Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 20/1758
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[eiser 1] , [eiser 2],
[eiser 3] en [eiser 4]wonende te Enschede, eisers,
[eiser 3] en [eiser 4]wonende te Enschede, eisers,
gemachtigde: mr. M.D. Ubbink,
en
het college van burgemeester en wethouders van Enschede, verweerder,
gemachtigde: mr. J.E. van Gilst.
Als derde-partijen hebben aan het geding deelgenomen:
Woningstichting Domijn, gevestigd te Enschede,
gemachtigde: mr. R. van Eck,
en
Stichting RIBW Groep Overijssel, gevestigd te Zwolle,
gemachtigde: mr. M.H. Blokvoort.
Procesverloop
Bij besluit van 28 november 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder aan Woningstichting Domijn (hierna: Domijn) een omgevingsvergunning verleend voor het huisvesten van cliënten van de Stichting RIBW Groep Overijssel (hierna: RIBW) op het perceel Rechterveldbrink nummers 27-45, 59-65, 127-165 en 247-257 te Enschede (het U-gebouw van de Broekheurnerborch).
Tegen dit besluit hebben onder meer eisers bezwaar gemaakt. Ook hebben zij de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen.
Bij uitspraak van 10 januari 2020 (AWB 19/2303, AWB 19/2304 en AWB 19/2305) heeft de voorzieningenrechter dit verzoek afgewezen.
Bij besluit van 28 juli 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard en het primaire besluit met verbetering van de motivering gehandhaafd.
Tegen het bestreden besluit hebben eisers beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 mei 2021. Van eisers zijn verschenen [eiser 2] en [eiser 3] , bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door E.M. Pool, bijgestaan door de gemachtigde van verweerder. Namens Domijn is verschenen [naam 1] bijgestaan door de gemachtigde van Domijn. Namens RIBW is verschenen [naam 2] , bijgestaan door de gemachtigde van RIBW.
Overwegingen
Aanleiding
1. Op een perceel aan de Rechterveldbrink in Enschede staat het appartementencomplex dat bekend is onder de naam De Broekheurnerborch. Dit gebouw bestaat uit een hoogbouwdeel en een laagbouwdeel. Het laagbouwdeel wordt ook wel het U-gebouw genoemd.
De appartementen in het hoogbouwdeel worden verhuurd aan Livio die daarin een woonzorgcentrum beheert (ouderenhuisvesting met verzorging en verpleging). Het appartementencomplex is eigendom van Domijn. RIBW (Regionale Instelling voor Begeleid Wonen) begeleidt mensen met psychische en psychosociale problemen bij het wonen, werken en leren of leven. Op 27 augustus 2019 heeft Domijn bij verweerder een omgevingsvergunning aangevraagd voor het gebruiken van het U-gebouw van De Broekheurnerborch in strijd met het bestemmingsplan. Dit betreft dus een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
2.1.
De aanvraag betreft het gebruiken van 40 appartementen in het U-gebouw door RIBW voor beschermd wonen en modulair wonen. RIBW wil een beschermde woonvorm aanbieden aan mensen die (nog) niet zelfstandig kunnen wonen. De bedoeling is om deze mensen te begeleiden zodat zij zoveel mogelijk zelfstandig kunnen zijn of worden, mogelijk leidend tot een beëindiging van de begeleiding en verhuizing naar reguliere woonruimte.
RIBW heeft het U-gebouw inmiddels in gebruik genomen.
2.2.
Beschermd wonen betekent dat iemand 24 uur per dag - in de directe nabijheid - terug kan vallen op begeleiding. De begeleiding van de cliënten die in het U-gebouw wonen of komen te wonen is erop gericht dat deze zich zo zelfstandig mogelijk staande kunnen houden in de maatschappij. Als het voor cliënten niet direct nodig is dat er begeleiding komt, kunnen deze modulair beschermd wonen. De cliënt huurt dan een accommodatie op afstand van het kantoor. Begeleiding is op maximaal een half uur afstand en er is 24-uursbereikbaarheid van begeleiding. Er zijn dus twee vormen van begeleid wonen die RIBW in het U-gebouw aanbiedt: beschermd wonen all inclusive en beschermd wonen modulair. De groep mensen die RIBW begeleidt bestaat vooral uit jonge mensen (jongvolwassenen) die begeleid worden naar een zelfstandige positie in de maatschappij. Het zijn meestal jongeren die door omstandigheden niet vanuit huis de noodzakelijke steun geboden kan worden. Dat kan variëren van mensen die om sociale redenen alleen komen te staan, maar ook om mensen met mildere psychische problemen of verslavingsproblematiek die geen zodanige zorg behoeven dat zij in een zorginstelling opgenomen kunnen worden.
