Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 20/119
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
Twentse Glasgroep B.V., te Enter, eiseres,
gemachtigde: mr. E. Nijhoff,
en
het college van burgemeester en wethouders van Wierden, verweerder.
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
Pallethandel Vruggink B.V., te Enter,
Pallethandel Vruggink B.V., te Enter,
gemachtigde: mr. P.H.K. Ruding.
Procesverloop
Bij besluit van 16 mei 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiseres om handhavend op te treden met betrekking tot de brandveiligheid van de palletopslag van Pallethandel Vruggink B.V. (hierna: Vruggink) op het perceel [adres] te Enter (hierna: perceel 11) afgewezen.
Bij besluit van 26 november 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. Hierbij is het primaire besluit gehandhaafd met een nadere motivering.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Vruggink heeft op de beroepsgronden gereageerd en een nader deskundigenrapport van Fuecon brandbeheersing (hierna: Fuecon), gedateerd 30 april 2020, ingebracht.
Eiseres heeft een deskundigenrapport van Expertisecentrum Regelgeving Bouw (hierna: het Expertisecentrum), gedateerd 22 september 2020, ingebracht.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 december 2020. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door [namen] bijgestaan door haar gemachtigde en door
[naam] werkzaam bij het Expertisecentrum. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door A. ter Avest en M. Ribberink-Stagge, werkzaam bij Brandweer Twente (hierna: de brandweer). Vruggink heeft zich laten vertegenwoordigen door G.D.J. en E.J. Vruggink, bijgestaan door haar gemachtigde.
Overwegingen
Feiten
1. Eiseres exploiteert op het perceel Mettenkampsweg 9b te Enter (hierna: perceel 9b) een glashandel- en glasmontagebedrijf. Eiseres huurde het bedrijfspand op dit perceel vanaf 1 april 2015 en heeft het pand op 30 mei 2018 gekocht van de verhuurder. Vruggink exploiteert op het naastgelegen perceel, perceel 11, een pallethandel. Op het terrein van perceel 11 worden pallets opgeslagen in afwachting van de levering aan klanten. Percelen 9b en 11 zijn gelegen op bedrijventerrein De Vonder.
Wettelijk kader
2. Een bestuursorgaan is bevoegd om handhavend op te treden door middel van het opleggen van een last onder bestuursdwang dan wel last onder dwangsom indien er sprake is van een overtreding, zijnde een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift. Wat betreft verweerder volgt dit uit artikel 125 Gemeentewet Pro in samenhang met de artikelen 5:4 en 5:1 van de Algemene wet bestuursrecht.
Artikel 7.1, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012 bepaalt dat het gebruik van een bouwwerk zodanig is dat het ontstaan van een brandgevaarlijke situatie en de ontwikkeling van brand wordt voorkomen. Het tweede lid van dit artikel bepaalt dat, voor zover voor een gebruiksfunctie in tabel 7.1 voorschriften zijn aangewezen, voor die gebruiksfunctie aan de in het eerste lid gestelde eis wordt voldaan door toepassing van die voorschriften en de krachtens die bepalingen gegeven voorschriften.
Artikel 7.7, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012 bepaalt, voor zover hier van belang, dat bedrijfsmatige opslag van brandbare niet-milieugevaarlijke stoffen zodanig is dat bij brand geen onveilige situatie kan ontstaan voor een op een aangrenzend perceel gelegen gebouw.
Het tweede lid van dit artikel bepaalt dat aan het in het eerste lid gestelde bij opslag van hout, anders dan in een gebouw, is voldaan indien:
a. de opslag bij brand gedurende een periode van ten minste 60 minuten, gerekend vanaf het ontstaan van de brand, geen grotere stralingsbelasting veroorzaakt dan 15 kW/m²;
b. de bereikbaarheid van de opslag vanaf twee tegenover elkaar liggende zijden is gewaarborgd, waarbij in een derde zijde ook een toegangsmogelijkheid aanwezig is indien die zijde langer is dan 40 m, en
c. bij de opslag een bluswatervoorziening met gedurende ten minste vier uren een toevoercapaciteit van ten minste 90 m³ per uur aanwezig is.
Het derde lid, aanhef en onder b, van dit artikel bepaalt dat de in het tweede lid bedoelde stralingsbelasting wordt gemeten op enig punt van de uitwendige scheidingsconstructie van een op het aangrenzend perceel gelegen gebouw.
