Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 16/2742
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
Brugman Radiatorenfabriek B.V., te Tubbergen, eiseres,
en
het college van burgemeester en wethouders van Tubbergen, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 11 oktober 2016 heeft verweerder ten aanzien van eiseres ambtshalve een omgevingsvergunning op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) afgegeven, waarbij is besloten de milieuvoorschriften die zijn verbonden aan de eerder verleende (veranderings-)vergunningen van eiseres in te trekken of aan te passen omdat deze verouderd zijn als gevolg van wijzigingen in de landelijke milieuwet- en regelgeving, alsmede maatwerkvoorschriften op te leggen voor het milieuaspect Lucht.
Eiseres heeft tegen dat besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 april 2017. Voor eiseres zijn verschenen [naam], [naam], [naam] en [naam]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. E.P. Stekelenburg en D. Koopmans, werkzaam bij de Regionale Uitvoeringsdienst IJsselland.
De rechtbank heeft het onderzoek geschorst, omdat zij nog niet over alle informatie beschikte die nodig is om het onderzoek op de zitting te kunnen afronden.
De rechtbank heeft de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (StAB) als deskundige benoemd en haar gevraagd van advies te dienen. Partijen is de gelegenheid geboden om te reageren op de vraagstelling van het onderzoek. Zij hebben van die gelegenheid gebruik gemaakt.
Op 23 juni 2017 heeft de rechtbank in aanwezigheid van partijen en vertegenwoordigers van de StAB een onderzoek ter plaatse ingesteld in het bedrijf van eiseres te Tubbergen. Van dit onderzoek is een proces-verbaal opgemaakt dat aan partijen is toegezonden.
De StAB heeft op 24 juli 2017 advies uitgebracht aan de rechtbank. Partijen, eiseres bij brief van 1 augustus 2017, en verweerder bij brief van 21 september 2017, hebben hun reactie op het advies van de StAB aan de rechtbank doen toekomen.
Het onderzoek ter zitting is voortgezet op 15 januari 2018. Daarbij zijn voor eiseres verschenen [naam], [naam] en [naam], terwijl verweerder zich wederom heeft doen vertegenwoordigen door mr. E.P. Stekelenburg en D. Koopmans, voornoemd. Voorts zijn als deskundigen ter zitting verschenen mr. H.P. Nijhoff, ing. E. Feringa en C. Coenrady, allen werkzaam bij de StAB.
Overwegingen
1.1
Op 29 april 1998 is aan eiseres een revisievergunning op grond van de Wet milieubeheer verleend voor een radiatorenfabriek met een productie van maximaal 1.500.000 radiatoren per jaar. Deze vergunning is sinds 1 oktober 2010 van rechtswege gelijkgesteld aan een omgevingsvergunning op grond van de Wabo.
1.2
Daarnaast zijn op 12 november 1999 respectievelijk op 20 april 2007 aan eiseres veranderingsvergunningen verleend voor de opslag van chemicaliën in tanks en voor de productie van vloerverwarmingsdelen (EPS). Deze veranderingsvergunningen zijn eveneens gelijkgesteld aan omgevingsvergunningen op grond van de Wabo.
1.3
Verder is door verweerder in de loop van de jaren een aantal meldingen ingevolge het inmiddels vervallen artikel 8.19 van de Wet milieubeheer geaccepteerd, welke inmiddels worden beschouwd als milieu-neutrale omgevingsvergunningen als bedoeld in artikel 3.10 van de Wabo. Deze vergunningen zijn voor de beoordeling van deze zaak echter niet van belang en worden daarom verder buiten beschouwing gelaten.
2.1
Bij het bestreden besluit heeft verweerder ambtshalve besloten:
- de voorschriften van de omgevingsvergunningen verbonden aan de vergunningen van
29 april 1998, 12 november 1999 en 20 april 2007 in te trekken op grond van de artikelen 2.31 en 2.31a van de Wabo;
- aan de omgevingsvergunning van 29 april 1998 voorschriften te verbinden op grond van diezelfde artikelen. Deze voorschriften worden van kracht naast de van toepassing zijnde algemene regels in en krachtens het Activiteitenbesluit en naast de nieuwe maatwerkvoor-schriften;
- gelet op de overwegingen die zijn opgenomen in de beschikking en gelet op artikel 2.1 van het Activiteitenbesluit en artikel 8.42 van de Wet milieubeheer, maatwerkvoorschriften voor het milieuaspect Lucht op te leggen aan eiseres.
