vier weken gerekend vanaf de dag na die waarop het verzoek is ontvangen. Het tweede lid van dit artikel bepaalt dat het bestuursorgaan de beslissing voor ten hoogste vier weken kan verdagen.
Uit artikel 13, eerste lid, van boek 3 van het Burgerlijk Wetboek (hierna: BW) volgt dat degene aan wie een bevoegdheid toekomt, deze bevoegdheid niet kan inroepen voor zover hij deze bevoegdheid misbruikt. Het tweede lid van dit artikel bepaalt dat een bevoegdheid onder meer kan worden misbruikt door haar uit te oefenen met geen ander doel dan een ander te schaden of met een ander doel dan waarvoor zij is verleend of in geval men, in aanmerking nemende de onevenredigheid tussen het belang bij de uitoefening en het belang dat daardoor wordt geschaad, naar redelijkheid niet tot die uitoefening had kunnen komen.
Uit artikel 15 van boek 3 van het BW volgt dat artikel 13 van boek 3 van het BW buiten het vermogensrecht van toepassing is, voor zover de aard van de rechtsbetrekking zich daartegen niet verzet.
Eerdere / samenhangende besluitvorming
2. Bij brief van 11 september 2019 heeft eiser verweerder verzocht om openbaarmaking van documenten betreffende de vuurwerkramp in Enschede in 2000, wetgeving en classificatiesystemen gevaarlijke stoffen en de vuurwerkramp in Culemborg in 1991. De gevraagde informatie heeft eiser geclusterd in 28 categorieën.
Eiser heeft op 17 december 2019 beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op dit Wob-verzoek. Daarbij heeft eiser de rechtbank verzocht verweerder een termijn te stellen om alsnog te beslissen op dit Wob-verzoek en hier een dwangsom aan te verbinden.
Bij uitspraak van 5 februari 2020, zaaknummer AWB 19/2412, heeft de rechtbank, samengevat weergegeven, overwogen dat sprake is van een zeer uitgebreid Wob-verzoek dat een tijdspanne van bijna veertig jaar beslaat, de gevraagde documenten zich deels bevinden in archieven van andere bestuursorganen, de documenten niet digitaal beschikbaar zijn zodat handmatig moet worden gezocht, de gevonden documenten vervolgens moeten worden getoetst aan de weigeringsgronden van de Wob, eiser hierover is geïnformeerd door verweerder en dat eiser de uitnodiging van verweerder - om op zijn ministerie een deel van de documenten reeds in te zien - heeft afgewezen. De rechtbank heeft het beroep-niet-tijdig (kennelijk) gegrond verklaard en verweerder opgedragen om binnen zes maanden alsnog te beslissen op dit Wob-verzoek. Onder verwijzing naar artikel 8:55d, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) heeft de rechtbank hier geen dwangsom aan verbonden. Ook heeft de rechtbank een proceskostenveroordeling achterwege gelaten en heeft de rechtbank verweerder niet opgedragen het door eiser betaalde griffierecht te vergoeden. Hierbij is verwezen naar artikel 15b, vierde lid, van de Wob.
Bij besluit van 13 augustus 2020 heeft verweerder beslist op dit Wob-verzoek. Hierbij zijn
2 documenten openbaar gemaakt, 91 documenten gedeeltelijk openbaar gemaakt en van
74 documenten is de openbaarmaking geweigerd. Verder heeft verweerder opgemerkt dat
8 documenten reeds openbaar zijn en daarmee niet onder de Wob vallen.
3. Ongeveer twee weken nadat eiser voornoemde uitspraak van de rechtbank toegezonden had gekregen, te weten bij brief van 24 februari 2020, heeft hij een Wob-verzoek bij de minister van Infrastructuur en Waterstaat (hierna: IenW) ingediend. Dit Wob-verzoek is vergelijkbaar met voornoemd Wob-verzoek van 11 september 2019.
Eiser heeft het rechtsmiddel beroep-niet-tijdig ingesteld. Hierbij heeft eiser de rechtbank verzocht de minister van IenW een nadere termijn te stellen om alsnog te beslissen op dit Wob-verzoek en hier een dwangsom aan te verbinden.