Artikel 7.10 van het Bouwbesluit 2012 is getiteld ‘Restrisico brandgevaar en ontwikkeling van brand’ en luidt als volgt: Onverminderd het bij of krachtens dit besluit bepaalde is het verboden in, op, aan of nabij een bouwwerk voorwerpen of stoffen te plaatsen, te werpen of te hebben, handelingen te verrichten of na te laten, werktuigen, middelen of voorzieningen te gebruiken of niet te gebruiken of anderszins belemmeringen op te werpen of hinder te veroorzaken waardoor:
a. brandgevaar wordt veroorzaakt, of
b. bij brand een gevaarlijke situatie wordt veroorzaakt.
Eerdere besluitvorming
3. Nadat eiseres het bedrijfspand op perceel 9b had gekocht, bleek dit pand niet tot nauwelijks verzekerbaar te zijn vanwege het gevaar van brandoverslag door de palletopslag op perceel 11. Eiseres heeft daarom verweerder bij brief van 15 juni 2018 verzocht handhavend op te treden tegen de brandonveilige situatie vanwege de palletopslag door Vruggink op perceel 11.
Dit verzoek is toegewezen en verweerder heeft Vruggink bij besluit van 7 november 2018 een last onder dwangsom opgelegd. De geschonden norm betreft artikel 7.7 van het Bouwbesluit 2012. De last houdt in dat Vruggink deze overtreding ongedaan moet maken door met een volledig uitgewerkt deskundigenrapport aan te tonen én als zodanig ten uitvoer te brengen dat de palletopslag op perceel 11 in volle omvang en ten opzichte van alle perceelgrenzen en gebouwen voldoet aan het gestelde in artikel 7.7 van het Bouwbesluit 2012. Indien Vruggink de overtreding niet voor 1 maart 2019 ongedaan heeft gemaakt, verbeurt zij een dwangsom van € 2.500,- per week tot een maximum van € 10.000,-.
Vruggink heeft Fuecon verzocht een warmtestralingsberekening uit te voeren naar de palletopslag op het buitenterrein van perceel 11 naar een belendend gebouw op de aangrenzende percelen. Dit betreft het (bedrijfs)gebouw op perceel 9b en de woning op perceel Rondweg 40 te Enter. Deze berekening heeft Fuecon uitgevoerd met de rekentool van Infomil “Bepalingsmethode Warmtestralingsbelasting Versie 1.0.2003”. Voor zover voor het geschil van belang heeft Fuecon berekend dat bij palletopslag 1 (gemiddelde hoogte van 2,76 meter, een breedte van 40 meter en een diepte van gemiddeld 19 meter) en bij een afstand van ten minste 12 meter tussen deze opslag en het gebouw op perceel 9b, wordt voldaan aan de maximale grenswaarde van 15 kW/m². Ook palletopslag 2 voldoet volgens Fuecon aan deze maximale grenswaarde. Hiermee wordt voldaan aan het bepaalde in artikel 7.7, tweede lid, onder a, van het Bouwbesluit 2012, aldus Fuecon. De berekeningen en de conclusies zijn neergelegd in een rapport gedateerd 20 maart 2019.
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat Vruggink, weliswaar niet binnen de begunstigingstermijn, aan de last van 7 november 2018 heeft voldaan.
Thans voorliggende besluitvorming
4. Eiseres heeft bij brief van 29 maart 2019 aan verweerder meegedeeld dat zij de berekeningen van Fuecon, wat betreft palletopslag 1, niet onderschrijft. Ter onderbouwing heeft zij verwezen naar een rapport van Brand1heid van 29 maart 2019. Deze deskundige heeft, na een berekening, geconcludeerd dat de afstand tussen de palletopslag en het gebouw op perceel 9b minimaal 12,6 meter moet zijn bij een stapelhoogte van 3 meter. Hierdoor wordt op perceel 11 niet voldaan aan het bepaalde in artikel 7.7, tweede lid, onder a, van het Bouwbesluit.
