Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 17/2559
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
Praxis Vastgoed B.V. en Praxis Doe-het-Zelf Center B.V., te Amsterdam, eisers,
gemachtigde: mr. J.R. van Angeren,
en
het college van burgemeester en wethouders van Almelo, verweerder,
gemachtigde: mr. M. Ichoh.
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
Hornbach Bouwmarkt B.V., te Houten,
Hornbach Bouwmarkt B.V., te Houten,
gemachtigde: mr. C.W. Kniestedt.
Procesverloop
Bij besluit van 2 juni 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eisers om openbaarmaking op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) afgewezen. Van het bewuste document is een zogenaamde ‘managementsamenvatting’ gemaakt en deze is openbaar gemaakt en aan eisers verstrekt.
Bij besluit van 18 oktober 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 mei 2018. Eisers hebben zich laten vertegenwoordigen door mr. S. Ravelli, kantoorgenoot van gemachtigde voornoemd. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door G.J. Nijmeijer, bijgestaan door zijn gemachtigde. Derde-partij (hierna: Hornbach) heeft zich laten vertegenwoordigen door
G. van Heeren, bijgestaan door haar gemachtigde.
Overwegingen
Wettelijk kader
1. Artikel 3, eerste lid, van de Wob bepaalt dat een ieder een verzoek om informatie, neergelegd in documenten, over een bestuurlijke aangelegenheid kan richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf. Het vijfde lid van dit artikel bepaalt dat een verzoek om informatie wordt ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
Artikel 10, tweede lid, onder g, van de Wob bepaalt dat het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege blijft voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen: het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
Artikel 11, eerste lid, van de Wob bepaalt dat in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie wordt verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
Het tweede lid van dit artikel bepaalt dat, met het oog op een goede en democratische bestuursvoering, over persoonlijke beleidsopvattingen informatie kan worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
Onder ‘intern beraad’ wordt verstaan: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid (artikel 1, aanhef en onder c, van de Wob).
Onder ‘persoonlijke beleidsopvatting’ wordt verstaan: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten (artikel 1, aanhef en onder f, van de Wob).
Wob-verzoek en besluitvorming hierover
2. Bij brief van 7 februari 2017 hebben eisers verweerder verzocht om hen een kopie te doen toekomen van alle documenten (opgesteld sinds 1 juni 2016) die betrekking hebben op de herziening van bestemmingsplan “Rhijnbeek” en de ontwikkeling van de Hornbach-vestiging op het perceel op de hoek van de Bornerbroeksestraat, Nijreessingel en H.R. Holstlaan te Almelo. Eisers hebben hierbij verwezen naar de Wob.
Bij besluit van 27 februari 2017 heeft verweerder dit verzoek afgewezen. Ter onderbouwing heeft verweerder aangegeven dat hij geen documenten in bezit heeft die voldoen aan de in het verzoek gestelde criteria. Verder heeft verweerder eisers meegedeeld dat hij, op eigen initiatief, is gestart met een nieuw economisch onderzoek als voorbereiding op een nieuwe bestemmingsplanprocedure en dat hij Hornbach hierover heeft geïnformeerd.
Bij brief van 20 april 2017 hebben eisers verweerder geattendeerd op een artikel op de website van de krant Tubantia d.d. 13 april 2017, waarin gewag wordt gemaakt van een onderzoek betreffende de komst van Hornbach naar Almelo, uitgevoerd door bureau BRO. Eisers hebben verweerder verzocht om, indien dit document dateert van na 7 februari 2017, deze brief aan te merken als een nieuw Wob-verzoek en dit document aan hen te doen toekomen.
In het primaire besluit heeft verweerder geweigerd het gevraagde onderzoeksrapport openbaar te maken. Hierbij heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat er sprake is van een concept-rapport dat wordt benut voor intern beraad. Openbaarmaking is geweigerd op grond van artikel 11 van de Wob. Het document zal openbaar worden gemaakt na een nog nader te bepalen besluit van verweerder in het kader van de nieuwe bestemmingsplanprocedure Rhijnbeek. Het op voorhand openbaar maken van dit onderzoeksrapport resulteert in onevenredige bevoordeling of benadeling. Openbaarmaking wordt daarom eveneens geweigerd op grond van artikel 10, tweede lid, onder g, van de Wob. Van het document is een managementsamenvatting gemaakt en dit document is openbaar gemaakt en aan eisers verstrekt.
