Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 18/2137
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[eiser], te [woonplaats] , eiser,
en
de minister van Infrastructuur en Waterstaat, verweerder.
Als derde-belanghebbende heeft aan het geding deelgenomen:
gemeente Hellendoorn, te Nijverdal.
gemeente Hellendoorn, te Nijverdal.
Procesverloop
Bij besluit van 11 juni 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder beslist op een verzoek van eiser om documenten/informatie over de meerkosten van de verdiepte variant van de kruising N35 – Baron van Sternbachlaan, openbaar te maken op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob). Hierbij is het verzoek om openbaarmaking deels gehonoreerd en zijn 25 documenten gedeeltelijk openbaar gemaakt.
Bij besluit van 9 oktober 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Derde-partij heeft gereageerd op het beroepschrift. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Eiser heeft toestemming als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) verleend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 mei 2019. Eiser is verschenen.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door ing. P.F.T. Hermsen MSc en
mr. M.F. Jansen. Derde-belanghebbende heeft zich laten vertegenwoordigen door
H. Schipper en W. Ebbes.
Overwegingen
Wettelijk kader
1. Artikel 3, eerste lid, van de Wob bepaalt dat een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid, kan richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf. Het vijfde lid van dit artikel bepaalt dat een verzoek om informatie wordt ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
Artikel 11, eerste lid, van de Wob bepaalt dat in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie wordt verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
Het tweede lid van dit artikel bepaalt dat over persoonlijke beleidsopvattingen, met het oog op een goede en democratische bestuursvoering, informatie kan worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
Het vierde lid van dit artikel bepaalt dat, in afwijking van het eerste lid, bij milieu-informatie het belang van de bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen wordt afgewogen tegen het belang van openbaarmaking. Informatie over persoonlijke beleidsopvattingen kan worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Het tweede lid, tweede volzin, is van overeenkomstige toepassing.
Onder ‘intern beraad’ wordt verstaan: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid (artikel 1, onder c, van de Wob).
Onder ‘persoonlijke beleidsopvatting’ wordt verstaan: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten (artikel 1, onder f, van de Wob).
Onder ‘milieu-informatie’ wordt verstaan: hetgeen daaronder wordt verstaan in artikel 19.1a van de Wet milieubeheer (hierna: Wm).
Besluitvorming
2. Bij e-mail van 17 april 2018 heeft eiser verweerder verzocht om, op grond van de Wob, de navolgende informatie (betreffende de meerkosten van de verdiepte variant van de kruising N35 – Baron van Sternbachlaan) openbaar te maken:
1. de verslaglegging van alle bijeenkomsten (vanaf de start van het project) van de hieronder genoemde stuurgroep die tot op heden heeft plaatsgevonden;
2. een afschrift van het hieronder gedane verzoek van de gemeente Hellendoorn waarin de stuurgroep wordt gevraagd te beslissen over de verdiepte varianten;
3. een afschrift van de afzonderlijke reacties van de stuurgroepsleden met daarin hun besluit en argumentatie over het niet doorgaan van de verdiepte varianten;
4. een afschrift van de schriftelijke mededeling van de voorzitter van de stuurgroep aan de stuurgroepsleden waarin het genomen besluit wordt toegelicht;
5. een afschrift van eventuele andere stukken waaruit de besluitvorming en argumentatie van het niet doorgaan van de verdiepte variant kan worden gereconstrueerd.
3. In het primaire besluit heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat, wat betreft de gevraagde informatie/documenten bij onderdeel 5, in het archief van het ministerie geen documenten zijn aangetroffen. Met betrekking tot onderdeel 1 zijn 17 documenten aangetroffen (genummerd 1.1 t/m 1.17). Met betrekking tot onderdeel 2 zijn 3 documenten aangetroffen (genummerd 2.1 t/m 2.3), bij onderdeel 3 zijn 4 documenten aangetroffen (genummerd 3.1 t/m 3.4) en bij onderdeel 4 is 1 document aangetroffen (genummerd 4.1).
Alvorens te beslissen op het verzoek om openbaarmaking, heeft verweerder een viertal derde-belanghebbenden om een zienswijze gevraagd. Dit betreft de gemeente Hellendoorn, de gemeente Wierden, de gemeente Rijssen Holten en de provincie Overijssel.
