Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 20/1677
tussenuitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[naam], te [woonplaats], eiser,
gemachtigde: mr. H.X. Botter,
en
het college van burgemeester en wethouders van Dalfsen, verweerder,
gemachtigde: mr. M.W. van Nijendaal.
Procesverloop
Eiser heeft op 18 februari 2020 – aangevuld bij brief van 2 maart 2020 – bij verweerder een verzoek om informatie ingediend met een beroep op de Wet openbaarheid van bestuur (Wob).
Bij besluit van 17 maart 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder op dat verzoek beslist.
Eiser heeft tegen dat besluit bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 21 juli 2020 (het bestreden besluit deel I) heeft verweerder het bezwaar van eiser gegrond verklaard.
Bij brief van 26 augustus 2020 (het bestreden besluit deel II) heeft verweerder een aantal documenten waarnaar eiser in zijn Wob-verzoek heeft gevraagd (gedeeltelijk) openbaar gemaakt.
Op 26 augustus 2020 heeft eiser beroep ingesteld. Hij heeft de gronden van het beroep aangevuld op 2 oktober 2020.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken ingediend, met het verzoek artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) toe te passen ten aanzien van de stukken waarvan eiser om inzage heeft verzocht. De rechtbank heeft op 22 oktober 2020 ten aanzien van die stukken bepaald dat kennisneming aan eiser niet is toegestaan.
Eiser heeft op 3 november 2020 toestemming aan de rechtbank verleend om mede op de grondslag van de geheimgehouden stukken uitspraak te doen.
Eiser heeft een reactie op het verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 februari 2021. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en door D.E. Roemers.
Overwegingen
Relevante feiten en omstandigheden
1.1
Eiser heeft op 18 februari 2020 met een beroep op de Wob aan verweerder gevraagd om afschriften van alle documenten (waaronder ook alle correspondentie, e-mailberichten, agenda’s, (slides van) presentaties, notities, memoranda, gespreksverslagen, foto’s, filmmateriaal, geluidsopnamen, facturen, declaraties, sms- en Whatsappberichten), die (milieu)informatie bevatten over de gang van zaken in aanloop naar het besluit tot vestiging van een voorlopig voorkeursrecht op het perceel [adres] te [woonplaats]. Ook heeft eiser gevraagd om hem alle documenten toe te zenden die verband houden met de mogelijke verplaatsing van de Jumbo supermarkt in Dalfsen.
1.2
Bij het primaire besluit van 17 maart 2020 heeft verweerder aan eiser meegedeeld dat alle documenten in het kader van het vestigen van het voorkeursrecht op het perceel [adres] te [woonplaats] al aan hem zijn toegezonden. Van een gesprek van eiser met twee ambtenaren van de gemeente Dalfsen op 18 augustus 2018 is geen gespreksverslag gemaakt. Verder zijn er volgens verweerder geen schriftelijke documenten, verslagen, overeenkomsten etc. over een eventuele verplaatsing van de Jumbo supermarkt in Dalfsen. Gelet hierop kunnen aan eiser geen correspondentie of overige documenten worden verstrekt.
1.3
Eiser heeft tegen dat besluit bezwaar gemaakt. Hij is van mening dat er concrete aanknopingspunten zijn dat verweerder wel degelijk beschikt over meer documenten die direct of indirect samenhangen met de beslissing om een voorkeursrecht op zijn perceel te vestigen, dan hem al zijn toegezonden, waaronder interne e-mails en notities.
1.4
De commissie van advies voor de bezwaarschriften (hierna: de bezwarencommissie) heeft, nadat op 23 juni 2020 een hoorzitting is gehouden waar eisers gemachtigde een mondelinge toelichting heeft gegeven op het bezwaar, op 30 juni 2020 aan verweerder geadviseerd het bezwaar van eiser gegrond te verklaren en nader onderzoek te verrichten naar de aanwezigheid van e-mails of andere documenten die onder de reikwijdte van het Wob-verzoek vallen. Deze kunnen dan bij het besluit op bezwaar al dan niet openbaar worden gemaakt, dan wel kan worden gemotiveerd waarom bepaalde documenten niet aanwezig zijn.
