Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 19/688
uitspraak van de voorzieningenrechter op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
de Stichting voor Persoonlijk Onderwijs, te Amsterdam, verzoekster,
gemachtigde: mr. W.J. Haeser,
en
het college van burgemeester en wethouders van Deventer, verweerder,
gemachtigde: M.G.M. Wolbrink-Meijerink.
Procesverloop
Bij besluit van 10 april 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder verzoekster gelast onmiddellijk alle bouwactiviteiten in en aan de voormalige rooms-katholieke kerk Heilige Hart van Jezus aan de Zwolseweg 96 te Deventer (verder: het kerkgebouw) te staken en gestaakt te houden. Bij die last heeft verweerder verzoekster een dwangsom opgelegd van
€ 50.000 ineens, indien zij daaraan niet tijdig of niet geheel voldoet.
Verzoekster heeft tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt. Zij heeft de voorzieningenrechter verzocht de lastgeving te schorsen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 mei 2019. Verzoekster heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam] , bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door J.D. Jonker-Oosterloo en B.R.E. Wijnacker.
Overwegingen
1. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
2. Verzoekster richt in Deventer een nieuwe scholengemeenschap op voor Havo en Vwo: de Ida Gerhardt Academie. Bij besluit van 13 november 2013 is verzoekster met het oog daarop door de staatssecretaris in aanmerking gebracht voor bekostiging door het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, op de voorwaarde dat het onderwijs en de bekostiging daarvan niet later dan met ingang van 1 augustus 2019 zullen starten. Per die datum dient verzoekster daarvoor te beschikken over passende huisvesting voor de scholengemeenschap. Een spoedeisend belang bij het treffen van een voorlopige voorziening kan verzoekster derhalve niet worden ontzegd.
3. Op 21 september 2018 heeft verzoekster het kerkgebouw verworven. Verweerder bekostigt de huisvesting van de nieuwe scholengemeenschap door een bedrag per leerling aan verzoekster te betalen.
Het kerkgebouw betreft een gemeentelijk monument. Verzoekster heeft op 5 maart 2019 een omgevingsvergunning gevraagd voor het intern verbouwen daarvan. Deze aanvraag ziet op de activiteiten slopen, verstoren, verplaatsen of veranderen van een beschermd/gemeentelijk monument, alsook het bouwen van een bouwwerk. Voorts heeft verzoekster op 11 maart 2019 een omgevingsvergunning gevraagd voor het realiseren van een tijdelijk schoolgebouw in het kerkgebouw. Deze aanvraag ziet op de activiteit bouwen van een bouwwerk.
Bij brieven van 13 maart 2019 en 11 april 2019 heeft verweerder verzoekster medegedeeld dat de door haar bij de aanvragen verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn om die goed te kunnen beoordelen. Verweerder heeft verzoekster in de gelegenheid gesteld om aanvullende – met name genoemde – gegevens en documenten in te dienen.
Vooruitlopend op verlening van de omgevingsvergunningen is verzoekster op enig moment begonnen met werkzaamheden waarvan zij meent dat deze vergunningvrij kunnen worden verricht.
Op 9 april 2019 is door een van verweerders toezichthouders in het kerkgebouw een inspectie uitgevoerd. De toezichthouder heeft geconstateerd dat een wapening is gelegd voor een constructieve vloer. Omdat daarvoor geen omgevingsvergunning is verleend, heeft hij ter plaatse mondeling een bouwstop opgelegd.
Bij het primaire besluit heeft verweerder de bouwstop bekrachtigd en de voornoemde last onder dwangsom opgelegd. Overwogen is, dat verzoekster zonder vereiste vergunning een constructieve vloer in het kerkgebouw aan het leggen is, wijzigingen heeft aangebracht in een gemeentelijk monument en een bouwplaats heeft ingericht voor de bouwwerkzaamheden.
4.1
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving zal, in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift, het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit te doen. Dat kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
4.2
Overtreding
Beoordeeld dient te worden of verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de werkzaamheden waarvoor de bouwstop is opgelegd vergunningplichtig zijn, en dat verzoekster – nu vast staat dat zij daarover (nog) niet beschikt – de voorschriften heeft overtreden. Die beoordeling spitst zich toe op de vraag of voor de in het schip van het kerkgebouw, na verwijdering van een asbesthoudende vloerlaag en over de daaronder liggende (monumentale) tegelvloer, te leggen gewapende betonvloer een omgevingsvergunning vereist is.
Verzoekster stelt zich op het standpunt, dat geen sprake is van overtreding van de voorschriften, nu die werkzaamheden ingevolge de artikelen 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en 2.2, eerste lid, aanhef en onder b van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) juncto artikel 3, aanhef en onder 8 van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor) vergunningvrij zijn. Verzoekster voert daartoe aan, dat de betreffende betonvloer het kerkgebouw niet (mede) draagt en geen wijzigingen aanbrengt in de draagconstructie van het kerkgebouw.
De voorzieningenrechter ziet in hetgeen verzoekster heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder in dit geval in redelijkheid niet tot handhavend optreden mocht overgaan. De voorzieningenrechter overweegt daartoe het volgende.
Wettelijk kader
Wabo
Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk.
In artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder b, ten eerste van de Wabo is, voor zover ingevolge een bepaling in een provinciale of gemeentelijke verordening een vergunning of ontheffing is vereist om een monument als bedoeld in een zodanige verordening te slopen, te verstoren, te verplaatsen of in enig opzicht te wijzigen, bepaald dat een zodanige bepaling geldt als een verbod om een project voor zover dat geheel of gedeeltelijk uit die activiteiten bestaat, uit te voeren zonder omgevingsvergunning.