2.3.
In totaal wonen er 13 cliënten die modulair beschermd wonen en 24 cliënten die all inclusive beschermd wonen. De cliënten worden aangewezen door het CIMOT en worden geleidelijk in de tijd gehuisvest, eerst all inclusive en daarna modulair. Het CIMOT beoordeelt of een te plaatsen cliënt past in de buurt en bij de andere cliënten die aan de Rechterveldbrink wonen. Als uitdrukkelijk criterium voor toewijzing van begeleid wonen wordt gesteld dat de cliënt geen gevaar voor zichzelf of zijn omgeving vormt. De begeleiding vindt in een “drie-ploegen-dienst” plaats: overdag, ’s avonds en ‘s nachts. Overdag bestaat de begeleiding uit meerdere personen. ’s Avonds wordt het aantal personen aan begeleiding afgebouwd en ’s nachts bestaat de begeleiding uit één persoon. Van de 40 appartementen worden er 37 zelfstandig bewoond door cliënten van RIBW. De overige 3 worden gebruikt als inloopruimte en kantoorruimte.
Het bestemmingsplan
3. Volgens het bestemmingsplan “Wesselerbrink 2015” (hierna: het bestemmingsplan) heeft de locatie van het U-gebouw van de Broekheurnerborch de bestemming “Maatschappelijk”. Gronden met deze bestemming zijn bestemd voor maatschappelijke voorzieningen, die zijn genoemd in de categorieën 1 en 2 uit de hoofdgroep Maatschappelijk van de bij de planregels behorende Lijst van Bedrijfstypen. In categorie 1 en 2 van deze Lijst zijn als maatschappelijke voorzieningen onder meer genoemd: klinieken en dagverblijven, verpleeghuizen, kinderopvang, buurt- en clubhuizen en dierenasiels en pensions.
Het primaire besluit en het bestreden besluit
4.1.
In het primaire besluit heeft verweerder met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, sub 2°, van de Wabo juncto artikel 4, onderdeel 9, van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor) de gevraagde omgevingsvergunning aan Domijn verleend. Daarbij heeft verweerder de aanvraag getoetst aan de 13 criteria uit hoofdstuk 5 van het beleidsdocument “Planologische afwijkingsmogelijkheden 2018”. In het primaire besluit heeft verweerder geconcludeerd dat de huisvesting van de cliënten van RIBW planologisch kan worden toegestaan. Volgens verweerder is de aangevraagde activiteit naar aard, omvang en uitstraling vergelijkbaar met wat op de locatie al is toegestaan. Daarbij heeft verweerder overwogen dat, hoewel niet is uit te sluiten dat er enige overlast voor de omgeving zal optreden, de verwachting is dat deze overlast, ook gelet op de ervaringen elders, zeer beperkt zal zijn. Op basis hiervan heeft verweerder in het primaire besluit de gevraagd omgevingsvergunning aan Domijn verleend.
4.2.
In het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit met aanvulling van de motivering gehandhaafd. Daarbij is verweerder op twee onderdelen afgeweken van het advies van de commissie bezwaarschriften van de gemeente Enschede van 17 juli 2020.
Beoordeling door de rechtbank
5. Niet in geschil is, en de rechtbank stelt vast, dat de aangevraagde voorziening voor beschermd wonen in strijd is met de regels van de bestemming ‘Maatschappelijk’, omdat bij de aangevraagde voorziening het accent ligt op het wonen. Ook is niet in geschil, en de rechtbank stelt vast, dat verweerder bevoegd is om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, sub 2°, van de Wabo juncto artikel 4, onderdeel 9, van Bijlage II van het Bor de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen. In geschil is of de aangevraagde activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en of verweerder in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid om de vergunning te verlenen. Op basis van wat eisers hiertegen hebben aangevoerd overweegt de rechtbank hierover als volgt.