Eiseres heeft hieraan toegevoegd dat eveneens niet aan het bepaalde in artikel 7.10 van het Bouwbesluit 2012 wordt voldaan. Ter onderbouwing heeft eiseres verwezen naar het rapport van Brand1heid, waarin is verwezen naar een advies van de Veiligheidsregio IJsselland over een pallethandel te Balkbrug, een onderzoek naar aanleiding van een grote palletbrand bij het bedrijf Kloek in Kampen en de richtlijn brandpreventie bij pallets van de Milieudienst Rijnmond.
Eiseres heeft verweerder wederom verzocht om handhavend op te treden en hierbij, voor zover nodig, de grondslag van de last uit te breiden.
5. Verweerder heeft de brandweer verzocht hem te adviseren over de brandveiligheid van de palletopslag van Vruggink op perceel 11. De brandweer heeft in zijn advies van 25 april 2019 geconcludeerd dat, indien Vruggink voldoet aan de maatvoering en afstand zoals opgenomen in het rapport van Fuecon van 20 maart 2019, voldoende aannemelijk is dat wordt voldaan aan de minimale vereiste zoals neergelegd in artikel 7.7, tweede lid, onder a, van het Bouwbesluit. Hierbij heeft de brandweer de kanttekening gemaakt dat het computermodel van Infomil uitgaat van maximale hoogten en niet van gemiddelde hoogten. Verweerder is geadviseerd de berekeningen van Fuecon in die zin te laten aanpassen.
Ten aanzien van het rapport van Brand1heid heeft de brandweer opgemerkt dat de verschillen tussen de uitkomsten van Fuecon en Brand1heid zijn te verklaren doordat de twee deskundigen verschillende maatvoeringen (van palletopslag 1) in het computermodel hebben ingevoerd. Dit resulteert in het geconstateerde verschil wat betreft de in acht te nemen afstand tussen deze palletopslag en het gebouw op perceel 9b.
Afsluitend heeft de brandweer opgemerkt dat, alhoewel het handelen conform het (aangepaste) rapport van Fuecon betekent dat wordt voldaan aan het Bouwbesluit 2012, er behoorlijke restrisico’s zijn. Dit komt omdat er nagenoeg geen veiligheidsmarges aanwezig zijn waardoor een kleine afwijking kan resulteren in een onbeheersbare brandsituatie. Om dit restrisico te verkleinen kan er gekozen worden om, al dan niet in gezamenlijkheid, een externe afscheiding (brandwand) tussen beide percelen te plaatsen.
6. In het primaire besluit heeft verweerder het (tweede) handhavingsverzoek van eiseres afgewezen. Onder overneming van het advies van de brandweer van 25 april 2019 heeft verweerder zich hierbij op het standpunt gesteld dat, indien wordt gehandeld conform het rapport van Fuecon van 20 maart 2019 (waarbij de term ‘gemiddelde hoogte’ wordt vervangen door ‘maximale opslaghoogte’), er wordt voldaan aan artikel 7.7, tweede lid, onder a, van het Bouwbesluit 2012. Ook wordt voldaan aan het bepaalde in artikel 7.7, tweede lid, onder b en c, van het Bouwbesluit 2012.
Wat betreft het gestelde overtreden van artikel 7.10 van het Bouwbesluit 2012 heeft verweerder zich, samengevat weergegeven, op het standpunt gesteld dat dit een aanvullend artikel is dat in deze zaak niet van toepassing is.
Omdat er geen wettelijke voorschriften worden overtreden, is hij niet bevoegd om handhavend op te treden, aldus verweerder.
7. In het bestreden besluit is het primaire besluit met een nadere motivering gehandhaafd.
Deze nadere motivering is gebaseerd op de rapporten van de brandweer van 24 mei 2019 en 18 november 2019. Daarin is aangegeven dat uitgegaan moet worden van de situatie, zoals neergelegd in de rapportage van Fuecon van 14 maart 2019 (en dus niet van de situatie zoals neergelegd in het rapport van 20 maart 2019). De eerstgenoemde situatietekening (van 14 maart 2019) is aan het bestreden besluit gehecht.
De nadere motivering houdt in dat Vruggink de navolgende repressieve maatregelen moet treffen om een veilige en doelmatige brandbestrijding door de brandweer mogelijk te maken:
- Er worden twee poorten geplaatst in het verlengde van de beide kopse kanten van de bestaande opslagloods op perceel 11.
- De paden worden gerealiseerd aan de achterzijde van de loods en de opgang vanuit het grasland (zandwal). Deze route moet vrij zijn van bosschage.