Bor
Artikel 3, aanhef en lid 8 van bijlage II bij het Bor bepaalt, dat een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de wet niet is vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op een verandering van een bouwwerk, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
a. geen verandering van de draagconstructie,
(…).
Artikel 4a, eerste lid, aanhef en onder b van bijlage II bij het Bor bepaalt verder: Onverminderd artikel 5, zijn de artikelen 2 en 3 slechts van toepassing op een activiteit die plaatsvindt in, aan, op of bij een rijksmonument als bedoeld in artikel 1.1 van de Erfgoedwet, een monument of archeologisch monument waarop artikel 9.1, eerste lid, onderdeel b, van de Erfgoedwet van toepassing is, een krachtens een provinciale of gemeentelijke verordening aangewezen monument dan wel een monument waarop, voordat het is aangewezen, een zodanige verordening van overeenkomstige toepassing is, voor zover het een activiteit betreft als bedoeld in artikel 2, onderdelen 4 tot en met 21, of artikel 3, onderdelen 4 tot en met 8:
1°. in, aan of op een onderdeel van het monument dat uit het oogpunt van monumentenzorg geen waarde heeft, of
2°. bij een monument.
Erfgoedverordening 2010 Deventer
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder a, ten eerste van de Erfgoedverordening wordt onder gemeentelijk monument verstaan: een overeenkomstig deze verordening als beschermd gemeentelijk monument aangewezen zaak, die van algemeen belang is wegens zijn schoonheid, betekenis voor de wetenschap of cultuurhistorische waarde.
Ingevolge artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a van de Erfgoedverordening is het verboden zonder vergunning van het bevoegd gezag (…) een gemeentelijk monument, als bedoeld in artikel 1, onder a, sub 1 af te breken, te verstoren, te verplaatsen of in enig opzicht te wijzigen.
Algemene wet bestuursrecht
Een bestuursorgaan is bevoegd om handhavend op te treden door middel van het opleggen van een last onder bestuursdwang dan wel een last onder dwangsom indien er sprake is van een overtreding, zijnde een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift (artikel 125 van Pro de Gemeentewet juncto artikelen 5.4 en 5.1 van de Algemene wet bestuursrecht).
Niet in geschil is, dat verweerder op 21 februari 1995 de gemeentelijke monumentenlijst heeft vastgesteld, waarop het kerkgebouw is aangewezen als gemeentelijk monument.
Als gevolg daarvan geldt met inachtneming van de hiervoor gegeven wettelijke voorschriften dat voor een activiteit die betrekking heeft op de verandering van het kerkgebouw alleen dan geen omgevingsvergunning vereist is als die activiteit geschiedt in, aan of op een onderdeel van het monument dat uit oogpunt van monumentenzorg geen waarde heeft.
Ten tijde van de aanvang van bouwwerkzaamheden aan de betonvloer in het schip van het kerkgebouw stond niet vast dat de onderliggende vloer van tegelmozaïeken, waarover destijds reeds een asbesthoudend zeil was gelegd, uit oogpunt van monumentenzorg geen waarde meer had. Weliswaar stelt verzoekster dat de tegelmozaïeken dusdanig beschadigd waren dat deze monumentaal geen enkele waarde meer (kunnen) vertegenwoordigen, echter de beoordeling daarvan komt niet aan verzoekster toe maar aan verweerder, die de waarde daarvan ten tijde van het onderzoek van de toezichthouder nog niet had bepaald.
Bovendien stond ook ter beoordeling of de aan te leggen vloer gevolgen had voor de pilasters en de zijwanden.
Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter mocht verweerder zich dan ook bevoegd achten om de werkzaamheden aan de vloer in afwachting van die waardebepaling en de daaraan in het verlengde liggende beoordeling of voor die werkzaamheden een omgevingsvergunning is vereist en kan worden verleend, stil te leggen.
4.3
Legalisatie van de werkzaamheden
De voorzieningenrechter overweegt hierover dat uit de jurisprudentie van de Afdeling
blijkt dat er sprake is van een concreet zicht op legalisatie als er een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend, die de bouwwerkzaamheden mogelijk maakt.
Uit hetgeen hiervoor is overwogen vloeit voort, dat op legalisatie van de zonder omgevingsvergunning verrichtte werkzaamheden aan de onderhavige vloer ten tijde van
de bouwstop, ondanks dat op 28 maart 2019 door verzoekster aanvullende gegevens zijn verstrekt, (nog) geen concreet zicht bestond. De effecten van de betonvloer als zodanig alsook het leggen daarvan op de ondervloer van tegelmozaïeken, de pilasters van het kerkgebouw en het zich daarin nog bevindende monumentale kerkorgel werden immers door verweerder nog onderzocht. Dat de Welstands-/monumentencommissie over de betonvloer
in het schip van het kerkgebouw geen negatief advies heeft afgegeven, zoals verzoekster ter zitting heeft gesteld, maakt dat niet anders. De beoordeling van de effecten van de bouwwerkzaamheden en de besluitvorming daarover ligt immers bij verweerder en
zal binnenkort plaatsvinden.
4.4
Onevenredigheid van de handhaving
De voorzieningenrechter is van oordeel dat niet is gebleken dat handhavend optreden in deze concrete situatie zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden behoort te worden afgezien. Dat geldt evenzeer voor de omvang van de lastgeving. Met de betonvloer heeft verzoekster immers een start gemaakt met in haar visie meerdere noodzakelijk te verrichten bouwwerkzaamheden. Bovendien worden in samenspraak met verzoekster door verweerder andere tijdelijke alternatieven onderzocht. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder de last dan ook kunnen opleggen voor alle bouwactiviteiten.
5. De voorzieningenrechter wijst het verzoek om een voorlopige voorziening dan ook af.
6. Voor vergoeding van proceskosten bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Oosterveld, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van R.K. Witteveen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
griffier voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.