Het vertrouwensbeginsel
6. De rechtbank overweegt dat verweerder de gemeenteraad van Enschede bij raadsvoorstel van 5 april 2011 heeft voorgesteld om in te stemmen met het aanwijzen van de locatie Vlierstraat 716-776 voor de huisvesting van mensen die dak- en/of thuisloos zijn. In dit raadsvoorstel is daarbij de volgende voorwaarde opgenomen:
‘
Voor de Wesselerbrink geldt dat met de aanwijzing van twee locaties in stadsdeel Zuid is voldaan aan de taakstelling en geen toevoeging van woonvoorzieningen zoals bedoeld in de nota ‘Van opvang naar wonen’ meer mogelijk is.’
Voor de Wesselerbrink geldt dat met de aanwijzing van twee locaties in stadsdeel Zuid is voldaan aan de taakstelling en geen toevoeging van woonvoorzieningen zoals bedoeld in de nota ‘Van opvang naar wonen’ meer mogelijk is.’
Op 23 mei 2011 heeft de gemeenteraad met dit voorstel ingestemd.
De mededeling is ook vermeld op bladzijde 9 van de nota ‘Evaluatie Van opvang naar wonen’ van september 2012.
7. Verweerder heeft in het bestreden besluit ontkend dat een toezegging is gedaan waaraan gerechtvaardigde verwachtingen kunnen worden ontleend. Voor zover wel sprake is van een dergelijke toezegging, heeft deze volgens verweerder uitsluitend betrekking op de vestiging van dak- en thuislozen in de Wesselerbrink en niet op woonvoorzieningen voor begeleid en/of beschermd wonen.
8. Eisers zijn van mening dat de mededeling als een toezegging moet worden opgevat en dat deze toezegging zo moet worden uitgelegd dat deze tevens betrekking heeft op de voorziening voor beschermd wonen waarvoor nu vergunning is verleend. Volgens eisers blijkt uit de nota ‘Van opvang naar wonen’ uit 2009 en de daarmee samenhangende (beleids)nota’s van de gemeente Enschede dat deze stukken steeds betrekking hebben op drie kwetsbare groepen, te weten dak- en thuislozen, cliënten met psychische en psychosomatische problematiek en cliënten uit de verslavingszorg. Volgens eisers is de gedane toezegging niet beperkt tot alleen dak- en thuislozen, maar heeft deze ook betrekking op de voorziening van RIBW voor beschermd wonen waarvoor in het bestreden besluit vergunning is verleend. Omdat de toezegging in het bestreden besluit ten onrechte niet wordt nagekomen, zijn eisers van mening dat dat besluit in strijd is met het vertrouwensbeginsel. Ter onderbouwing van deze beroepsgrond en van hun uitleg van de gedane toezegging hebben eisers onder meer een verklaring van [naam 3] , oud-wethouder van Stadsdeel Zuid, van 3 maart 2020 en een verklaring van oud-gemeenteraadslid [naam 4] van 9 maart 2020 overgelegd.
9. De rechtbank overweegt dat uit de stukken het volgende blijkt.
9.1.
Op 24 maart 2009 heeft verweerder de nota ‘Van opvang naar wonen’ vastgesteld (hierna te noemen: de nota van 24 maart 2009). Op 22 juni 2009 heeft de gemeenteraad van Enschede de geïntegreerde beleidsnota en plan van aanpak ‘Van opvang naar wonen’ vastgesteld (hierna te noemen: de nota van 22 juni 2009). In de nota van 22 juni 2009 staat dat was geconstateerd dat de nota van 24 maart 2009 op een aantal punten onduidelijk is en dat in die nota onder meer de doelgroep niet goed is afgebakend. In de nota van 22 juni 2009 is verder vermeld dat verweerder er daarom voor heeft gekozen om de aangepaste nota van 22 juni 2009 op te stellen en die samen te voegen met het plan van aanpak voor de locatiekeuze. In de nota van 22 juni 2009 is vervolgens aangegeven dat de doelgroep van die nota betreft ‘de langdurige cliënten van de maatschappelijke opvang: dak- en thuislozen’. Anderzijds wordt in hoofdstuk 4 van de nota van 22 juni 2009 (het hoofdstuk ‘Spreiding van zorg’) aangegeven dat Enschede het belangrijk vindt dat voorzieningen die zorg bieden aan allerlei kwetsbare doelgroepen goed verspreid zijn over de stad en dat het daarbij niet alleen gaat om voorzieningen voor dak- en thuislozen, maar ook om voorzieningen voor andere doelgroepen (zoals woonvormen voor beschermd en begeleid wonen).