Bij uitspraak van 23 juni 2020, zaaknummer AWB 20/1037, heeft de rechtbank een soortgelijke uitspraak als in de zaak AWB 19/2412 gedaan. Het enige verschil is de aan verweerder gegeven termijn om alsnog een beslissing te nemen op dit Wob-verzoek. Vanwege de beperkingen die voortvloeien uit de corona-maatregelen is deze termijn op negen maanden gesteld.
4. Eiser heeft bij brief van 24 februari 2020 eveneens een Wob-verzoek bij de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties (hierna: BZK) ingediend. Dit Wob-verzoek is eveneens vergelijkbaar met voornoemd Wob-verzoek van 11 september 2019.
Eiser heeft ook bij dit verzoek het rechtsmiddel beroep-niet-tijdig ingesteld. Hierbij heeft eiser de rechtbank verzocht de minister van BZK een nadere termijn te stellen om alsnog te beslissen op dit Wob-verzoek en hier een dwangsom aan te verbinden.
Bij uitspraak van 7 oktober 2020, zaaknummer AWB 20/1143, heeft de rechtbank een soortgelijke uitspraak gedaan als in de zaken AWB 19/2412 en AWB 20/1037. Het enige verschil is de aan verweerder gegeven termijn om alsnog te beslissen op dit Wob-verzoek. Deze termijn is gesteld op vier maanden.
Op 17 februari 2021 heeft eiser beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op zijn Wob-verzoek binnen de door de rechtbank bepaalde termijn van vier maanden.
Bij uitspraak van 26 maart 2021, zaaknummer AWB 21/351, heeft de rechtbank het beroep (kennelijk) gegrond verklaard, verweerder opgedragen om binnen 16 weken een beslissing te nemen op het Wob-verzoek en hier een dwangsom aan verbonden van € 100,- per dag met een maximum van € 15.000,-.
Thans voorliggende besluitvorming
5. Ongeveer twee weken nadat de rechtbank op 5 februari 2020 uitspraak had gedaan in het beroep-niet-tijdig met betrekking tot eisers Wob-verzoek van 11 september 2019 (hierna: het eerste Wob-verzoek), te weten bij brief van 24 februari 2020, heeft eiser een nieuw Wob-verzoek (hierna: het tweede Wob-verzoek) bij verweerder ingediend.
Eiser heeft in dit tweede Wob-verzoek verwezen naar het verweerschrift in beroepszaak AWB 19/2412. Uit dit verweerschrift blijkt dat verweerder, in het kader van de afhandeling van het eerste Wob-verzoek, ondertussen twee dossierkasten aan informatie heeft achterhaald en dat deze informatie handmatig moet worden doorzocht op informatie die onder een van de 28 categorieën van dat Wob-verzoek valt. Eiser heeft aangegeven dat zijn tweede Wob-verzoek ziet op openbaarmaking van alle informatie die zich bevindt in de twee dossierkasten en die niet kan worden geschaard onder de 28 categorieën waarop het eerste Wob-verzoek ziet. Verder heeft eiser verzocht om een gedetailleerde index van alle documenten die zich bevinden in de volledige archieven van beide vuurwerkrampen, waaronder de titel van het document, een duidelijke beschrijving van het document, de datum van het document, de datum van eventuele aanpassingen van het document, welke partijen het document hebben opgesteld, welke partijen het document hebben ontvangen, verzendlijsten en verweerders kenmerken hiervan.
6. In het primaire besluit heeft verweerder besloten het tweede Wob-verzoek niet in behandeling te nemen. Verweerder heeft zich hierbij op de navolgende standpunten gesteld.
6.1.
Uit de bewoordingen van het tweede Wob-verzoek van 24 februari 2020 leidt verweerder af dat dit verzoek is ingediend naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank van 5 februari 2020, zaaknummer AWB 19/2412. De rechtbank heeft in die uitspraak overwogen dat sprake is van een zeer uitgebreid Wob-verzoek. Door het indienen van het tweede Wob-verzoek is het zeer omvangrijke eerste Wob-verzoek bewust nog omvangrijker gemaakt. Feitelijk vraagt eiser om een beoordeling van de inhoud van de twee dossierkasten, dus ook van de documenten in deze kasten die niet onder de reikwijdte van het eerste Wob-verzoek vallen. De Wob wordt hiermee op onjuiste gronden gebruikt.