1.5
Verweerder heeft bij het bestreden besluit van 21 juli 2020 besloten om het advies van de bezwarencommissie over te nemen en het bezwaar van eisers gegrond te verklaren. Er zijn daarbij geen documenten openbaar gemaakt en evenmin is gemotiveerd waarom bepaalde documenten niet aanwezig zijn.
1.6
Bij besluit van 26 augustus 2020, heeft verweerder alsnog een aantal documenten waarnaar eiser in zijn Wob-verzoek heeft gevraagd (gedeeltelijk) openbaar gemaakt. In die stukken zijn bepaalde tekstgedeeltes weggelakt.
2. Verweerder legt aan het bestreden besluit het advies van de bezwarencommissie ten grondslag. De bezwarencommissie heeft overwogen dat documenten die verweerder in een eerder stadium al aan eiser heeft toegestuurd opnieuw beschikbaar gesteld moeten worden in het kader van de openbaarmaking. De bezwarencommissie ziet voldoende aanleiding om verweerder te adviseren naar de aanwezigheid van de gevraagde documenten nader onderzoek te verrichten. Mochten die documenten er zijn dan kunnen die alsnog bij de beslissing op bezwaar al dan niet (deels) openbaar worden gemaakt dan wel kan verweerder gemotiveerd weerleggen waarom bepaalde documenten niet aanwezig zijn.
Beoordeling door de rechtbank
Gesplitste besluitvorming
3.1
Eiser stelt dat er sprake is van gesplitste besluitvorming omdat bij het bestreden besluit I alleen het bezwaar gegrond is verklaard, maar de gevraagde documenten niet ook openbaar zijn gemaakt. De documenten volgden pas met het besluit van 26 augustus 2020 (besluit deel II). Dat is volgens eiser onrechtmatig en in strijd met artikel 7:11 van de Awb.
3.2
De rechtbank is van oordeel dat er inderdaad sprake is van gesplitste besluitvorming. Verweerder heeft bij het bestreden besluit volstaan met de enkele gegrondverklaring van het beroep, zonder daar direct een nieuw besluit voor in de plaats te stellen. Gesplitste besluitvorming in bezwaar is volgens vaste jurisprudentie niet toegestaan. Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State meermaals heeft overwogen vloeit uit het karakter van de bezwaarschriftprocedure voort dat als het bestuursorgaan na heroverweging tot de conclusie komt dat het aangevochten besluit niet in stand kan blijven, niet kan worden volstaan met gegrondverklaring van het bezwaar. [1] In dat geval dient voor het onjuist bevonden besluit een nieuw besluit in de plaats te worden gesteld. In sommige gevallen kan een vervangend besluit niet meteen worden genomen maar pas enige tijd later, omdat bijvoorbeeld nader onderzoek nodig is of eerst een extern advies moet worden ingewonnen. Als tussen het onvolledige besluit op bezwaar en het later genomen vervangende besluit een onverbrekelijke samenhang bestaat, vormen zij samen het in heroverweging genomen besluit op bezwaar. Het besluit van 21 juli 2020 en het besluit van 26 augustus 2020 moeten vanwege de onverbrekelijke samenhang als één geheel worden gezien.
Herroeping van het primaire besluit en de proceskostenveroordeling
3.3
Eiser voert aan dat het primaire besluit ten onrechte niet is herroepen en dat ten onrechte geen proceskostenvergoeding is toegekend.
3.4
Verweerder stelt dat impliciet wel een proceskostenvergoeding is toegekend omdat het advies van de bezwarencommissie is overgenomen. Die proceskostenvergoeding bedraagt op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht zoals dat toen luidde € 1.050,-. Het primaire besluit is per abuis niet ingetrokken, maar het is duidelijk dat dit wel is beoogd volgens verweerder.
3.5
De rechtbank is van oordeel dat verweerder ten onrechte het primaire besluit niet expliciet heeft herroepen en ook ten onrechte geen proceskostenvergoeding heeft toegekend. Herroeping van het primaire besluit is een voorwaarde voor het toekennen van de proceskostenvergoeding in bezwaar. Dit dient naar het oordeel van de rechtbank expliciet te worden vermeld. Datzelfde geldt voor het toekennen van de proceskostenvergoeding. Een enkele verwijzing naar het advies van de bezwarencommissie is hiervoor onvoldoende. Bovendien gaat het te ver om van eiser te verwachten dat hij zelf invult hoe hoog die proceskostenvergoeding zal zijn.