In het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd. Verweerder heeft hierbij het advies van de bezwarencommissie overgenomen. Voor zover van belang en samengevat weergegeven staat in dit advies het navolgende verwoord.
- Het gevraagde document betreft een onderzoeksrapport en dit rapport bevat een ruimtelijk-functionele effectenanalyse voor de beoogde vestiging van Hornbach. Het rapport heeft betrekking op een uitwisseling van informatie en opvattingen tussen het bureau en de ambtelijk adviseurs, teneinde verweerder in staat te stellen zich een oordeel te vormen over de mogelijke procedures inzake het bestemmingsplan en de daarin (nog) te nemen stappen ten behoeve van besluitvorming. Er is sprake van een conceptrapport, dat naar zijn aard bestemd is voor intern beraad. Het onderzoeksrapport bevat tevens persoonlijke beleidsopvattingen en in het document is geen onderscheid te maken tussen objectieve feiten en persoonlijke beleidsopvattingen. Door deze verwevenheid is het niet mogelijk de openbaarmaking te beperken tot die gedeelten van de informatie waarin de weigeringsgronden daadwerkelijk aan de orde zijn.
- Ten aanzien van de relatieve weigeringsgrond ex artikel 10, tweede lid, onder g, van de Wob stelt de bezwarencommissie dat verweerder voldoende heeft aangetoond dat er een belangenafweging heeft plaatsgevonden en dat het voortijdig openbaar maken van het onderzoeksrapport aan eisers zal leiden tot onevenredige bevoordeling of benadeling.
Beroepsgronden en beoordeling daarvan door de rechtbank
3. Het primaire besluit, gehandhaafd in het bestreden besluit, ziet op de weigering het onderzoeksrapport, opgesteld door BRO, openbaar te maken. Dit besluit is gebaseerd op twee zelfstandige weigeringsgronden, te weten artikel 11 van de Wob en artikel 10, tweede lid, onder g, van de Wob. Eisers hebben beide weigeringsgronden bestreden.
De rechtbank zal hierna beide weigeringsgronden achtereenvolgens beoordelen.
Weigeringsgrond ex artikel 11 van de Wob
4. Uit de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) blijkt het navolgende.
4.1.
Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11 van de Wob (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, blz. 13) volgt dat het interne karakter van een stuk wordt bepaald door het oogmerk waarmee dit is opgesteld. Degene die het document heeft opgesteld moet de bedoeling hebben gehad dat dit zou dienen voor hemzelf of voor het gebruik door anderen binnen de overheid. Met de in artikel 11, eerste lid, van de Wob neergelegde beperking ten aanzien van persoonlijke beleidsopvattingen in documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad, heeft de wetgever beoogd "dat ambtenaren de vrijheid dienen te hebben ongehinderd hun bijdrage te leveren aan de beleidsvoorbereiding of -uitvoering, en daarover te studeren, te brainstormen, anderszins te overleggen, nota's te schrijven etc. Zij moeten […] in alle openhartigheid onderling functioneel kunnen communiceren." (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 6, blz. 13). Onder persoonlijke beleidsopvatting wordt verstaan een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van één of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten. Feitelijke gegevens zijn geen persoonlijke beleidsopvattingen en kunnen derhalve niet krachtens artikel 11, eerste lid, van de Wob worden geweigerd. Feitelijke gegevens kunnen wel zodanig met die opvattingen zijn verweven dat het niet mogelijk is deze te scheiden. In dat geval kunnen ook die feitelijke gegevens met een beroep op dit artikel worden geweigerd.
Voorzover in documenten voor intern beraad sprake is van feitelijke gegevens waarvan verstrekking niet vanwege verwevenheid kan worden geweigerd, geldt voorts het volgende. Indien die feitelijke gegevens uitsluitend bestaan uit informatie die uit anderen hoofde reeds openbaar is, hoeven deze gegevens niet te worden verstrekt. Op informatie die reeds van overheidswege openbaar is gemaakt is de Wob immers niet van toepassing.
4.2.
