Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 17/1324 en 17/1325
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
1.
[eiser A], te Enschede, eiser A,
[eiser A], te Enschede, eiser A,
2.
[eiser B], te Enschede, eiser B,
[eiser B], te Enschede, eiser B,
gemachtigde: mr. P.J. de Bruin,
en
de burgemeester van Enschede, verweerder.
Procesverloop
Bij brief van 10 mei 2016 hebben eisers A en B (hierna: eisers) een bezwaarschrift ingediend tegen de vermeende ontheffing van een milieuvergunning en de vermeende tijdelijke ontheffing van een bestemmingsplan, ten behoeve van het Fantasy Island Festival en het Freshtival op respectievelijk 14 en 15 mei 2016 op recreatiepark het Rutbeek.
Bij besluit van 9 mei 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers niet-ontvankelijk verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift en aanvullende stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 januari 2018. Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door
B. Steenhuis.
Overwegingen
Besluitvorming
1. Bij aanvraag van 4 maart 2016 heeft Front of House B.V. (hierna: de organisator) verweerder verzocht haar een evenementenvergunning te verlenen voor de organisatie van twee festivals, te weten het Fantasy Island Festival en het Freshtival op het terrein van het Rutbeek op 14 en 15 mei 2016 (hierna: het evenement).
Omstreeks 3 mei 2016 is er een mailwisseling tussen eiser A en een medewerker van de gemeente Enschede geweest over een oplossing voor de te verwachten verkeersproblematiek. Uit deze mailwisseling blijkt dat verweerder aanvankelijk het standpunt huldigde dat deze problematiek op te lossen is door een deel van het terrein van de Grolsch te gebruiken voor de aan- en afvoer van verkeer. Daartoe zou een hekwerk/poort open moeten worden gesteld. Dit laatste bleek bij nader inzien in strijd met de aan de Grolsch verleende milieuvergunning omdat op grond van deze milieuvergunning het openen van dit hekwerk/poort alleen is toegestaan bij calamiteiten. Afgesproken is dat de organisator schriftelijk overeenstemming diende te bereiken met eiser A, eiser B en de Dorpsraad Boekelo en Usselo. Als deze overeenstemming zou worden bereikt, dan zou het openen van het hekwerk/poort eenmalig worden toegestaan. Indien geen overeenstemming zou worden bereikt, dan zou verweerder op zoek gaan naar een andere oplossing.
Bij fax van 10 mei 2016 hebben eisers een bezwaarschrift ingediend tegen de (vermeende) verleende tijdelijke ontheffing van de milieuvergunning van de Grolsch (de rechtbank leest: een gedoogbeschikking) voor het openstellen van het hekwerk/poort op het terrein van de Grolsch, alsmede tegen de (vermeende) verleende tijdelijke ontheffing (de rechtbank leest: een afwijking) van het ter plaatse geldende bestemmingsplan om een aantal weilanden, gelegen nabij de Boekelosestraat 255, te gebruiken als parkeerplaats voor de bezoekers van het Freshtival.
Bij besluit van 13 mei 2016 heeft verweerder aan de organisator een (integrale) evenementenvergunning verleend voor het organiseren van twee festivals op het terrein van het Rutbeek op 14 en 15 mei 2016. Tegen de (integrale) evenementenvergunning hebben eisers op 13 mei 2016 zelfstandig bezwaar gemaakt.
2. In het bestreden besluit van 9 mei 2017 heeft verweerder een beslissing genomen op het bezwaarschrift van eisers van 10 mei 2016. Met verwijzing naar het advies van de bezwarencommissie heeft verweerder het bezwaar van eisers niet-ontvankelijk verklaard. De reden hiervoor is dat er op het moment van het indienen van het bezwaarschrift geen sprake was van één of meer besluiten. Indien het bezwaarschrift geacht zou moeten worden te zijn gericht tegen het nadien genomen besluit van 13 mei 2016 (de (integrale) evenementenvergunning), is het bezwaar van eisers eveneens door verweerder niet-ontvankelijk verklaard. De reden hiervoor is dat eisers op 10 mei 2016 redelijkerwijs niet konden menen dat het besluit van 13 mei 2016 reeds tot stand was gekomen. Van een ontvankelijk prematuur bezwaarschrift als bedoeld in artikel 6:10, eerste lid, onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) is daarom ook geen sprake, aldus verweerder.