6.2.
Het tweede Wob-verzoek is, anders dan het eerste Wob-verzoek, te algemeen en niet specifiek geformuleerd. Gelet op de inhoud van het eerste Wob-verzoek, waaruit blijkt dat eiser informatie wenst te ontvangen over de opgesomde 28 categorieën, heeft verweerder afgezien van het vragen van een nadere specificatie van het tweede Wob-verzoek.
6.3.
De gevraagde gedetailleerde index duidt verweerder als een verzoek om het opstellen van een inventarislijst. Omdat het tweede Wob-verzoek niet in behandeling wordt genomen, ontvangt eiser geen inventarislijst. Terzijde merkt verweerder op dat onder de Wob geen verplichting bestaat om documenten te genereren.
7. In het bestreden besluit heeft verweerder het hiertegen gerichte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. Verweerder heeft zich hierbij op het standpunt gesteld dat eiser met het indienen van het tweede Wob-verzoek misbruik maakt van het recht.
7.1.
Ter onderbouwing hiervan heeft verweerder ten eerste verwezen naar het doel van het tweede Wob-verzoek. In dat kader heeft verweerder, samengevat weergegeven, gesteld dat uit het verhandelde ter hoorzitting is gebleken dat eiser het tweede Wob-verzoek heeft ingediend omdat hij de in het eerste Wob-verzoek gevraagde informatie nog niet heeft ontvangen. Omdat de rechtbank hem een termijn van zes maanden heeft gegeven om alsnog te beslissen op het eerste Wob-verzoek, ondermijnt eiser de uitspraak van de rechtbank. Bovendien frustreert eiser hiermee verweerders ministerie door een reeds zeer omvangrijk Wob-verzoek nog omvangrijker te maken dan wel de druk op te voeren voor een nog snellere reactie op het eerste Wob-verzoek.
7.2.
Ten tweede heeft verweerder verwezen naar het (eerdere) procedeergedrag van eiser. In dat kader heeft verweerder, samengevat weergegeven, verwoord dat eiser bij meerdere bestuursorganen, onder andere bij de minister van IenW, vergelijkbare Wob-verzoeken heeft ingediend. In al deze zaken weigert eiser mee te werken aan een spoedige afhandeling van de Wob-verzoeken door te weigeren de algemeen geformuleerde Wob-verzoeken te specificeren of te verduidelijken en door uitnodigingen om alvast documenten in te zien af te wijzen. Het procedeergedrag van eiser is gericht op het incasseren van zoveel mogelijk dwangsommen en/of het frustreren van, in ieder geval, verweerders ministerie door zeer omvangrijke, nagenoeg niet gespecificeerde, Wob-verzoeken in te dienen. Dit procedeergedrag resulteert in een onevenredige belasting van het ambtelijk apparaat. Ook acht verweerder het niet redelijk om een tweede Wob-verzoek in te dienen voordat op het eerste Wob-verzoek is beslist. Pas op het moment dat een beslissing is genomen op het eerste Wob-verzoek, kan eiser weten of met de afhandeling van dit Wob-verzoek al in zijn informatiebehoefte is voorzien, zodat het indienen van een tweede Wob-verzoek niet nodig is.
Beoordeling van het beroep
8. Eiser bestrijdt dat sprake is van misbruik van recht. Volgens eiser is hij juist behulpzaam geweest door zo snel het tweede Wob-verzoek in te dienen. In het kader van het eerste Wob-verzoek had verweerder immers de archieven doorzocht en vooralsnog twee dossierkasten met documenten geselecteerd. Deze documenten moesten nog worden getoetst aan de 28 categorieën waarop het (eerste) Wob-verzoek betrekking heeft. Om te voorkomen dat verweerder de documenten die niet worden bestreken door deze 28 categorieën terug zou laten brengen naar de archieven, heeft hij aangegeven dat hij die documenten ook wil hebben, aldus eiser. Als hij dat niet zou hebben gedaan (en dus zou hebben gewacht totdat die documenten weer zouden zijn opgeborgen in de archieven) zou verweerder hem misbruik van recht tegenwerpen. Verder bestrijdt eiser dat sprake is van een omvangrijk eerste Wob-verzoek, nu het verzoek betrekking heeft op een documentenomvang van ‘slechts’ twee dossierkasten. Ten slotte stelt eiser dat hij wel medewerking heeft verleend. Het eerste Wob-verzoek is duidelijk en het tweede Wob-verzoek ziet op alle documenten in de twee dossierkasten die niet onder het eerste Wob-verzoek vallen.