Ook documenten die afkomstig zijn van derden die niet tot de kring van de overheid behoren (hierna: externe derden), kunnen worden aangemerkt als documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad indien de documenten met dat oogmerk zijn opgesteld. Het interne karakter van het beraad komt evenwel te vervallen wanneer daaraan het karakter van advisering of gestructureerd overleg moet worden toegekend. Aan een beraad ontvalt het interne karakter indien daarbij een externe derde is betrokken die een eigen belang behartigt dat als zodanig bij het beraad een rol speelt. Hij adviseert in dat geval niet, of niet uitsluitend, in het belang van het bestuursorgaan dat hem om advies vraagt, maar zijn inbreng wordt (mede) ingegeven door een eigen belang bij de uitkomst van het beraad. Documenten van externe derden zoals bedoeld in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11 van de Wob die zijn opgesteld met het oog op intern beraad, kunnen slechts onder intern beraad vallen in het geval dat de externe derde geen ander belang heeft dan het bestuursorgaan vanuit de eigen ervaring en deskundigheid een opvatting te geven over een bestuurlijke aangelegenheid. De rechtbank verwijst als voorbeeld naar de uitspraak van de Afdeling van 18 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1258.
5. Eisers stellen, samengevat weergegeven, dat het rapport niet is opgesteld met het oogmerk van intern beraad. Het rapport is daarentegen opgesteld ter motivering van het ontwerpbestemmingsplan en de ontwerp-omgevingsvergunning om de beoogde vestiging van een Hornbach bouwmarkt mogelijk te maken. Verder stellen eisers dat het onderzoeksrapport geen persoonlijke beleidsopvattingen bevat. Het rapport bevat een ruimtelijk-functionele effectenanalyse voor de beoogde vestiging van een Hornbach bouwmarkt aan de hand van de ladder voor duurzame verstedelijking. Dit betreft een analyse van feitelijke aard. Uit een dergelijk onderzoek valt geen beleidsopvatting af te leiden maar een deskundigenoordeel. Een beoordeling aan de hand van objectieve factoren kan niet worden geduid als persoonlijke beleidsopvattingen, zo blijkt uit de jurisprudentie.
6. Verweerder stelt, samengevat weergegeven, dat het rapport is bedoeld als discussiestuk of de vestiging van de beoogde Hornbach-vestiging op de beoogde locatie in Almelo überhaupt wel mogelijk is. Het rapport is bedoeld om verweerder hierover van informatie te voorzien zodat verweerder in staat wordt gesteld te besluiten of hij al dan niet een ontwerpbestemmingsplan ten behoeve van deze vestiging in procedure gaat brengen. Er is sprake van een conceptrapport op ambtelijk niveau, dat nog kan worden aangepast. Het conceptrapport betreft objectieve gegevens en criteria die zijn geanalyseerd. Aan deze analyse liggen ambtelijke keuzes ten grondslag. Deze ambtelijke keuzes betreffen persoonlijke beleidsopvattingen. Als voorbeeld heeft verweerder ter zitting verwezen naar pagina 5 van het rapport, tweede bullit, laatste zin. Dat deze keuzes/beleidsopvattingen niet zijn ter herleiden tot individuele ambtenaren, doet niets af aan het feit dat er sprake is van persoonlijke beleidsopvattingen.
7. Na met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) kennis te hebben genomen van het niet openbaar gemaakte onderzoeksrapport, overweegt de rechtbank het volgende.
7.1.
De rechtbank onderschrijft het standpunt van verweerder dat het rapport is opgesteld ten behoeve van intern beraad en dat daarin persoonlijke beleidsopvattingen zijn opgenomen. In het rapport worden feiten en gegevens geanalyseerd en aan de analyses liggen ambtelijke keuzes ten grondslag. Het rapport is bedoeld als discussiestuk, waarbij verweerder wordt geïnformeerd over welke keuzes resulteren in welke gevolgen. Het is vervolgens aan verweerder (en uiteindelijk de raad) om een beslissing te nemen over de aanvaardbaarheid van de gevolgen, uitgaande van de ambtelijk gemaakte keuzes. Indien verweerder de gevolgen niet aanvaardbaar acht, zullen de onderliggende keuzes moeten worden aangepast, waardoor de inhoud van het rapport zal wijzigen.
De rechtbank heeft in het gehele rapport ambtelijke keuzes / persoonlijke beleidsopvattingen aangetroffen. De rechtbank zal hier volstaan met het noemen van een aantal persoonlijke beleidsopvattingen:
- paragraaf 3.2, paginanummer ontbreekt, alinea onder de tabel, 3e zin.