Afbakening van het geding
3. In dit geschil ligt de vraag voor of verweerder terecht het bezwaar van eisers, zoals neergelegd in hun bezwaarschrift van 10 mei 2016, niet-ontvankelijk heeft geacht.
Het bezwaarschrift van 13 mei 2016, gericht tegen de op 13 mei 2016 verleende (integrale) evenementenvergunning, komt in deze uitspraak niet aan de orde. Met betrekking tot dat bezwaarschrift zal verweerder een afzonderlijk besluit op bezwaar nemen, waartegen eisers eventueel ook afzonderlijk beroep kunnen instellen.
Standpunten van partijen
4. Eisers stellen in hun beroepschrift, nader toegelicht ter zitting, dat er op 10 mei 2016 reeds twee besluiten waren genomen. Het eerste besluit betreft het toestaan dat het hekwerk/poort op het terrein van de Grolsch, in strijd met de aan de Grolsch verleende milieuvergunning, op 14 en 15 mei 2016 mag worden geopend voor de aan- en afvoer van verkeer ten behoeve van het evenement. Het tweede besluit betreft het besluit dat weilanden nabij de Boekelosestraat 255, in strijd met het bestemmingsplan, mogen worden gebruikt voor het parkeren van auto’s van bezoekers van het evenement. Dat beide besluiten op 10 mei 2016 reeds waren genomen blijkt volgens eisers uit de mailwisseling over het gebruiken van het terrein van de Grolsch, de toen reeds geplaatste verkeersborden waarop stond “Boekelosestraat gesloten van…” en het feit dat de organisator al bezig was met de voorbereidingen ter plaatse en daarvoor kosten heeft moeten maken. De organisator zou dit niet doen als hij niet reeds de beschikking zou hebben gehad over een besluit waarin hem toestemming is verleend, aldus eisers. Eisers stellen dat het eventuele feit dat (nog) niet was voldaan aan het vereiste van schriftelijkheid, niet relevant is. Dit blijkt uit Kamerstukken, daterend van omstreeks 1997.
Ter zitting hebben eisers voorts aangevoerd dat verweerder heeft miskend dat hun bezwaarschrift tevens moet worden aangemerkt als een prematuur bezwaarschrift, gericht tegen de bij besluit van 13 mei 2016 verleende (integrale) evenementenvergunning.
5. Verweerder stelt zich op het standpunt dat er geen gedoogbeschikking (met betrekking tot het hekwerk/poort op het terrein van de Grolsch) is genomen omdat hij het handelen in strijd met de milieuvergunning van de Grolsch bij nader inzien niet wenselijk vond. Daarom is er gekozen voor een andere oplossing, te weten het gebruiken van een fietspad naast de Grolsch voor het reguleren van het verkeer.
Verder stelt verweerder zich op het standpunt dat er geen besluit omtrent afwijken van het bestemmingsplan is genomen en dat dit ook niet hoefde. Parkeren ten behoeve van een evenement is op grond van het bestemmingsplan ter plaatse toegestaan, zodat een besluit omtrent afwijken van het bestemmingsplan niet nodig is.
Van een prematuur bezwaarschrift tegen de nadien verleende (integrale) evenementenvergunning is volgens verweerder geen sprake, omdat niet wordt voldaan aan de criteria zoals neergelegd in artikel 6:10, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb.
Overwegingen van de rechtbank
6. Ten aanzien van de stelling van eisers dat verweerder heeft miskend dat voor 10 mei 2016 zowel een gedoogbeschikking als een besluit tot afwijking van het bestemmingsplan waren genomen, zodat hun bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk is geacht, overweegt de rechtbank het volgende.
6.1.
Tegen een besluit kan een belanghebbende beroep instellen bij de bestuursrechter en daaraan voorgaand moet in de regel eerst een bezwaarschrift bij het bestuursorgaan worden ingediend. Dit volgt uit artikel 8:1 in samenhang met artikel 7:1, eerste lid, van de Awb. Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
Uit de definitie van de term ‘besluit’ blijkt dat er pas sprake is van een besluit (in de zin van de Awb) indien aan de navolgende vier elementen wordt voldaan. Er moet sprake zijn van een rechtshandeling (gericht op een extern rechtsgevolg), er moet een publiekrechtelijke grondslag voor die rechtshandeling zijn, de rechtshandeling moet afkomstig zijn van een bestuursorgaan en een en ander moet schriftelijk zijn vastgelegd. Deze vier elementen zijn zowel in de Memorie van Toelichting bij de Awb (hierna: MvT) als in de jurisprudentie nader ingevuld.