- De achterzijde van de hal wordt voldoende verlicht.
- De ruimte rondom de poorten wordt vrijgehouden van obstakels.
Het moeten treffen van deze maatregelen is expliciet in het bestreden besluit opgenomen. Ook zijn deze maatregelen aangegeven op een plattegrondtekening en twee situatieschetsen (foto’s) die aan het bestreden besluit zijn gehecht.
Beoordeling van het beroep
8. Partijen zijn verdeeld over de vraag of verweerder zich terecht niet bevoegd heeft geacht om handhavend op te treden. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat er geen wettelijk voorschrift wordt overtreden, zodat hij niet bevoegd is om handhavend op te treden. Eiseres stelt dat er twee grondslagen zijn om handhavend op te treden, te weten dat de palletopslag op perceel 11 niet voldoet aan zowel het bepaalde in artikel 7.7 van het Bouwbesluit 2012 als aan het aan het bepaalde in artikel 7.10 van het Bouwbesluit 2012.
De rechtbank zal beide grondslagen hierna bespreken.
Is de palletopslag op perceel 11 in strijd met artikel 7.7 van het Bouwbesluit 2012?
9. In de Integrale Nota van Toelichting op het Bouwbesluit 2012 (hierna: NvT) staat, voor zover hier van belang, het navolgende verwoord.
Artikel 7.1, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012 betreft de functionele eis dat het gebruik van een bouwwerk zodanig moet zijn dat het ontstaan van een brandgevaarlijke situatie en de ontwikkeling van brand wordt voorkomen. De tabel van het tweede lid van dit artikel wijst per gebruiksfunctie voorschriften aan die van toepassing zijn op die gebruiksfunctie. Door aan deze voorschriften te voldoen, wordt aan de functionele eis van het eerste lid voldaan. Voor het opslaan van brandbare niet milieugevaarlijke stoffen is artikel 7.7, eerste tot en met het derde lid, van het Bouwbesluit 2012 aangewezen.
In artikel 7.7 van het Bouwbesluit 2012 gaat het om de bedrijfsmatige opslag van brandbare niet-milieugevaarlijke stoffen (bijvoorbeeld hout, autobanden en kunststoffen).
Het eerste lid geeft een functionele eis voor de bedrijfsmatige opslag van brandbare niet-milieugevaarlijke stoffen. De opslag van dergelijke stoffen in een bouwwerk of in de open lucht moet zodanig zijn dat bij brand geen onaanvaardbaar risico ontstaat voor percelen die zijn gelegen naast het perceel waar die opslag plaatsvindt. Het gaat in dit lid dus met name om het voorkomen van brandoverslag naar die aangrenzende percelen.
In het tweede lid van dit artikel is aangegeven wanneer bij de opslag van hout buiten een gebouw aan het eerste lid is voldaan. Er mag geen sprake zijn van brandoverslag naar het andere perceel gedurende een uur nadat een brand in de opslag is uitgebroken. Wanneer aan deze prestatie-eis is voldaan, is daarmee ook voldaan aan de in het eerste lid gegeven functionele eis. Degene die voor de opslag verantwoordelijk is, zal zo nodig ten genoegen van het bevoegd gezag aannemelijk moeten maken dat de opslag aan de in het voorschrift gestelde eisen voldoet. Zie ook de «Bepalingsmethode warmtestralingsbelasting opslag van hout» van het voormalige ministerie van VROM (mei 2004) (te downloaden via www.rijksoverheid.nl) en het daarbij behorende computermodel (te downloaden via www.infomil.nl).
10. Partijen zijn verdeeld over de vraag of Vruggink aannemelijk heeft gemaakt dat de palletopslag op perceel 11 aan de in artikel 7.7, tweede lid, van het Bouwbesluit 2012 gestelde eisen voldoet. Deze verdeeldheid betreft onderdelen a, b en c van het tweede lid.
De verschillende onderdelen worden hierna afzonderlijk besproken.
11. Onderdeel a van het tweede lid van artikel 7.7 van het Bouwbesluit 2012 bepaalt dat
de opslag bij brand gedurende een periode van ten minste 60 minuten, gerekend vanaf het ontstaan van de brand, geen grotere stralingsbelasting mag veroorzaken dan 15 kW/m².
11.1.