Volgens eiser maakt verweerder misbruik van recht door de Wob-verzoeken, gericht aan andere bestuursorganen, bij de besluitvorming te betrekken.
9. De rechtbank overweegt als volgt.
9.1.
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) heeft in haar uitspraak van 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4129, overwogen dat artikel 13, eerste en tweede lid, en artikel 15 van boek 3 van het BW met zich brengen dat de bevoegdheid om een bestuursrechtelijk rechtsmiddel in te stellen, niet kan worden ingeroepen voor zover deze bevoegdheid wordt misbruikt. Deze artikelen verzetten zich derhalve tegen inhoudelijke behandeling van een bestuursrechtelijk rechtsmiddel dat misbruik van een bevoegdheid behelst en bieden dan ook een wettelijke grondslag voor niet-ontvankelijkverklaring van een zodanig rechtsmiddel.
Hoewel de indiener van een Wob-verzoek op grond van artikel 3, derde lid, van de Wob geen belang bij zijn verzoek hoeft te stellen, laat die bepaling onverlet dat de bevoegdheid tot het indienen van een Wob-verzoek met een bepaald doel is toegekend, namelijk dat in beginsel een ieder kennis kan nemen van overheidsinformatie. Nu misbruik van recht zich kan voordoen indien een bevoegdheid wordt aangewend voor een ander doel dan waarvoor zij is gegeven, kan het doel van een Wob-verzoek relevant zijn om te beoordelen of misbruik van recht heeft plaatsgevonden. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 21 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:974, r.o. 4.1. De proceshouding (niet verschijnen op zittingen, niet reageren op verzoeken om gebruik te maken van mediation of om anderszins in gesprek te raken met het bestuursorgaan) kan bij de beoordeling van de vraag of sprake is van misbruik van recht in het nadeel van de verzoeker uitvallen. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 11 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2291, r.o. 1.1.
9.2.
In deze zaak heeft eiser het tweede Wob-verzoek ingediend kort nadat de rechtbank op 5 februari 2020 (zaaknummer AWB 19/2412) een beslissing had genomen over het ingestelde rechtsmiddel beroep-niet-tijdig ten aanzien van het eerste Wob-verzoek. De rechtbank heeft in deze uitspraak, samengevat weergegeven, overwogen dat sprake is van een zeer omvangrijk Wob-verzoek en dat de afhandeling zeer geruime tijd zal vergen, mede omdat de documenten niet digitaal beschikbaar zijn. Bij het bepalen van de termijn waarbinnen verweerder een beslissing moet hebben genomen op het eerste Wob-verzoek, heeft de rechtbank zich gevoegd naar de afdoeningstermijn zoals verweerder die heeft ingeschat. Deze termijn is daarom op zes maanden gesteld.
Het thans voorliggende tweede Wob-verzoek betreft een uitbreiding van het eerste Wob-verzoek. Dat uitbreiding van een Wob-verzoek door het indienen van een nieuw Wob-verzoek juridisch gezien is toegestaan, laat onverlet dat het indienen van het tweede Wob-verzoek de afdoening van zowel het tweede Wob-verzoek als het eerste Wob-verzoek in hoge mate frustreert. Immers, voor het afhandelen van het tweede Wob-verzoek heeft verweerder een termijn van vier, te verlengen tot acht, weken ter beschikking. Het ligt binnen de lijn der verwachting dat verweerder niet in staat zal zijn om, binnen een verlengde termijn van acht weken, te beslissen op het tweede Wob-verzoek, mede gelet op de omvang van dit verzoek en het gegeven dat dit verzoek niet is gespecificeerd. De acht weken die verweerder aan de afdoening van het tweede verzoek besteedt, komen tevens feitelijk ten laste van de door de rechtbank gegeven termijn van zes maanden voor het beslissen op het eerste Wob-verzoek. Hierdoor wordt het voor verweerder onmogelijk gemaakt om binnen de gegeven termijn van zes maanden te beslissen op het eerste Wob-verzoek. De uitspraak van de rechtbank van 5 februari 2020 wordt hierdoor ondermijnd.