Wat betreft het element ‘rechtshandeling’ heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) in jurisprudentie geoordeeld dat een beslissing rechtsgevolg heeft indien de beslissing er op is gericht een bevoegdheid, recht of verplichting voor een of meer anderen te doen ontstaan of teniet te doen, dan wel een juridische status van een persoon of zaak vast te stellen. Als voorbeeld verwijst de rechtbank naar de uitspraak van de Afdeling van 22 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:99, overweging 5.1.
Wat betreft het schriftelijkheidsvereiste is in de Memorie van Toelichting bij de Awb opgenomen dat de beperking in de definitie van de term ‘besluit’ tot schriftelijke beslissingen niet meer betekent dan dat het genomen besluit uit een schriftelijk stuk kenbaar moet zijn om aan de definitie te voldoen. In het algemeen zal schriftelijke vastlegging van een besluit slechts achterwege blijven als het besluit gericht is op onmiddellijke uitvoering door degene aan wie het mondeling of door een teken wordt bekendgemaakt. In andere gevallen zal van het bestuur in het algemeen verlangd kunnen worden dat het een besluit schriftelijk vastlegt. Uit de jurisprudentie vloeit voort dat er sprake moet zijn van een stuk waarin de beslissing is neergelegd. Dit kan ook een elektronisch stuk zijn.
6.2.
Eisers hebben in deze zaak een aantal documenten ingebracht die, volgens hen, hun standpunt onderschrijven dat er op 10 mei 2016 reeds een gedoogbeschikking en een afwijkingsbesluit waren genomen. Dat betreft, voor zover hier van belang, ten eerste een brief van het college van burgemeester en wethouders (hierna: het college) aan de Grolsch, gedateerd 4 mei 2016. Ten tweede betreft dit een e-mailbericht van een medewerker van de gemeente Enschede gericht aan eiser A, gedateerd 3 mei 2016.
Ten aanzien van deze stukken overweegt de rechtbank het volgende.
In de genoemde brief is verwezen naar een gesprek dat de toezichthouder van de gemeente Enschede in april 2016 heeft gevoerd met de heer E. Staman, handelend namens de Grolsch. In dit gesprek heeft de Grolsch melding gemaakt van een verzoek van de organisator om de inrit te mogen gebruiken voor het evenement op 14 en 15 mei 2016. Het college heeft hierop meegedeeld dat dit gebruik in strijd is met de aan de Grolsch verleende milieuvergunning, dat de Grolsch pas toestemming kan geven aan de organisator nadat de Grolsch toestemming hiervoor aan het college heeft gevraagd en deze toestemming daadwerkelijk door het college is verleend. Een aanvraag om toestemming moet door de Grolsch (en niet door de organisator) worden ingediend, aldus het college.
Uit het genoemde e-mailbericht blijkt dat ambtelijk met de organisator is afgesproken dat een eventueel gebruik van de inrit van de Grolsch eerst overwogen kan worden als er schriftelijk overeenstemming is bereikt met eisers en de Dorpsraad Boekelo en Usselo. Als deze overeenstemming niet wordt bereikt, dan zal de gemeente Enschede op zoek gaan naar een andere oplossing voor de verkeersproblematiek.
De rechtbank oordeelt dat uit deze stukken blijkt dat er geen gedoogbeschikking is verleend voor het, in strijd met de milieuvergunning, openen van een hekwerk/poort op het Grolsch-terrein. In tegendeel, uit deze documenten blijkt dat een eventueel nog te nemen gedoogbeschikking onder meer afhankelijk is van het bereiken van overeenstemming met eisers. Onder meer omdat deze overeenstemming niet is bereikt, heeft verweerder uiteindelijk gekozen voor een andere oplossing. Die oplossing is meegenomen in de op 13 mei 2016 verleende (integrale) evenementenvergunning.
De rechtbank constateert dat over het verlenen van een afwijkingsbesluit om, in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan, een aantal weilanden te gebruiken voor het parkeren, in het dossier geen documenten zijn aangetroffen.