Verweerder stelt in het bestreden besluit dat Vruggink aannemelijk heeft gemaakt dat de palletopslag op perceel 11 aan deze eis voldoet. Dit volgt uit het rapport van Fuecon van 20 maart 2019 en de meerdere adviezen die de brandweer heeft uitgebracht, aldus verweerder.
11.2.
Eiseres stelt dat Vruggink niet aannemelijk heeft gemaakt dat aan deze eis is voldaan. De reden hiervoor is dat het rapport van Fuecon niet juist is.
11.2.1.
Ter onderbouwing van dit standpunt heeft eiseres bij haar beroepschrift een rapport van Efectis Nederland B.V. (hierna: Efectis), getiteld “Beoordeling brandoverslag en inzet brandweer bij palletopslag Mettenkampsweg 11 Enter”, gedateerd 20 januari 2020, gevoegd.
In dit rapport merkt Efectis allereerst op dat de door Fuecon gebruikte berekeningstool van Infomil bij een stapelhoogte tot 4 meter enkel toepasbaar is bij een breedte van maximaal 35 meter. Bij een grotere breedte (bijvoorbeeld 40 of zelfs 100 meter) berekent het computermodel dezelfde aan te houden afstand als bij een breedte van 35 meter. Ten tweede merkt Efectis op dat Fuecon niet heeft onderzocht welk punt van de gevel de hoogste stralingsbelasting ontvangt. Het verschil is weliswaar slechts 0,01 kW/m² maar omdat de uitkomst van de berekening erg dicht bij de maximale waarde van 15 kW/m² ligt, had hiermee wel rekening gehouden moeten worden. Efectis heeft berekeningen uitgevoerd op basis van NEN 6058:2012 “Bepaling van de warmtestralingsbelasting ten gevolge van een brand in een in de buitenlucht gelegen houtopslag”. Op basis van deze berekeningen concludeert Efectis dat in enkele situaties de warmtestralingsbelasting op het bedrijfspand op perceel 9b meer dan 15 kW/m² bedraagt. Wanneer de brand zich uitbreidt naar de opslaghal op perceel 11, zal deze grenswaarde zeker worden overschreden.
11.2.2.
Ter verdere onderbouwing van dit standpunt heeft eiseres hangende beroep een rapport van het Expertisecentrum ingebracht.
Het Expertisecentrum stelt, samengevat weergegeven, dat bij de berekeningen van de stralingsbelasting ten onrechte geen rekening is gehouden met de laad- en lossituatie. In de praktijk zal tussen de stapels pallets en het bedrijfspand op perceel 9b regelmatig een vrachtwagen aanwezig zijn.
11.3.
Verweerder heeft beide rapporten ter advisering voorgelegd aan de brandweer. Ten aanzien van het rapport van Efectis heeft de brandweer op 20 februari 2020 een advies uitgebracht. In dit advies handhaaft de brandweer zijn conclusie dat Vruggink voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat wordt voldaan aan de eisen zoals gesteld in artikel 7.7 van het Bouwbesluit 2012. Ten aanzien van het rapport van het Expertisecentrum heeft de brandweer ter zitting meegedeeld dat hij zijn standpunt over het voldoen aan artikel 7.7 van het Bouwbesluit 2012 handhaaft.
11.4.
Vruggink heeft hangende beroep een reactie van Fuecon op het rapport van Efectis, gedateerd 30 april 2020, ingebracht. Fuecon is nader ingegaan op de kritiek op zijn berekening. Fuecon concludeert dat de warmtestralingsflux nog steeds onder de norm van 15 kW/m² blijft.
12. De rechtbank overweegt hierover het volgende.
12.1.
De rechtbank stelt vast dat Fuecon de berekeningen heeft uitgevoerd conform de in de NvT omschreven bepalingsmethode en het daarbij behorende computermodel van Infomil. Dat er meerdere methodes zijn om de brandoverslag te berekenen, zoals bijvoorbeeld de methodiek die Efectis heeft gebruikt, betekent nog niet dat de in de NvT genoemde bepalingsmethode niet zou mogen worden gebruikt. Dat dit rekenmodel bij een stapelhoogte van 4 meter rekent met een maximale breedte van 35 meter, is voor de wetgever blijkbaar geen reden geweest om een ander rekenmodel voor te schrijven.