Motivering en zorgvuldigheid van het bestreden besluit
3.6
Het bestreden besluit is volgens eiser in strijd met het motiverings- en zorgvuldigheidsbeginsel. Uit het bestreden besluit blijkt niet dat er een heroverweging heeft plaatsgevonden op grond van het advies van de bezwarencommissie. Daarnaast is in strijd met artikel 3:50 van de Awb zonder motivering afgeweken van het advies van de bezwarencommissie. Verweerder heeft bovendien niet inzichtelijk gemaakt op welke manier het nader onderzoek naar de aanwezigheid van documenten die vallen onder de omvang van het Wob-verzoek heeft plaatsgevonden en hoe het komt dat er nu opeens wel documenten zijn aangetroffen, terwijl eerder door verweerder is gezegd dat deze niet aanwezig waren. Ook is door verweerder geen inzicht gegeven in de aard en hoeveelheid van de openbaar gemaakte stukken en de aard en hoeveelheid van de stukken waarvan de openbaarmaking wordt geweigerd of waarom tekstgedeeltes in de stukken zijn geanonimiseerd. Eiser blijft van mening dat er meer interne stukken, zoals e-mails, (advies)vragen, memo’s en adviezen, moeten zijn die onder het Wob-verzoek vallen en dat daar ook aanwijzingen voor zijn in de openbaargemaakte stukken. Concreet meent eiser dat in ieder geval de bijlagen bij de e-mail van 22 augustus 2019 (15:12 uur) openbaar gemaakt hadden moeten worden. Hij acht het voorts ondenkbaar dat er geen correspondentie is gevoerd over de plannen om de huidige locatie van de Jumbo supermarkt weg te bestemmen uit het centrumgebied.
3.7
De rechtbank concludeert dat het bestreden besluit niet gemotiveerd is. Weliswaar is door verwijzing naar het advies van de bezwarencommissie gemotiveerd waarom het primaire besluit herroepen wordt, maar niet gemotiveerd is welke stukken openbaar gemaakt worden, hoe en door wie daarnaar gezocht is en waarom bepaalde keuzes zijn gemaakt ten aanzien van het anonimiseren of afzien van openbaarmaking.
Tussenconclusie
3.8
Gelet op het voorgaande kan het bestreden besluit (deel I en deel II) om meerdere redenen niet in stand blijven. Ten onrechte is de besluitvorming gesplitst, het primaire besluit niet herroepen, de proceskostenvergoeding niet toegekend en het besluit niet gemotiveerd.
Bestuurlijke lus
4.1
Verweerder voert in beroep aan dat met het bestreden besluit niet is afgeweken van het advies van de bezwarencommissie om nader onderzoek te doen naar documenten die onder het Wob-verzoek vallen. Verweerder heeft navraag gedaan bij alle medewerkers van de gemeente die betrokken zijn geweest bij de vestiging van het voorkeursrecht op eisers perceel. Hen is gevraagd alle correspondentie te verzamelen en ook verwijderde digitale bestanden zijn, waar mogelijk, terug te halen. Alle stukken die bij de zoekslag zijn aangetroffen, zijn volgens verweerder bij het besluit van 26 augustus 2020 aan eiser toegestuurd. Het gaat volgens verweerder om 20 pagina’s aan e-mailcorrespondentie die concreet betrekking heeft op de vestiging van een voorkeursrecht op het perceel van eiser en zeven pagina’s aan presentaties over mogelijke uitbreidingslocaties aan de noord- en westzijde van Dalfsen en de mogelijke voorkeursrechten ten behoeve van de ontwikkeling van één van deze uitbreidingslocaties. Gelet op de strikte vertrouwelijkheid die nodig is voorafgaand aan de vestiging van een voorkeursrecht, zijn volgens verweerder maar vier personen betrokken geweest bij de voorbereiding van het besluit. Om uitlekken te voorkomen wordt volgens hem het aantal medewerkers dat bij de vestiging van een voorkeursrecht betrokken is bewust zo klein mogelijk gehouden en vindt de communicatie zo veel mogelijk mondeling plaats. Meer documenten dan nu openbaar zijn gemaakt, zijn er niet volgens verweerder. De bijlagen bij de e-mail van 22 augustus 2019 zien niet op het perceel van eiser en de geanonimiseerde passages betreffen persoonsgegevens.
