Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 18/2065
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[eiseres] ., te [vestigingsplaats] , eiseres,
gemachtigde: ing. C.G.H. Braakhuis RB,
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 10 november 2017, zaaknummer 2017004166 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres, wegens het in 2015 niet voldoen aan de mestverwerkingsplicht in het kader van de Verantwoorde groei melkveehouderijen (hierna: VGM), zoals neergelegd in artikel 21 van de Meststoffenwet, een bestuurlijke boete opgelegd van € 15.137,10.
Bij besluit van 21 september 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 mei 2019. Gelijktijdig met deze zaak is beroepszaak AWB 18/2064 behandeld. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door
[naam] bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A. Spriensma.
In beide zaken wordt afzonderlijk uitspraak gedaan.
Overwegingen
Feiten
1. Eiseres exploiteert een melkveebedrijf. De vennoten van eiseres zijn eveneens vennoten van [eiseres] . (hierna: het akkerbouwbedrijf). Het mestoverschot van eiseres wordt jaarlijks afgevoerd naar het akkerbouwbedrijf. Hiertoe hebben eiseres en het akkerbouwbedrijf een Regionale Mestafzetovereenkomst (hierna: RMO) gesloten.
Wettelijk kader
2. Artikel 21, eerste lid, van de Meststoffenwet bepaalt dat het een landbouwer verboden is op zijn bedrijf in enig kalenderjaar fosfaat met melkvee te produceren.
Onder ‘landbouwer’ wordt verstaan: natuurlijke persoon of rechtspersoon die of samenwerkingsverband van natuurlijke personen of rechtspersonen dat enige vorm van landbouw uitoefent op een bedrijf (artikel 1, eerste lid, onder gg, van de Meststoffenwet).
Artikel 21, tweede lid, onder d, onder 1 en onder 4, van de Meststoffenwet bepaalt dat het eerste lid, onverminderd artikel 33a, niet van toepassing is op een landbouwer die in het desbetreffende kalenderjaar, 100%, verminderd met het percentage, bedoeld in artikel 33a, tweede lid, onderdeel b, van het melkveefosfaatoverschot:
1. laat verwerken,
4. geheel en rechtstreeks, blijkens een schriftelijke en vooraf gesloten overeenkomst, onder bij regeling van Onze Minister te stellen voorwaarden overdraagt of laat overdragen aan een hemelsbreed hoogstens twintig kilometer van de productielocatie verwijderd liggende locatie van bedrijven indien de overgedragen dierlijke meststoffen op landbouwgrond aangewend worden.
Artikel 51 van de Meststoffenwet bepaalt, voor zover hier van belang, dat de Minister een bestuurlijke boete kan opleggen ter zake van overtreding van het bepaalde bij of krachtens artikel 21, eerste lid.
Ingevolge artikel 58a van de Meststoffenwet bedraagt, in geval van overtreding van artikel 21, eerste lid, de bestuurlijke boete € 11 per kilogram fosfaat ten aanzien waarvan de landbouwer niet heeft gehandeld overeenkomstig artikel 21, tweede lid, onderdeel d.
Besluitvorming
3. Uit een rapport van bevindingen van de Nederlandse Voedsel en Warenautoriteit (hierna: NVWA), rapportnummer 97973, blijkt het volgende.
Uit berekeningen volgt dat in 2015 de melkveefosfaatproductie 9.014 kg fosfaat bedroeg. De plaatsingsruimte bedroeg 6.829 kg fosfaat, zodat het melkveefosfaatoverschot 2.185 kg fosfaat bedroeg. Uit vervoersbewijzen dierlijke mest (met code 71) blijkt dat er 1.359 kg fosfaat is verwerkt door middel van het overdragen op basis van een RMO. Er is daarom niet voldaan aan de uitzondering op het verbod zoals neergelegd in artikel 21, eerste lid, van de Meststoffenwet. Het verwerkingspercentage VGM, zoals neergelegd in artikel 21, tweede lid, onder d, onder 1, van de Meststoffenwet, bedraagt 70%. Gerelateerd aan 2.185 kg fosfaat is er 1.529 kg fosfaat te weinig verwerkt voor VGM.
4. In het primaire besluit, gehandhaafd in het bestreden besluit, heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat eiseres niet aan de mestverwerkingsplicht, zoals neergelegd in artikel 21, eerste lid, van de Meststoffenwet, heeft voldaan omdat eiseres niet het totale bedrijfsoverschot maar slechts een deel hiervan via een RMO heeft laten afvoeren. De hierbij behorende boete bedraagt op grond van artikel 58a van de Meststoffenwet € 11 per kg fosfaat die eiseres op grond van artikel 21, tweede lid, onder d, onder 1, van de Meststoffenwet had moeten laten verwerken, te weten 1.529 kg.