2.2
Eiseres kan zich niet met verweerders besluit verenigen. Zij stelt zich – kort samengevat – op het standpunt dat haar inrichting niet vergunningplichtig is maar geheel onder de meldingsplicht van het Activiteitenbesluit valt, zodat er van wijziging van vergunning-voorschriften geen sprake kan zijn. Voor zover de inrichting wel vergunningplichtig is, is eiseres van mening dat een aantal van de (maatwerk)voorschriften onjuist is en/of ten onrechte is opgelegd.
De rechtbank overweegt als volgt.
IPPC-installatie/vergunningplicht/vergunningvoorschriften
3.1
Ingevolge artikel 2.1, tweede lid, van het Besluit omgevingsrecht (Bor) is een inrichting vergunningplichtig als het gaat om een inrichting waartoe een IPPC (Integrated Pollution Prevention and Control)-installatie behoort.
3.2
Ingevolge artikel 1.1 van de Wabo wordt onder een IPPC-installatie verstaan een installatie voor industriële activiteiten als bedoeld in Bijlage 1 van de Richtlijn Industriële missies (2010/75/EU) van 24 november 2010 (hierna te noemen: de RIE).
3.3
In Bijlage 1 van de RIE worden bij hoofdgroep 2 (Productie en verwerking van metalen) onder meer de volgende categorieën genoemd:
2.6:de oppervlaktebehandeling van metalen of kunststoffen door middel van elektrolytisch of chemisch procedé, wanneer de inhoud van de gebruikte behandelingsbaden meer dan 30 m³ bedraagt.
6.7:de oppervlaktebehandeling van stoffen, voorwerpen of producten met behulp van organische oplosmiddelen, in het bijzonder voor het appreteren, bedrukken, het aanbrengen van een laag, het ontvetten, het vochtdicht maken, lijmen, verven, reinigen of impregneren, met een verbruikscapaciteit van meer dan 150 kg organisch oplosmiddel per uur, of meer dan 200 ton per jaar.
Het belangrijkste BBT-referentiedocument (BREF) bij categorie 2.6 is de BREF oppervlaktebehandeling van metalen en kunststoffen (BREF STM) en de belangrijkste BREF bij categorie 6.7 is de BREF oppervlaktebehandeling met organische oplosmiddelen (BREF STS).
3.4
Bij de productie van radiatoren in het bedrijf van eiseres vindt oppervlaktebehandeling van metalen plaats door middel van onder andere ontvettings-, spoel-, ijzerfosfaterings- en (grond)lakbaden met een inhoud van 90 m³. Daarmee wordt volgens verweerder in de inrichting van eiseres de in categorie 2.6 genoemde activiteit, te weten oppervlakte-behandeling op basis van een elektrolytisch of chemisch procedé, uitgevoerd. Nu daarbij de in deze categorie genoemde drempelwaarde van 30 m³ (de inhoud van de gebruikte behande-lingsbaden) wordt overschreden, is naar de mening van verweerder sprake van een IPPC-installatie. Daarom dient het bedrijf van eiseres naar de mening van verweerder te worden aangemerkt als een vergunningplichtig Type C-bedrijf, dat slechts ten dele valt onder het Activiteitenbesluit.
3.5
Eiseres is het daarmee niet eens. Zij stelt dat het bij haar uitgevoerde proces van Kathodische Tauch Lackierung (KTL) geen oppervlaktebehandeling is op basis van een elektrolytisch of chemisch procedé, maar valt onder het (koepel-)begrip elektroforese, een elektrostatisch proces. Elektroforese is volgens eiseres niet uitgewerkt in de BREF STM, maar in de BREF STS die behoort bij categorie 6.7. Het bedrijf valt naar de mening van eiseres daarom niet onder categorie 2.6, maar onder categorie 6.7 van de RIE. Nu de in de categorie 6.7 genoemde drempelwaarden niet worden overschreden, is volgens eiseres geen sprake van een IPPC-installatie. Zij is daarom van mening dat haar bedrijf een Type B-bedrijf is dat niet vergunningplichtig is maar geheel valt onder de het Activiteitenbesluit.