De rechtbank stelt vast dat de in de NvT genoemde bepalingsmethode geen rekening houdt met branduitbreiding van de palletopslag naar gebouwen op dit terrein zelf. Dit is inherent aan het feit dat artikel 7.7, tweede lid, van het Bouwbesluit 2012 hier eveneens geen rekening mee houdt. Ook wordt geen rekening gehouden met een eventueel gestalde vrachtwagen voor laden en lossen.
Gelet hierop onderschrijft de rechtbank het standpunt van verweerder dat de door Fuecon gebruikte berekeningsmethodiek toegepast kan worden om aannemelijk te maken dat de palletopslag op perceel 11 voldoet aan de prestatie-eis zoals neergelegd in artikel 7.7, tweede lid, onder a, van het Bouwbesluit 2012.
12.2.
Uit dit rapport van Fuecon blijkt dat, als de palletopslag voldoet aan de maatvoering zoals opgenomen in dit rapport en indien de opslag plaats vindt op de locaties zoals aangegeven op de situatietekening die aan het bestreden besluit is gehecht, aannemelijk is dat de palletopslag voldoet aan het bepaalde in artikel 7.7, tweede lid, onder a, van het Bouwbesluit 2012. Dat volgens een andere berekeningmethodiek in bepaalde situaties de maximale grenswaarde van 15 kW/m² wordt overschreden, doet aan de bevindingen van Fuecon, berekend volgens de in de NvT omschreven berekeningsmethodiek, niets af.
De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat Fuecon in haar rapport van 20 maart 2019 niet is uitgegaan van het juiste beoordelingspunt maar dat de hierdoor ontstane verschillen verwaarloosbaar zijn, te weten 0,01 kW/m². Dit minimale verschil volgt eveneens uit de berekeningen die Fuecon als reactie op deze beroepsgrond heeft uitgevoerd en die zijn neergelegd in de schriftelijke reactie van Fuecon van 30 april 2020. De maximale grenswaarde van 15 kW/m² wordt evenwel niet overschreden.
12.3.
De in dit kader aangevoerde beroepsgronden slagen niet.
13. Onderdeel b van het tweede lid van artikel 7.7 van het Bouwbesluit 2012 bepaalt dat de bereikbaarheid van de opslag vanaf twee tegenover elkaar liggende zijden moet zijn gewaarborgd, waarbij in een derde zijde ook een toegangsmogelijkheid aanwezig moet zijn indien die zijde langer is dan 40 meter.
13.1.
Verweerder stelt in het bestreden besluit dat Vruggink aannemelijk heeft gemaakt dat de situatie op perceel 11 aan deze eis voldoet. Dit volgt uit het rapport van Fuecon van 20 maart 2019, de situatietekening behorende bij het rapport van Fuecon van 14 maart 2019 (gehecht aan het bestreden besluit) en de meerdere adviezen die de brandweer heeft uitgebracht, aldus verweerder.
13.2.
Eiseres stelt, samengevat weergegeven, dat de in dit onderdeel neergelegde fysieke bereikbaarheid in de praktijk teniet wordt gedaan omdat de aanvalsroutes voor de brandweer niet dan wel zeer kortstondig kunnen worden gebruikt, gelet op het overslaan van brand van de pallets naar de gebouwen op perceel 11 en de hiermee gepaard gaande warmtestraling.
13.3.
De brandweer heeft ter zitting desgevraagd hierop gereageerd. De brandweer heeft meegedeeld dat er weliswaar aanvalsroutes op perceel 11 voor hem zijn gerealiseerd maar dat hij bij brand hiervan geen gebruik zal maken. Bij brand zal de brandweer blussen en koelen vanaf de openbare weg. Deze wijze van brandbestrijding wordt bij alle industrieterreinen toegepast. Vanaf de openbare weg kan op percelen 11 en 9b geblust en gekoeld worden, aldus de brandweer.
14. De rechtbank overweegt hierover het volgende.
Artikel 7.7, tweede lid, onder b, van het Bouwbesluit 2012 vereist een fysieke bereikbaarheid van de palletopslag door de brandweer. Deze fysieke bereikbaarheid betekent dat de brandweer in staat moet worden gesteld om de brand te kunnen blussen en gebouwen op belendende percelen te kunnen koelen. In deze zaak heeft de brandweer ter zitting meegedeeld dat vanaf openbaar gebied kan worden geblust en gekoeld en dat de brandweerauto bij brand niet op perceel 11 wordt geplaatst. Ditzelfde geldt voor de brandweerlieden; zij werken vanaf openbaar gebied.