6.3.
Wat betreft het gestelde besluit inzake het verlenen van een gedoogbeschikking om een hekwerk/poort op het Grolsch-terrein open te stellen, oordeelt de rechtbank dat er van een dergelijk besluit geen sprake is. De brief van 4 mei 2016, evenals het e-mailbericht van 3 mei 2016, zijn niet gericht op het (door eisers gestelde) rechtsgevolg.
Wat betreft het gestelde besluit inzake afwijken van het bestemmingsplan met betrekking tot het parkeren van auto’s in een aantal weilanden oordeelt de rechtbank dat, vanwege het ontbreken van een stuk waarin deze beslissing is neergelegd, reeds daarom niet aan het vereiste van schriftelijkheid is voldaan.
De rechtbank oordeelt dat verweerder, vanwege het ontbreken van een of meer besluiten in de zin van de Awb, terecht het bezwaar van eisers niet-ontvankelijk heeft geacht.
7. Ten aanzien van eisers stelling dat verweerder hun bezwaarschrift had moeten aanmerken als een prematuur bezwaarschrift tegen de nadien (op 13 mei 2016) verleende (integrale) evenementenvergunning, overweegt de rechtbank het volgende.
7.1.
Artikel 6:10, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb bepaalt, voor zover van belang, dat ten aanzien van een voor het begin van de termijn ingediend bezwaarschrift, niet-ontvankelijkverklaring op grond daarvan achterwege blijft indien het besluit ten tijde van de indiening nog niet tot stand was gekomen, maar de indiener redelijkerwijs kon menen dat dit wel reeds het geval was.
7.2.
De rechtbank onderschrijft het standpunt van verweerder dat eisers redelijkerwijs niet konden menen dat er op 10 mei 2016 reeds een evenementenvergunning was verleend. Immers, het plaatsen van de bedoelde borden is bedoeld om weggebruikers tijdig te informeren zodat zij daar hun gedrag op kunnen aanpassen. Het plaatsen van dergelijke borden impliceert wel dat er een evenementenvergunning is aangevraagd en in behandeling is genomen maar geeft nog geen uitsluitsel over of deze evenementenvergunning al is verleend. Dat de organisator er voor kiest om, in afwachting van de aangevraagde evenementenvergunning, bepaalde voorbereidingen te treffen is zijn keuze en geschiedt geheel op eigen risico. Dergelijk handelen van de organisator betekent niet dat de evenementenvergunning al is verleend.
Voor de volledigheid voegt de rechtbank hieraan toe dat eisers op 13 mei 2016 zelfstandig bezwaar hebben gemaakt tegen de verleende (integrale) evenementenvergunning. Dit bezwaarschrift is als zodanig door verweerder in behandeling genomen en zal leiden tot een afzonderlijk (appellabel) besluit op bezwaar. Indien het bezwaarschrift van 10 mei 2016 zou worden aangemerkt als ontvankelijk prematuur bezwaarschrift tegen de verleende evenementenvergunning, dan zou dat er slechts toe kunnen leiden dat er sprake is van twee (identieke) bezwaarschriften gericht tegen hetzelfde besluit. In dat opzicht hebben eisers naar het oordeel van de rechtbank dan ook geen procesbelang bij een rechterlijk oordeel over dit onderdeel van hun beroepschrift.
7.3.
De rechtbank oordeelt dat verweerder terecht het bezwaarschrift van eisers niet heeft aangemerkt als een (ontvankelijk) prematuur bezwaarschrift in de zin van artikel 6:10, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb.
8. Samenvattend oordeelt de rechtbank dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het bezwaarschrift van eisers van 10 mei 2016 niet is gericht tegen een of meer besluiten in de zin van de Awb. Verweerder heeft verder terecht geoordeeld dat dit bezwaarschrift niet kan worden aangemerkt als een prematuur bezwaarschrift (als bedoeld in artikel 6:10, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb) tegen de op 13 mei 2016 verleende (integrale) evenementenvergunning. Verweerder heeft daarom terecht het bezwaar van eisers niet-ontvankelijk geacht.
9. Het beroep is ongegrond.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.P.W. Esmeijer, rechter, in aanwezigheid van
mr. A.E.M. Lever, als griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.