De rechtbank overweegt dienaangaande als volgt.
4.1
Tussen partijen is niet in geschil dat categorie 6.7 reeds niet op de inrichting van eiseres van toepassing is omdat de daarin genoemde drempelwaarden van de verbruikscapaciteit niet worden overschreden. De rechtbank zal zich daarom beperken tot de vraag of tot de inrichting van eiseres een IPPC-installatie behoort als bedoeld in categorie 2.6 van Bijlage I van de RIE.
4.2
De StAB heeft in haar advies van 24 juli 2017 geconcludeerd dat in het KTL-proces elektrolyse weliswaar een rol speelt, maar dat de betekenis daarvan is te beschouwen als een nevenproces. De kern van het proces wordt volgens de StAB gevormd door het transport van de coatingdeeltjes naar de kathode, zodat daar een laklaag wordt gevormd. Dit transport vindt met behulp van elektriciteit plaats door middel van elektroforese, een fysisch proces. Gelet hierop is volgens de StAB geen sprake van een inrichting waartoe een IPPC-installatie behoort als bedoeld in categorie 2.6 van bijlage I van het RIE.
4.3
Verweerder heeft bij brief van 26 juli 2017 laten weten zich niet met deze conclusie van de StAB te kunnen verenigen. Anders dan de StAB is verweerder van mening dat elektrolyse geen nevenproces is, maar juist een essentieel onderdeel van het KTL-proces. Zonder elektrolyse is er volgens verweerder geen sprake van een opbouw van een grondlaag/primer. De bij eiseres uitgevoerde processen van elektrolyse en elektroforese zijn naar de mening van verweerder onlosmakelijk met elkaar verbonden; deze kunnen niet worden gescheiden of afgescheiden als nevenproces. Nu het volume van 30 m³ behandelingsbaden ruim wordt overschreden, is volgens verweerder sprake van een IPPC-installatie of IPPC-bedrijf.
4.4
Ter zitting heeft de StAB haar advies van 24 juli 2017 genuanceerd in die zin dat zij bij nader inzien van mening is dat elektrolyse niet als een nevenproces kan worden aangemerkt, maar als een noodzakelijk, zij het ondergeschikt, onderdeel van het totale KTL-proces.
De StAB heeft ter zitting uiteengezet dat het KTL-proces bestaat uit de vijf deelprocessen, te weten:
1. Elektrolyse: het elektrolytisch proces dat dient om een zure grenslaag op de anode en een
basische grenslaag op de kathode te verkrijgen;
2. KTL-polymeer-H+: een oplossingsreactie van het KTL-polymeer bij de anode (met de
zure grenslaag) met behulp van een organisch zuur;
3. Elektroforese: het positief geladen KTL-polymeer (KTL-polymeer-H+) verplaatst zich
door het gehele bad van anode naar kathode;
4. Coagulatie: het positief geladen KTL-polymeer (KTL-polymeer-H+) wordt ter plaatse op
de kathode (basische grenslaag) geneutraliseerd en slaat neer als KTL-polymeer; de dikte
van de coagulatielaag is afhankelijk van de aangelegde badspanning;