Gelet hierop hoeven de beroepsgronden, die immers uitgaan van de aanname dat zowel de brandweerauto als de brandweerlieden bij brand op perceel 11 aanwezig (moeten) zijn, geen bespreking.
De in dit kader aangevoerde beroepsgronden slagen niet.
15. Onderdeel c van het tweede lid van artikel 7.7 van het Bouwbesluit bepaalt dat bij de opslag een bluswatervoorziening met gedurende ten minste vier uren een toevoercapaciteit van ten minste 90 m³ per uur aanwezig moet zijn.
15.1.
Verweerder stelt in het bestreden besluit dat Vruggink aannemelijk heeft gemaakt dat aan deze eis wordt voldaan. Dit volgt uit verstrekte informatie van Vitens, waaruit blijkt dat in de directe omgeving van de palletopslag op perceel 11 drie brandkranen aanwezig zijn met elk een opbrengst van 30 m³/uur. Hiermee is aan de in onderdeel c opgenomen eis van 90 m³/uur voldaan, aldus verweerder.
15.2.
Eiseres stelt dat er veel meer bluswater nodig is dan de eis die het Bouwbesluit 2012 stelt als de brand overslaat naar de woning en opslagloods op perceel 11.
16. De rechtbank overweegt hierover het volgende.
De rechtbank stelt vast dat onderdeel c een bluswatercapaciteit vereist van 90 m³/uur gedurende minimaal vier uren en dat hieraan wordt voldaan. Dat eiseres het niet eens is met deze norm (omdat deze te laag is bij branduitbreiding richting gebouwen op perceel 11) is bij de nu voorliggende beoordeling of aan de in onderdeel opgenomen eis wordt voldaan, niet relevant.
De in dit kader aangevoerde beroepsgrond slaagt niet.
17. Samenvattend oordeelt de rechtbank dat Vruggink aannemelijk heeft gemaakt dat aan de eisen, neergelegd in artikel 7.7, tweede lid, van het Bouwbesluit 2012, wordt voldaan. Omdat het bepaalde in artikel 7.7 van het Bouwbesluit 2012 niet wordt overtreden, heeft verweerder zich terecht niet bevoegd geacht om handhavend op te treden.
Is de palletopslag op perceel 11 in strijd met artikel 7.10 van het Bouwbesluit 2012?
18. In de NvT staat, voor zover hier van belang, het navolgende verwoord over artikel 7.10 van het Bouwbesluit 2012.
Deze algemene verbodsbepaling (‘kapstokartikel’) heeft betrekking op brandveilig gebruik waarin niet is voorzien door de andere voorschriften van dit besluit. Hiermee heeft het bevoegd gezag een ‘kapstok’ om in een specifiek geval in te grijpen wanneer het brandveilig gebruik onvoldoende gewaarborgd is (ook indien het gebruik op zich voldoet aan de voorschriften van dit besluit). Het gaat hier om een geclausuleerde bevoegdheid die uitsluitend kan worden toegepast in de in dit artikel genoemde omstandigheden. Het is nadrukkelijk niet de bedoeling dat de gemeente algemene aanvullende of nadere eisen stelt. Voorts moeten de geëiste maatregelen altijd in verhouding staan tot het te bestrijden risico. De gemeente zal de noodzaak hiervan in het concrete geval moeten kunnen aantonen. Enkele voorbeelden van situaties waarin een beroep op dit kapstokartikel gerechtvaardigd kan zijn:
- indien brandgevaar wordt veroorzaakt door bijvoorbeeld het opslaan van brandbaar materiaal of het verzamelen van afval in een onveilig opgestelde container (onderdeel a);
- indien op een beschermde of extra beschermde vluchtroute objecten staan die brandgevaar opleveren (onderdeel a);
- indien de terugloopruimte van een roltrap niet goed wordt schoongehouden. In een dergelijke ruimte opgehoopt stof, vet en vuil kan leiden tot brandgevaar (onderdeel a);
- indien in een ruimte bijvoorbeeld een zodanig grote vuurbelasting aanwezig is en/of een zodanig snel brandverloop kan optreden, dat de beheersbaarheid van brand zoals beoogd met de brand- of subbrandcompartimentering, niet is gewaarborgd en als gevolg daarvan de brand zou kunnen overslaan naar bijvoorbeeld een aangrenzende of nabijgelegen woning, ziekenhuis of andere kwetsbare gebruiksfunctie (onderdeel b).