Verweerder heeft aan eiseres een bestuurlijke boete van € 15.137,10 opgelegd wegens het overtreden van artikel 21, eerste lid, van de Meststoffenwet. In dit bedrag is een matiging van 10% meegenomen vanwege het tijdsverloop tussen het NVWA-rapport en het boetebesluit.
De bevoegdheid
5. Volgens vaste jurisprudentie geldt bij beantwoording van de vraag of zich in een concreet geval een overtreding heeft voorgedaan, gelet op de waarborgen die voortvloeien uit artikel 6, tweede lid, van het Verdrag tot bescherming van de Rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, als uitgangspunt dat op het bestuursorgaan de bewijslast rust van een overtreding. In geval van twijfel dient aan betrokkene het voordeel van de twijfel te worden gegund.
6. In deze zaak heeft verweerder zijn besluitvorming gebaseerd op een rapport van bevindingen van de NVWA.
Eiseres heeft de bevindingen/berekeningen en de daarop gebaseerde conclusies niet bestreden. Verder heeft eiseres niet bestreden dat verweerder bevoegd is om, wegens het niet voldoen aan de mestverwerkingsplicht zoals neergelegd in artikel 21, eerste lid, van de Meststoffenwet, aan haar een bestuurlijke boete op te leggen.
De rechtbank oordeelt dat verweerder zijn besluitvorming heeft mogen baseren op voormelde rapportage van de NVWA. Verweerder heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat hij bevoegd is om aan eiseres een bestuurlijke boete op te leggen wegens het niet voldoen aan de mestverwerkingsplicht, zoals neergelegd in artikel 21, eerste lid, van de Meststoffenwet.
Aanwending van de bevoegdheid (verwijtbaarheid / matiging van de boete)
7. Eiseres stelt dat zij strikt genomen niet heeft voldaan aan het vereiste dat het gehele bedrijfsoverschot via de RMO moet worden afgevoerd. Dit kan haar niet worden verweten omdat het bedrijf sneller is gegroeid dan vooraf was ingeschat waardoor het bedrijfsoverschot hoger is uitgevallen dan was begroot. Tevens speelt hierbij mee dat zij heeft gerekend met reguliere excretienormen omdat de analyse van stikstof in een maiskuil hoger uitviel. Hierdoor bleek dat de RMO niet voor voldoende kg was afgesloten. Er is geen sprake van het willens en wetens overtreden van de mestwetgeving.
8. De rechtbank overweegt hierover het volgende.
8.1.
Artikel 5:41 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) bepaalt dat het bestuursorgaan geen bestuurlijke boete oplegt voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.
Uit de jurisprudentie volgt dat, indien schuld (in de zin van verwijtbaarheid) geen bestanddeel is van de omschrijving van de verbodsbepaling, het bestuursorgaan de verwijtbaarheid niet hoeft te bewijzen. Het bestuursorgaan mag de verwijtbaarheid veronderstellen indien het daderschap vaststaat. Dit laat onverlet dat in situaties waarin sprake is van het volledig ontbreken van verwijtbaarheid, van boeteoplegging wordt afgezien. Hiertoe dient de overtreder aannemelijk te maken dat hij/zij al hetgeen redelijkerwijs mogelijk was heeft gedaan om overtredingen te voorkomen. Een verminderde mate van verwijtbaarheid kan aanleiding geven de boete te matigen.
8.2.
In deze zaak beroept eiseres zich op een snellere groei van de veestapel dan zij had ingeschat en de, bij nader inzien, ontoereikende RMO.
De rechtbank overweegt hierover dat de groei van de veestapel niet buiten de invloedssfeer van eiseres ligt. Deze groei komt immers tot stand door inkoop van vee en natuurlijke aanwas door drachtige koeien. Eiseres had deze te snelle groei kunnen tegengaan door verkoop van koeien dan wel koeien niet drachtig te laten worden. Wat betreft het hogere stikstofgehalte in een maiskuil had eiseres om een heranalyse kunnen verzoeken. Op het moment dat duidelijk werd dat er wellicht een bedrijfsoverschot zou kunnen gaan ontstaan (tweede deel van 2015) had eiseres maatregelen kunnen en moeten nemen om dit bedrijfsoverschot alsnog te verwerken. Als op dat moment overdracht aan het akkerbouwbedrijf niet meer mogelijk was, had eiseres op zoek moeten gaan naar een andere oplossing. Hierbij valt te denken aan het rechtstreeks afvoeren aan een verwerker.