9.2.
In de inleiding van de nota ‘Evaluatie Van opvang naar wonen’, van september 2012, staat vermeld dat in het Regionaal Kompas Twente voor de periode 2008-2011 onder andere is ingegaan op de op dat moment actuele knelpunten in de opvang van en zorg voor dak- en thuislozen in Enschede. Een belangrijk aspect daarbij was de beperkte uitstroom uit de opvang, onder andere als gevolg van de beperkte doorstroommogelijkheden ofwel het ontbreken van voldoende geschikte (geclusterde) woonruimte voor deze doelgroep. Volgens de nota ’Evaluatie Van opvang naar wonen’ zijn de nota’s van 24 maart 2009 en 22 juni 2009 hiervan een uitvloeisel geweest en is daarin vastgelegd hoe de gemeente langdurig dak- en thuislozen aan onderdak wil helpen. De concrete invulling daarvan is vormgegeven via het project ‘Van Opvang naar Wonen’.
9.3.
Het raadsvoorstel van verweerder van 5 april 2011 en het daaropvolgende raadsbesluit van 23 mei 2011 gaan uitsluitend over het realiseren van een woonvoorziening voor dak- en thuislozen.
10. De rechtbank is van oordeel dat eisers aan de mededeling uit het raadvoorstel van
5 april 2011 en de nota ‘Evaluatie Van opvang naar wonen’ niet het gerechtvaardigd vertrouwen hebben kunnen ontlenen dat een voorziening als waarvoor nu omgevingsvergunning is verleend niet in de Wesselerbrink zou worden gerealiseerd. Omdat in de nota’s van 24 maart 2009 en 22 juni 2009 ook wordt gesproken over voorzieningen voor andere ‘kwetsbare’ doelgroepen dan dak- en thuislozen, begrijpt de rechtbank dat eisers de mening zijn toegedaan dat de mededeling mede betrekking heeft op een voorziening voor beschermd wonen zoals in dit geschil aan de orde is. Uit wat hiervoor onder rechtsoverweging 9.1 t/m 9.3 is weergegeven volgt echter dat de nota’s van 24 maart 2009 en 22 juni 2009 en de nota ‘Evaluatie Van opvang naar wonen’ in hoofdzaak over voorzieningen voor dak- en thuislozen gaan en de mededeling ook is gedaan in het kader van het realiseren van een woonvoorziening voor dak- en thuislozen. Uit de inhoud van de mededeling, de context waarin die is gedaan en het document waarin die is gedaan (ambtelijke stukken over de huisvesting van dak- en thuislozen), volgt naar het oordeel van de rechtbank niet dat verweerder daarmee heeft beoogd om vast te leggen dat in de Wesselerbrink ook geen voorziening voor beschermd wonen meer zal worden gevestigd. Naar het oordeel van de rechtbank hebben eisers aan de mededeling ook niet redelijkerwijs de gerechtvaardigde verwachting mogen ontlenen dat de nu vergunde woonvoorziening niet in hun wijk zou worden gevestigd. Van een daarop gerichte toezegging is daarom geen sprake, zodat niet wordt voldaan aan de eerste stap als bedoeld in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694. Dit betekent dat de rechtbank van oordeel is dat het bestreden besluit niet in strijd is met het vertrouwensbeginsel.
Goede ruimtelijke ordening en belangenafweging
11. Daarnaast hebben eisers aangevoerd dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd, omdat niet kenbaar is hoe en in welke mate te verwachten overlast van de woonvoorziening daarin is meegewogen. Volgens eisers brengt het nu vergunde gebruik meer overlast voor de omgeving mee dan het gebruik dat volgens het bestemmingsplan is toegestaan. Bij het gebruik dat volgens het bestemmingsplan is toegestaan gaat het namelijk steeds om kwetsbare personen die - voor korte of langere tijd - tijdelijk ter plaatse verblijven voor verzorging/genezing. Dat is volgens verzoekers (ook planologisch gezien) iets heel anders dan kwetsbare personen - met bijvoorbeeld verslavingsproblematiek of psychische problematiek - die zelfstandig wonen en vrij zijn om te gaan en staan waar zij willen. Eisers hebben gesteld dat zij in de praktijk inmiddels ook daadwerkelijk overlast ondervinden van de bewoning van het U-gebouw. Verder hebben zij ter onderbouwing van deze beroepsgrond meerdere documenten (krantenartikelen, rapporten e.d.) overgelegd.