19. Verweerder stelt in het bestreden besluit dat in deze zaak artikel 7.10 van het Bouwbesluit 2012 niet van toepassing is.
20. Eiseres stelt, onder verwijzing naar het rapport van Efectis, dat het in beginsel juist is dat artikel 7.7 van het Bouwbesluit 2012 ziet op gevaar bij pallets. Nu op perceel 11 niet alleen pallets worden opgeslagen maar er ook een bedrijfswoning en een opslagloods op dit perceel aanwezig zijn, moet rekening worden gehouden met brandoverslag van de palletopslag naar deze gebouwen. Nu artikel 7.7 van het Bouwbesluit hierin niet voorziet, mag worden teruggevallen op artikel 7.10 van het Bouwbesluit 2012. Dit laatste volgt volgens eiseres ook uit het rapport van het Expertisecentrum. In dit rapport is, samengevat weergegeven, verwoord dat in verband met vliegvuur, de bedrijfswoning op perceel 11, de aanrijtijd van de brandweer, de benodigde bluscapaciteit van 240 m³/uur, de onmogelijkheid om het bedrijfspand op perceel 9b vanaf de openbare weg te koelen door de brandweer en de onbruikbare aanvalsroutes op perceel 11, aan artikel 7.10 van het Bouwbesluit aanvullende werking toekomt.
Verder stelt eiseres dat artikel 7.10 van het Bouwbesluit 2012 is bedoeld voor de beoordeling van restrisico’s en dat ook de brandweer heeft erkend dat er behoorlijke restrisico’s zijn.
21. De brandweer heeft ter zitting hierop gereageerd. De brandweer stelt zich op het standpunt dat artikel 7.7 van het Bouwbesluit 2012 specifiek is geschreven voor de opslag van pallets zodat er in deze zaak niet wordt toegekomen aan artikel 7.10 van het Bouwbesluit 2012. De restrisico’s waar hij naar heeft verwezen in zijn adviezen, zien op risico’s voor de brandweer. Deze risico’s betreffen de bereikbaarheid omdat sprake is van een dichtbebouwd gebied. Dit risico geldt voor elk industrieterrein. Met deze risico’s wordt door de brandweer rekening gehouden bij het uitrukken bij een brand. Hierbij valt te denken aan het meenemen van extra water in de brandweerauto, aldus de brandweer.
22. De rechtbank overweegt hierover het volgende.
De op perceel 11 aanwezige bedrijfswoning en opslagloods worden op grond van het Bouwbesluit 2012 als een afzonderlijk brandcompartiment beschouwd. Deze gebouwen kunnen naar het oordeel van de rechtbank bezwaarlijk worden geduid als het in, op, aan of nabij een bouwwerk plaatsen, werpen of hebben van voorwerpen of stoffen, of het opwerpen van belemmeringen waardoor brandgevaar wordt veroorzaakt of bij brand een gevaarlijke situatie wordt veroorzaakt. Wat eiseres met deze beroepsgrond voorstaat, komt feitelijk neer op een aanvulling van de eisen zoals neergelegd in artikel 7.7, tweede lid, van het Bouwbesluit 2012. In de NvT is expliciet verwoord dat artikel 7.10 van het Bouwbesluit 2012 hiervoor niet is bedoeld.
Het kapstokartikel 7.10 van het Bouwbesluit 2012 is in deze zaak dan ook niet van toepassing.
23. Nu artikel 7.10 van het Bouwbesluit 2012 in deze zaak niet van toepassing is, kan van het overtreden van dit artikel door Vruggink geen sprake zijn. Verweerder heeft zich dan ook terecht niet bevoegd geacht om handhavend op te treden
24. Het beroep is ongegrond.
25. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.J.B. Cornelissen, rechter, in aanwezigheid van
mr. A.E.M. Lever, als griffier, op
De uitspraak wordt openbaar gemaakt op de eerstvolgende donderdag na deze datum.
griffier de rechter is verhinderd deze uitspraak te ondertekenen
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.