Verweerder heeft het navolgende besloten:
- Documenten 2.1 t/m 2.3 zijn gedeeltelijk openbaar gemaakt. De weigeringsgronden voor de weggelakte passages zijn artikel 10, tweede lid, onder e, van de Wob en artikel 11, eerste lid, van de Wob. Wat betreft deze laatste weigeringsgrond heeft verweerder verwezen naar de door de gemeente Hellendoorn ingebrachte zienswijze.
- Documenten 1.1 t/m 1.17, 3.1 t/m 3.4 en 4.1 zijn gedeeltelijk openbaar gemaakt. De weigeringsgrond voor de weggelakte passages is artikel 10, tweede lid, onder e, van de Wob. Voor zover deze documenten passages bevatten die vallen onder artikel 11, eerste lid, van de Wob, worden deze passages openbaar gemaakt (oftewel niet weggelakt) in het belang van een goede en democratische besluitvorming. De reden hiervoor is dat er sprake is van een publiek debat en het daarom van belang is om inzicht te geven in de besluitvorming omtrent de verdiepte ligging van de Baron van Sternbachlaan in Nijverdal. Hierbij is verwezen naar de overige ingediende zienswijzen, op basis waarvan verweerder heeft geconcludeerd dat degenen die deze opvattingen hebben geuit of zich erachter hebben gesteld, van mening zijn dat deze informatie openbaar kan worden gemaakt.
4. Het hiertegen gerichte bezwaar is enkel gericht tegen de weigering om bepaalde passages uit documenten 2.1 en 2.3 niet openbaar te maken onder verwijzing naar de weigeringsgrond als bedoeld in artikel 11, eerste lid, van de Wob.
5. In het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit, voor zover bestreden (oftewel wat betreft documenten 2.1 en 2.3), gehandhaafd.
Afbakening van het geschil in beroep
6. De rechtbank stelt vast dat eiser zijn beroep heeft beperkt tot document 2.3. Dit betekent dat de weigering om bepaalde passages uit document 2.1 openbaar te maken, niet meer in rechte kan worden betwist.
Beoordeling van het beroep
7. Eiser betwist dat document 2.3 (een e-mail, afkomstig van een wethouder van de gemeente Hellendoorn) is opgesteld ten behoeve van intern beraad. Ter onderbouwing heeft eiser, samengevat weergegeven, ten eerste aangevoerd dat de bedoeling om dit document enkel voor intern beraad te gebruiken niet uit het document zelf blijkt, nu in deze e-mail nergens de termen ‘persoonlijk’ of ‘vertrouwelijk’ worden gebruikt. Ook het feit dat de gemeenten Wierden en Rijssen Holten en de provincie Overijssel geen problemen hebben met openbaarmaking, impliceert dat er geen sprake is van vertrouwelijke informatie. De raad van de gemeente Hellendoorn heeft eveneens geen problemen met openbaarmaking van de gehele e-mail; enkel de bewuste wethouder die de e-mail heeft opgesteld heeft principiële bezwaren tegen openbaarmaking. De Wob biedt hiervoor geen grondslag, aldus eiser.
Ten tweede is deze e-mail in cc verzonden aan (onbekende) derden die niet behoren tot ‘collegae BBG’ en wellicht eveneens aan een medewerker van Antea, een extern adviesbureau. Omdat er dus sprake is van advisering door of gestructureerd overleg met derden die niet tot de kring van de overheid behoren, ontvalt aan het beraad het interne karakter.
Eiser betwist dat de bewuste e-mail persoonlijke beleidsopvattingen bevat. Ter onderbouwing heeft eiser, samengevat weergegeven, aangevoerd dat de wethouder in deze e-mail een standpunt verdedigd conform een aangenomen motie van de gemeenteraad. Van een belang om “in de vertrouwelijke sfeer te kunnen brainstormen zonder gezichtsverlies” is dan ook geen sprake. Het te bepleiten standpunt was immers al publiekelijk bekend. Of er sprake is van een dermate verwevenheid tussen de persoonlijke beleidsopvattingen en feitelijke gegevens dat deze niet zijn te scheiden, kan eiser niet beoordelen. Hij verzoekt de rechtbank om deze beoordeling uit te voeren.