12. De rechtbank overweegt dat uit artikel 2.12, eerste lid, onder a, sub 2°, van de Wabo volgt dat de omgevingsvergunning slechts mag worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Verder is de belangenafweging die moet worden uitgevoerd bij een besluit om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen erop gericht om te onderzoeken of daarbij een goed woon- en leefklimaat voor omwonenden blijft gewaarborgd. Zie de uitspraak van de Afdeling van
11 december 2019, ECLI:NL:RVS: 2019:4161. Bij deze belangenafweging gaat het om het gebruik dat wordt vergund bovenop het gebruik dat volgens de geldende bestemming al mogelijk is. In het kader van de vaststelling van het bestemmingsplan heeft namelijk al een belangenafweging plaatsgevonden over de vraag of sprake is van een goede ruimtelijke ordening. Zodra een bestemmingsplan onherroepelijk is geworden, is ten aanzien van activiteiten die in overeenstemming zijn met dat bestemmingsplan geen ruimte voor een belangenafweging. Ten aanzien van deze activiteiten staat vast dat deze in overeenstemming zijn met een goede ruimtelijke ordening. Daarom gaat het in dit geval bij de belangenafweging om de ruimtelijke effecten die optreden als gevolg van de vergunde afwijking van het bestemmingsplan, afgezet tegen de met de afwijking gediende belangen. De ruimtelijke effecten van wat al op grond van het bestemmingsplan is toegestaan, blijven daarbij buiten beschouwing. Zie de uitspraak van de Afdeling van 19 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:492.
13. De rechtbank is van oordeel dat verweerder in het bestreden besluit voldoende heeft gemotiveerd dat de vergunde activiteit, mede gezien wat volgens het bestemmingsplan ter plaatse is toegestaan, niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Ook is de rechtbank van oordeel dat verweerder in het bestreden besluit in redelijkheid tot de gemaakte belangenafweging heeft kunnen komen. In het primaire besluit, zoals gehandhaafd en aangevuld in het bestreden besluit, heeft verweerder de belangen van de bewoners van de voorziening, het algemeen belang en de belangen van omwonenden afgewogen. Daarbij is onder meer overwogen dat actief afstemming plaatsvindt tussen de wijkraad, vrijwilligers van activiteiten, politie, gemeente, Alifa, Leger des Heils en Tactus om overlast te voorkomen. Ook is daarbij betrokken dat voor de huisvesting van cliënten van RIBW in het U-gebouw een omgevingsbeheergroep wordt samengesteld. Ter zitting heeft RIBW toegelicht dat ook een inloopspreekuur voor de buurt is opgezet. Dat is echter weer stopgezet, omdat daarvan geen gebruik werd gemaakt. Verder blijkt uit de stukken en de ter zitting door RIBW gegeven toelichting dat in de voorziening 24 uur per dag begeleiding aanwezig is. Mede gelet hierop, ziet de rechtbank in de beroepsgronden van eisers en de door hen overgelegde stukken geen aanleiding voor het oordeel dat de aanwezigheid van de voorziening voor beschermd wonen tot zoveel overlast leidt of zal leiden dat de bestreden vergunning niet had mogen worden verleend. Wat door eisers naar voren is gebracht over een aantal incidenten is daarvoor onvoldoende. Naar het oordeel van de rechtbank is niet aannemelijk geworden dat een goed woon- en leefklimaat voor omwonenden door het bestreden besluit niet meer is gewaarborgd. De rechtbank ziet dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de belangen van eisers door het bestreden besluit op onevenredige wijze worden aangetast.
Conclusie
14. Het beroep is ongegrond.
15. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.T. de Kwaasteniet, rechter, in aanwezigheid van
mr. P.J.H. Bijleveld, griffier, op
De beslissing wordt op de eerstvolgende donderdag na deze datum openbaar uitgesproken.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.