- paragraaf 3.4, pagina 8, 3e alinea, 4e zin en verder.
- paragraaf 3.7, pagina 16, laatste alinea, en pagina 17, 1e alinea.
- paragraaf 3.7.2, pagina 22, laatste alinea.
Gelet op de verwevenheid tussen feiten en persoonlijke beleidsopvattingen alsmede gelet op de omstandigheid dat de inhoud van deze persoonlijke beleidsopvattingen is te achterhalen door middel van de uitkomsten van de analyses, is het niet mogelijk deze te scheiden.
7.2.
Het besluit om over persoonlijke beleidsopvattingen informatie te verstrekken is aan het bestuursorgaan. Ook indien degene die de persoonlijke beleidsopvattingen heeft geuit, heeft ingestemd met openbaarmaking, komt aan het bestuursorgaan - gelet op de op hem rustende verantwoordelijkheden - nog steeds de vrijheid toe om die informatie niet te verschaffen.
Gelet op de aard en de inhoud van het rapport ziet de rechtbank aanleiding voor het oordeel dat verweerder in redelijkheid heeft mogen afzien van gebruikmaking van de in artikel 11, tweede lid, van de Wob gegeven bevoegdheid.
7.3.
Samenvattend oordeelt de rechtbank dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het rapport is opgesteld voor intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen bevat, zodat openbaarmaking terecht is geweigerd onder verwijzing naar artikel 11, eerste lid, van de Wob. Verweerder heeft in redelijkheid mogen afzien van zijn bevoegdheid tot geanonimiseerde openbaarmaking ex artikel 11, tweede lid, van de Wob.
Weigeringsgrond ex artikel 10, tweede lid, onder g, van de Wob
8. Eisers stellen, samengevat weergegeven, dat uit diverse openbare bronnen, zoals artikelen op de website van Tubantia, reeds bekend is dat Hornbach zich wil vestigen in Almelo. Het is eisers dan ook niet duidelijk hoe de belangen van betrokken partijen geschaad kunnen worden door openbaarmaking van het onderzoeksrapport. Deze onderbouwing is in het bestreden besluit noch in het advies van de bezwarencommissie opgenomen.
9. Verweerder stelt, samengevat weergegeven, dat vroegtijdige openbaarmaking van het rapport onevenredig benadelend is voor de gemeente Almelo. Diens ambtenaren worden immers verhinderd om ongestoord en in vertrouwelijke sfeer opvattingen te kunnen uitwisselen. Tevens wordt Hornbach hierdoor onevenredig benadeeld (en concurrenten van Hornbach onevenredig bevoordeeld) omdat Hornbach bedrijfsinformatie vertrouwelijk aan verweerder heeft verstrekt.
10. Na met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis te hebben genomen van het niet openbaar gemaakte rapport, overweegt de rechtbank het volgende.
10.1.
De gestelde benadeling van de gemeente Almelo dan wel verweerder omdat hun ambtenaren niet ongestoord hun opvattingen kunnen uiten c.q. kunnen brainstormen, wordt ‘afgedekt’ door de weigeringsgrond als bedoeld in artikel 11 van de Wob. Van benadeling in de zin van artikel 10, tweede lid, onder g, van de Wob is geen sprake.
10.2.
In het rapport staat in paragrafen 2.2 en 2.3 verwoord hoe Hornbach zich wil onderscheiden van haar concurrenten en welke stappen zij hiertoe reeds heeft ondernomen en gaat ondernemen. De rechtbank onderschrijft het standpunt van verweerder dat het openbaar maken van deze gegevens resulteert in onevenredige bevoordeling van de concurrenten van Hornbach, zijnde bouwmarken en tuincentra binnen het verzorgingsgebied dan wel met een overlappend verzorgingsgebied, en onevenredige benadeling van Hornbach.
10.3.
Samenvattend oordeelt de rechtbank dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het in artikel 10, tweede lid, onder g, van de Wob beschermde belang aanwezig is. Voorts heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het openbaarheidsbelang in casu minder zwaar weegt dan het belang van het voorkomen van onevenredige bevoordeling van concurrenten van Hornbach of benadeling van Hornbach zelf.
11. Het beroep is ongegrond.
12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.M.B. Elferink, rechter, in aanwezigheid van
mr. A.E.M. Lever, als griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.