Zo er al sprake is van documenten voor intern beraad die persoonlijke beleidsopvattingen bevatten, is eiser van mening dat verweerder, onder verwijzing naar artikel 11, tweede lid, van de Wob, de weggelakte passage uit document 2.3 had kunnen verstrekken in niet tot personen herleidbare vorm. Dit heeft verweerder immers ook gedaan bij de overige openbaar gemaakte documenten omdat er sprake is van een publiek debat. Het is eiser niet duidelijk waarom voor document 2.3 deze argumentatie niet zou gelden. Ook had verweerder de bewuste weggelakte passage kunnen verstrekken in niet tot personen herleidbare vorm onder verwijzing naar het bepaalde in artikel 11, vierde lid, van de Wob. Er is immers sprake van milieu-informatie omdat de e-mail kan worden gezien als een plan en/of maatregel die een uitwerking kan hebben op geluid, aldus eiser.
8. De rechtbank overweegt als volgt.
8.1.
Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling), onder meer de uitspraak van 17 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1231, en de uitspraak van 20 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3497, blijkt het volgende.
Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11 van de Wob (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, blz. 13) volgt dat het interne karakter van een stuk wordt bepaald door het oogmerk waarmee dit is opgesteld. Degene die het document heeft opgesteld moet de bedoeling hebben gehad dat dit zou dienen voor hemzelf of voor het gebruik door anderen binnen de overheid. Met de in artikel 11, eerste lid, van de Wob neergelegde beperking ten aanzien van persoonlijke beleidsopvattingen in documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad heeft de wetgever beoogd "dat ambtenaren de vrijheid dienen te hebben ongehinderd hun bijdrage te leveren aan de beleidsvoorbereiding of uitvoering, en daarover te studeren, te brainstormen, anderszins te overleggen, nota's te schrijven etc. Zij moeten […] in alle openhartigheid onderling functioneel kunnen communiceren." (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 6, blz. 13). Onder persoonlijke beleidsopvatting wordt verstaan een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van één of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten.
Aan een beraad ontvalt het interne karakter indien daarbij een externe is betrokken die een eigen belang behartigt dat als zodanig bij het beraad een rol speelt. Hij adviseert in dat geval niet, of niet uitsluitend, in het belang van het bestuursorgaan dat hem om advies vraagt, maar zijn inbreng wordt (mede) ingegeven door een eigen belang bij de uitkomst van het beraad.
Artikel 11 van de Wob biedt de basis om documenten voor intern beraad die persoonlijke beleidsopvattingen bevatten te weigeren. Feitelijke gegevens zijn echter geen persoonlijke beleidsopvattingen en kunnen derhalve niet krachtens artikel 11, eerste lid, van de Wob worden geweigerd. Feitelijke gegevens kunnen wel zodanig met die opvattingen zijn verweven dat het niet mogelijk is deze te scheiden. In dat geval kunnen ook die feitelijke gegevens met een beroep op dit artikel worden geweigerd.
8.2.
Na met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis te hebben genomen van document 2.3, overweegt de rechtbank het volgende.
8.2.1.
Document 2.3 betreft een e-mail, gedateerd vrijdag 23 maart 2018, 14:16 uur, van een bij naam genoemde wethouder van de gemeente Hellendoorn (hierna: de wethouder) aan een aantal geadresseerden. Deze geadresseerden zijn werkzaam bij de overheid, meer specifiek een aantal gemeenten, regio Twente, provincie Overijssel, Rijkswaterstaat Oost-Nederland en Directoraat Generaal Bereikbaarheid. Anders dan eiser veronderstelt, is deze e-mail niet gericht aan personen werkzaam buiten de overheid en ook niet aan een medewerker van adviesbureau Antea.
In deze e-mail verzoekt de wethouder aan de geadresseerden, in hun hoedanigheid van deelnemers aan het BBG, een bepaald voorstel te bekijken, daarover een standpunt in te nemen waarna besluitvorming kan volgen. In de e-mail staat verwoord waarom de wethouder dit voorstel aan de deelnemers voorlegt en geeft de wethouder een inhoudelijke onderbouwing van zijn voorstel. Verder geeft de wethouder in deze e-mail zijn reactie op eventuele argumenten van de deelnemers om dit voorstel niet over te nemen.