8.3.
Gelet op vorenstaande oordeelt de rechtbank dat van verminderde of het geheel ontbreken van verwijtbaarheid geen sprake is.
9. Eiseres stelt dat verweerder, bij het bepalen van de hoogte van de boete, meer rekening had moeten houden met de omstandigheden van het geval dan hij heeft gedaan.
In dit kader heeft eiseres aangevoerd dat zij via de RMO het gehele bedrijfsoverschot had kunnen afvoeren naar het akkerbouwbedrijf. Op die locatie was afdoende ruimte om dit bedrijfsoverschot op te nemen. Indien verweerder het melkveebedrijf en het akkerbouwbedrijf, wat betreft het moeten voldoen aan de mestverwerkingsplicht, aan zou merken als één bedrijf, is er van een overtreding van de mestverwerkingsplicht in 2015 geen sprake. Eiseres stelt dat de weigering van verweerder om dit te doen, onevenredig is. Hierbij speelt mee dat de definitie van de term ‘bedrijf’ in artikel 1, eerste lid, onder i, van de Meststoffenwet zich niet tegen de door eiseres voorgestelde ‘samenvoeging’ verzet.
Verder stelt eiseres dat de onbenutte ruimte op het akkerbouwbedrijf niet is opgevuld door het aanvoeren van mest van een ander bedrijf. Er is dan ook geen sprake van een economisch voordeel door de mest niet af te voeren naar het akkerbouwbedrijf.
Ter zitting is verder aan de orde gesteld of het afvoeren van 1.359 kg fosfaat, terwijl 2.185 kg fosfaat afgevoerd had moeten worden, een matiging zou kunnen rechtvaardigen in de zin dat ‘slechts’ 826 kg fosfaat (zijnde 2.185 – 1.359) wordt beboet.
10. De rechtbank overweegt hierover het volgende.
10.1.
Artikel 5:46, derde lid, van de Awb bepaalt dat, indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, het bestuursorgaan niettemin een lagere boete oplegt indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
10.2.
Het wettelijk systeem, zoals dat is neergelegd in artikel 21 van de Meststoffenwet, gaat uit van een verbod waarop een aantal uitzonderingen gelden. Indien niet aan een uitzondering wordt voldaan is het verbod, zoals dat is neergelegd in het eerste lid, onverkort van toepassing. Dit is een keuze die de wetgever heeft gemaakt.
Het niet afvoeren van het gehele bedrijfsoverschot van 2.185 kg fosfaat via een RMO betekent dat in deze zaak de uitzondering, inhoudende 100% verwerking van het melkveefosfaatoverschot (zoals neergelegd in artikel 21, tweede lid, van de Meststoffenwet), niet van toepassing is. Hierdoor is het verbod zoals neergelegd in het eerste lid, onverkort van toepassing. Nu dit een bewuste keuze van de wetgever is, kan deze situatie niet worden geduid als een bijzondere omstandigheid die een matiging van de boete rechtvaardigt.
10.3.
De (overige) door eiseres aangehaalde omstandigheden/feiten zijn naar het oordeel van de rechtbank niet zodanig bijzonder dat de bestuurlijke boete daardoor te hoog zou zijn. Ter onderbouwing hiervan overweegt de rechtbank het volgende.
De (grote) verwevenheid tussen het melkveebedrijf en het akkerbouwbedrijf neemt niet weg dat er sprake is van twee afzonderlijke bedrijven die zich ook als zodanig naar derden presenteren. De rechtbank onderschrijft het standpunt van verweerder, zoals neergelegd in het verweerschrift, dat samenwerking tussen agrarische bedrijven niet uitzonderlijk is, zodat de samenwerking tussen het melkveebedrijf en het akkerbouwbedrijf reeds daarom niet dermate bijzonder is dat dit een matiging van de boete rechtvaardigt. Het feit dat binnen het akkerbouwbedrijf afdoende ruimte was om het bedrijfsoverschot op het melkveebedrijf op te nemen, doet niet af aan het feit dat deze ‘mestoverdracht’ niet heeft plaatsgevonden. Verder had de overgedragen mest, na deze overdracht, op landbouwgrond aangewend moeten worden. Dat was in 2015 op het akkerbouwbedrijf niet meer mogelijk.
10.4.
Gelet op vorenstaande is matiging van de boete vanwege bijzondere omstandigheden niet aan de orde.
11. Het beroep is ongegrond.
12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.J.B. Cornelissen, rechter, in aanwezigheid van
mr. A.E.M. Lever, als griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.