Het indienen van het tweede Wob-verzoek, voordat op het eerste Wob-verzoek is beslist, verdraagt zich naar het oordeel van de rechtbank dan ook niet met het door eiser gestelde doel van dit Wob-verzoek, te weten dat hij als journalist de gevraagde informatie nodig heeft om nader onderzoek te doen en hierover te publiceren. Dit gestelde doel impliceert immers dat eiser de gevraagde informatie zo spoedig mogelijk wil ontvangen. Door te handelen zoals hij heeft gedaan, bereikt eiser het tegendeel van dit gestelde doel. Eiser bewerkstelligt met deze handelwijze dat hij (nog) langer moet wachten op de gevraagde informatie.
Dat eiser het tweede Wob-verzoek heeft ingediend om verweerder ter wille te zijn, acht de rechtbank niet geloofwaardig. Indien eiser wilde voorkomen dat alle documenten uit de twee dossierkasten terug zouden worden gebracht naar de archieven, had eiser verweerder schriftelijk kunnen verzoeken om, met het oog op een eventueel toekomstig Wob-verzoek, deze documenten vooralsnog niet terug te laten brengen naar de archieven. Het indienen van een formeel (tweede) Wob-verzoek, met de daaraan gekoppelde beslistermijnen, was niet nodig om dat te bereiken.
9.3.
De proceshouding van eiser in niet alleen deze procedure (het tweede Wob-verzoek) maar tevens in de procedure met betrekking tot het eerste Wob-verzoek en de procedures met betrekking tot het indienen van soortgelijke, zeer omvangrijke, Wob-verzoeken bij andere bestuursorganen, geeft de rechtbank aanleiding voor de conclusie dat het indienen van het tweede Wob-verzoek enkel is gericht op het binnenhalen van zo veel mogelijk dwangsommen, al dan niet in combinatie met het zo veel mogelijk frustreren van verweerders ministerie. De rechtbank verwijst hierbij, onder meer, naar de afwijzende reactie van eiser om de besluitvorming op deze Wob-verzoeken te bespoedigen. Zo weigert eiser om de gevraagde informatie gefaseerd, door middel van deelbesluiten, te ontvangen. Dat eiser een dwangsom moet vragen, zoals hij ter zitting heeft gesteld, is niet juist. Eiser mag de rechtbank verzoeken een dwangsom te verbinden aan een door haar bepaalde nadere beslistermijn, maar hij hoeft dit niet te doen.
Dat niet gekeken zou mogen worden naar de proceshouding in andere procedures, zoals eiser stelt, is niet juist. In tegendeel, misbruik van recht wordt in de regel afgeleid van de proceshouding van een betrokkene in meerdere procedures, en niet alleen van de procedure die aanhangig is. Verder overweegt de rechtbank dat deze andere procedures ambtshalve bij haar bekend zijn. Al deze zaken zijn immers aan de rechtbank voorgelegd. De uitspraken die de rechtbank in deze procedures heeft gedaan, zijn opgenomen in overwegingen 2, 3 en 4 van deze uitspraak.
9.4.
Nu uit de hiervoor weergegeven handelwijze van eiser blijkt dat met het indienen van het tweede Wob-verzoek niet is beoogd om (op korte termijn) kennis te kunnen nemen van overheidsinformatie, maar louter om verweerders ministerie te frustreren en het incasseren van zo veel mogelijk dwangsommen, is de rechtbank van oordeel dat de bevoegdheid om het tweede Wob-verzoek in te dienen evident is aangewend met een ander doel, zodanig dat dit blijk geeft van kwade trouw. Daarom heeft eiser misbruik gemaakt van een wettelijke bevoegdheid. Verweerder heeft het tweede Wob-verzoek van eiser dan ook terecht wegens misbruik van recht buiten behandeling gesteld en het hiertegen gerichte bezwaar terecht niet-ontvankelijk verklaard.
10. Het beroep is ongegrond.
11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.J.B. Cornelissen, rechter, in aanwezigheid van
mr. A.E.M. Lever, griffier, op
De uitspraak wordt openbaar gemaakt op de eerstvolgende donderdag na deze datum.
griffier rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.