5. Elektro-osmose: het water wordt uit het laagje polymeer gedrukt.
Volgens de StAB wordt bij een elektrolytisch proces een metaal-ion in oplossing aan de kathode omgezet tot een metaallaagje. Omdat dit niet vanzelf gaat moet daar zeer veel elektrische energie voor worden gebruikt. Bij het KTL-proces verandert het KTL-polymeer niet. Het polymeerdeeltje moet zich wel door het gehele bad en door de grenslaag aan de kathode verplaatsen. Hiervoor wordt ook elektrische stroom gebruikt, maar dit betreft elektroforese en geen elektrolyse. Er vindt bij het KTL-proces wel elektrolyse plaats, doch dit dient niet voor de productie van de laagvormende deeltjes, maar om de afzetting van de (onveranderde) polymeerdeeltjes op de kathode mogelijk te maken. Hier is betrekkelijk weinig elektrische energie voor nodig. De elektrolyse heeft daarom maar een klein aandeel in het totale energieverbruik van het KTL-proces. De elektrolysestap is volgens de StAB één van de vele (noodzakelijke) stappen in het KTL-proces, maar telt – ook gelet op de milieu-impact – niet zo zwaar dat het gehele proces als een elektrolytisch procedé is te beschouwen.
4.5
Op grond van vaste jurisprudentie pleegt de bestuursrechter het oordeel van een onafhankelijke door de bestuursrechter ingeschakelde deskundige in beginsel te volgen, tenzij zich een bijzondere omstandigheid voordoet die aanleiding vormt een uitzondering op die hoofdregel aan te nemen, bijvoorbeeld de bijzondere omstandigheid dat uit de reactie van die deskundige op een andersluidend oordeel van een door een partij ingeschakelde deskundige blijkt, dat deze zijn eigen oordeel niet serieus heeft heroverwogen. Van een dergelijke bijzondere omstandigheid of enige andere tot een uitzondering op genoemde hoofdregel leidende bijzondere omstandigheid is in dit geval geen sprake.
4.6
De rechtbank is van oordeel dat het door de StAB verrichte onderzoek volledig en zorgvuldig is geweest. Voorts kan, mede gelet op de toelichting op haar advies die de StAB ter zitting van 15 januari 2018 heeft gegeven, niet staande worden gehouden dat de door de StAB uitgebrachte rapportage onjuistheden bevat dan wel dat de conclusies van de ingeschakelde deskundige inhoudelijk niet concludent zouden zijn. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding om de conclusie van de StAB dat elektrolyse weliswaar een noodzakelijk onderdeel is van het KTL-proces, maar dat dit proces als geheel niet kan worden aangemerkt als een elektrolytisch procedé als bedoeld in categorie 2.6, niet te volgen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de StAB daarmee een juiste uitleg gegeven aan categorie 2.6 van bijlage I van de RIE. Daarbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat elektrolyse verhoudingsgewijs een gering onderdeel is van het hele proces, dat daarbij geen chemische omzetting plaats vindt en dat de energie- en milieu-impact ervan beperkt is.
4.7
Nu tot de inrichting van eiseres geen IPPC-installatie behoort, is de rechtbank van oordeel dat sprake is van een type-B inrichting die geheel onder het Activiteitenbesluit valt en om die reden niet vergunningplichtig is. Dit betekent dat er geen wettelijke grondslag is voor de bij het bestreden besluit opgelegde vergunningvoorschriften.
Activiteitenbesluit/maatwerkvoorschriften Lucht
4.8
Verweerder vindt de maatwerkvoorschriften 8.2 en 8.3 – kort gezegd – noodzakelijk om onnodige emissies te voorkomen en de juiste werking van de moffeloven en de naverbrander te waarborgen.
4.9
Gelet op hetgeen eerder in deze uitspraak is overwogen is de rechtbank van oordeel dat de maatwerkvoorschriften Lucht niet los kunnen worden gezien van verweerders uitgangspunt dat sprake is van een IPPC-installatie. Nu dat uitgangspunt niet langer gehandhaafd kan worden, is de rechtbank van oordeel dat deze maatwerkvoorschriften om die reden evenmin in stand kunnen blijven. Verweerder zal – voor zover nodig – de noodzaak tot het opleggen van deze maatwerkvoorschriften opnieuw moeten beoordelen, ervan uitgaande dat tot de inrichting van eiseres geen IPPC-installatie behoort.
5. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit.
6. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
7. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.503 ,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 2 punten voor het verschijnen tijdens de zittingen, met een waarde per punt van € 501,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 334,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.503,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.P.W. Esmeijer, voorzitter, en mr. A. Oosterveld en
mr. R. Fieten, leden, in aanwezigheid van G. Kootstra, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.