Gelet op de inhoud van de e-mail oordeelt de rechtbank dat de e-mail is opgesteld ten behoeve van intern beraad en dat de e-mail de persoonlijke beleidsopvatting van de wethouder bevat. Dat in de e-mail niet de termen ‘vertrouwelijk’ of ‘persoonlijk’ worden gebruikt dan wel dat in deze e-mail niet wordt verzocht om vertrouwelijk met deze informatie om te gaan, doet hieraan niet af. Dat de gemeenten Rijssen Holten en Wierden, de provincie Overijssel alsmede de raad van de gemeente Hellendoorn geen ‘problemen hebben met openbaarmaking’, zoals eiser stelt, betekent niet dat de e-mail niet zou zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad en dat deze (meerdere) persoonlijke beleidsopvattingen bevat. De ‘toestemming’ van de gemeenten Rijssen Holten en Wierden en de provincie Overijssel heeft betrekking op het openbaar maken van de door hun ambtenaren geuite persoonlijke beleidsopvattingen. Deze inhoudelijke reacties op het voorstel van de wethouder zijn immers niet weggelakt.
Reeds omdat deze e-mail niet is verzonden aan een medewerker van Antea, gaat de verwijzing van eiser naar de jurisprudentie over het vervallen van het interne karakter van het beraad ingeval van een externe die een eigen belang behartigt, niet op.
Het enkele feit dat (publiek) bekend is welk voorstel de wethouder heeft gedaan en dat eveneens publiek bekend is dat dit voorstel het niet heeft gehaald, betekent niet dat de bescherming van artikel 11, eerste lid, van de Wob daarmee zou zijn vervallen. De rechtbank onderschrijft het standpunt hieromtrent van verweerder, zoals neergelegd in het verweerschrift op pagina 3.
De rechtbank oordeelt verder dat de persoonlijke beleidsopvattingen dermate verweven zijn met feiten dat deze niet kunnen worden gescheiden.
8.2.2.
Artikel 11, tweede lid, van de Wob geeft verweerder de bevoegdheid om over persoonlijke beleidsopvattingen informatie te verstrekken in niet tot personen herleidbare vorm. De informatie kan enkel in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt indien de betrokkene daarmee heeft ingestemd.
In deze zaak is de e-mail opgesteld door de wethouder. De weggelakte passage is dan ook herleidbaar tot deze persoon. Een verstrekking in niet tot personen herleidbare vorm is daarom onmogelijk. Een verstrekking is enkel mogelijk indien de wethouder daarmee heeft ingestemd. Dat de raad van de gemeente Hellendoorn ‘geen problemen’ heeft met openbaarmaking laat onverlet dat de vereiste toestemming moet worden gegeven door degene die zijn/haar persoonlijke beleidsopvatting heeft geuit, in dit geval de wethouder. Nu de wethouder geen toestemming heeft verleend, is een verstrekking op grond van artikel 11, tweede lid, van de Wob niet mogelijk.
8.2.3.
Artikel 11, vierde lid, van de Wob is niet van toepassing omdat de bewuste e-mail geen milieu-informatie als bedoeld in artikel 19.1a van de Wm bevat. Voor de onderbouwing hiertoe verwijst de rechtbank naar het verweerschrift, pagina 5. Los daarvan is openbaarmaking op grond van dit vierde lid niet mogelijk omdat de persoon in kwestie bekend is, te weten de wethouder, en deze geen toestemming heeft verleend.
9. Samengevat oordeelt de rechtbank dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de e-mail is opgesteld ten behoeve van intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen van, voor zover hier van belang, de wethouder bevat, zodat openbaarmaking terecht is geweigerd onder verwijzing naar artikel 11, eerste lid, van de Wob. Nu verstrekking in niet tot personen herleidbare vorm niet mogelijk is (omdat de persoon bekend is) en de wethouder niet heeft ingestemd met verstrekking, is verstrekking op grond van artikel 11, tweede lid, van de Wob niet aan de orde. Een belangenafweging als bedoeld in artikel 11, vierde lid, van de Wob is niet aan de orde omdat de e-mail geen milieu-informatie bevat.
10. Het beroep is ongegrond.
11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.J.B. Cornelissen, rechter, in aanwezigheid van
mr. A.E.M. Lever, als griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.