4.2
De rechtbank is van oordeel dat de nadere toelichting van verweerder onvoldoende is om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit ondanks de gebreken in stand te laten of om zelf in de zaak te voorzien. Verweerder heeft onvoldoende duidelijk gemaakt waar de nadere zoekslag naar documenten die onder de reikwijdte van het verzoek vallen precies uit heeft bestaan. Met name is onvoldoende inzichtelijk geworden waar en op welke manier is gezocht naar documenten, wanneer dat is gebeurd, welke personen daarbij zijn bevraagd en welke vragen hen zijn gesteld. Ter zitting heeft verweerder bijvoorbeeld gesteld dat er vier personen betrokken zijn bij de vestiging van het voorkeursrecht, maar niet wie die personen zijn en hoe zij gezocht hebben naar documenten. Bovendien bleek voor de stukken over de verplaatsing van de Jumbo toch nog een andere persoon bevraagd te zijn door verweerder. Zodoende is het voor de rechtbank niet duidelijk hoe en door wie de zoekslag heeft plaatsgevonden zodat ook niet beoordeeld kan worden of die zorgvuldig is geweest. Daarnaast ontbreekt een duidelijke uitleg over welke documenten niet openbaar zijn gemaakt en waarom. Documenten die niet zien op het perceel van eiser of de verplaatsing van de Jumbo vallen niet onder het verzoek. Verweerder stelt dat dit geldt voor de bijlagen behorend bij de e-mail van 22 augustus 2019. Dit is echter niet onderbouwd. Het ligt op de weg van verweerder om dit in het bestreden besluit te motiveren en op die manier inzichtelijk te maken welke keuzes zijn gemaakt bij het openbaar maken en anonimiseren van de documenten.
4.3
Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak.
4.4
De rechtbank ziet aanleiding om verweerder in de gelegenheid te stellen de gebreken in het bestreden besluit te herstellen. Om de gebreken te herstellen, moet verweerder een nieuw besluit nemen. In dat besluit, dat uit één deel moet bestaan, moet verweerder:
- het primaire besluit herroepen;
- een proceskostenvergoeding voor de bezwaarfase toekennen;
- motiveren waaruit de uitgevoerde nadere zoekslag naar documenten die onder de reikwijdte van eisers Wob-verzoek vallen precies heeft bestaan. Daarbij dient verweerder met name inzichtelijk te maken waar en op welke manier is gezocht, wanneer dat is gebeurd, welke personen zijn bevraagd en welke vragen hen zijn gesteld. Bovendien dient verweerder toe te lichten waarom documenten niet worden overgelegd, als dat het geval is, en waarom passages (per passage) zijn geanonimiseerd;
- alle documenten waarop het Wob-verzoek van eiser ziet openbaar maken, voorzien van een inventarislijst.
De rechtbank verzoekt verweerder daarnaast om bijlagen bij openbaargemaakte e-mails, waarvan verweerder stelt dat die niet onder het verzoek vallen, met een verzoek tot toepassing van artikel 8:29 van de Awb toe te zenden aan de rechtbank.
4.5
De rechtbank stelt de termijn waarbinnen verweerder het gebrek kan herstellen vast op
zes wekenna de datum van verzending van deze tussenuitspraak.
zes wekenna de datum van verzending van deze tussenuitspraak.
4.6
Als verweerder geen gebruik wil maken van de gelegenheid om het motiveringsgebrek te herstellen, moet hij dat op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb én om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen 2 weken na verzending van deze tussenuitspraak, meedelen aan de rechtbank.
4.7
Als verweerder wel gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiseres in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van verweerder.
4.8
In beide gevallen en in de situatie dat verweerder de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank in beginsel zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.
4.9
De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat betekent ook dat de rechtbank nu nog geen beslissing neemt over de proceskosten en het griffierecht.
Beslissing
De rechtbank:
- stelt verweerder in de gelegenheid om binnen 6 weken na verzending van deze tussenuitspraak de gebreken in het bestreden besluit te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Scheeper, voorzitter, en mr. J.W.M. Bunt en
mr. A. de Boer, leden, in aanwezigheid van G. Kootstra, griffier, op
De uitspraak wordt openbaar gemaakt op de eerstvolgende donderdag na deze datum.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.