ECLI:NL:RBOVE:2018:1400

Uitspraak

RECHTBANK OVERIJSSEL

Zittingsplaats Zwolle

Bestuursrecht

zaaknummer: AWB 17/1758

tussenuitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen

[eiseres] , te [woonplaats] eiseres,

gemachtigden: [naam 1] en [naam 2] ,

de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen, verweerder,

gemachtigde: G.A. Tellinga.

Procesverloop

Bij besluit van 30 januari 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder vastgesteld dat eiseres arbeidsvermogen heeft. Dit heeft tot gevolg dat de uitkering op grond van de Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten (Wajong) van eiseres vanaf

1 januari 2018 lager wordt vastgesteld, namelijk op maximaal 70% van het minimumloon.

Bij besluit van 6 juli 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

De rechtbank heeft de zaak verwezen naar de meervoudige kamer van de rechtbank.

Op 8 december 2017 heeft de rechtbank vragen aan verweerder gesteld, waarop bij brief van 15 januari 2018 is geantwoord.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 januari 2018.

Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigden. Ook zijn verschenen

M. Meeuwissen, M. de Graauw van Stichting MEE IJsseloevers en M. Lagemaat van de JP van den Bentstichting. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Overwegingen

1.1.

Eiseres, geboren op [geboortedatum] , heeft een licht verstandelijke beperking en PDD-NOS. Zij ontvangt sinds 18 december 2013 een Wajong-uitkering. Het betreft inkomensondersteuning op grond van de zogenoemde werkregeling, waarbij het uitkeringspercentage ten tijde van de toekenning 75% bedroeg.

1.2.

Bij brief van 3 mei 2016 heeft verweerder eiseres in het kader van een voorlopige herbeoordeling meegedeeld dat zij arbeidsvermogen heeft. In haar reactie van 20 mei 2016 heeft eiseres laten weten het niet eens te zijn met deze voorlopige beoordeling. Hierop hebben een verzekeringsgeneeskundige en arbeidskundige beoordeling plaatsgevonden, waarna de besluitvorming is gevolgd zoals die hierboven onder ‘Procesverloop’ is uiteengezet.

2.1.

Aan het bestreden besluit van verweerder ligt het standpunt ten grondslag, dat onderzoek heeft uitgewezen dat sprake is van arbeidsvermogen.

2.2.

Eiseres heeft bestreden over arbeidsvermogen te beschikken. In bezwaar heeft zij gewezen op de uitlatingen van Staatssecretaris Klijnsma, die in een brief van 25 juni 2014 over de uitleg van het Schattingsbesluit verwoordde dat het verrichten van activiteiten in het kader van dagbesteding in de zin van de AWBZ niet onder het begrip arbeidsvermogen valt. In beroep heeft eiseres voorts – samengevat – aangevoerd dat zij op basis van een verblijfsindicatie op grond van de Wet langdurige zorg (Wlz), met als grondslag Verstandelijke Beperking (VG03), woont in de woonlocatie van de Stichting J.P. van de Bent in Hasselt. Tot de functies van de indicatie behoren dagbesteding en begeleiding individueel. De dagbesteding vindt plaats op De Linde, waar eiseres chocoladerepen inpakt. Hier heeft eiseres continu begeleiding en is er geen sprake van werkdruk. Als eiseres wil, kan ze zich ziek melden en naar huis gaan. Eiseres heeft een zodanig geringe zelfredzaamheid dat zij onder bewind staat. Zij kan wellicht een taak uitvoeren, maar niet in een arbeidsorganisatie. In tegenstelling tot wat verweerder aanneemt, is ze aangewezen op dagbesteding. Enkel in die omgeving kan zij taakjes uitoefenen. Ter zitting is toegelicht dat eiseres op de werkplek wordt begeleid, maar niet om een taak uit te kunnen voeren. De begeleiding is erop gericht in geval van escalatie, waarvan om kleine gebeurtenissen al sprake kan zijn, de situatie te stabiliseren.

Eiseres heeft evenmin basale werknemersvaardigheden. Ze kan afspraken met een werkgever niet nakomen en kan zomaar afhaken door iets dat niet leuk is of onverwacht gebeurt. Om die reden is ze ook niet vier uur per dag belastbaar voor arbeid. Zij kan niet onafgebroken een uur achtereen werken zonder wezenlijke onderbreking van het productieproces.

Eiseres maakt geen verdere ontwikkeling meer door, zodat er sprake is van blijvende afwezigheid van arbeidsvermogen. De aanname van de verzekeringsartsen dat er tot het 28e levensjaar ontwikkeling mogelijk is, is verder niet gemotiveerd en volgens eiseres niet gebaseerd op medisch/psychologisch onderzoek.

2.3.

Met de brief van 8 december 2017 heeft de rechtbank verweerder vragen gesteld over de relatie tussen de beoordeling van arbeidsvermogen en de indicatie voor dagbesteding die eiseres heeft. De rechtbank heeft met name gewezen op de antwoorden van voormalig staatssecretaris Klijnsma op Kamervragen in haar brief van 25 juni 2014, en haar reactie van 3 december 2015 aan de Landelijke Cliëntenraad. Verweerder heeft deze vragen van de rechtbank op 15 januari 2018 beantwoord.

3. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.

3.1.

Op 1 januari 2015 is artikel III van de Invoeringswet Participatiewet (Staatsblad 2014, 270 en 271) in werking getreden. Hierin is onder meer de (her)beoordeling van het zittend bestand Wajong op arbeidsvermogen geregeld. De Wajongers uit het zittend bestand met arbeidsvermogen of tijdelijk geen arbeidsvermogen krijgen met ingang van 1 januari 2018 een uitkeringsverlaging van 75% naar 70% van het wettelijk minimumloon (WML). De wijziging van het Schattingsbesluit arbeidsongeschiktheidswetten (Schattingsbesluit) ziet onder meer op deze herbeoordeling.

3.2.

Hoofdstuk 2 van de Wajong kent voor Wajongers ingestroomd tussen 2010 en 2014, zoals eiseres, een drietal regelingen, te weten de studieregeling, de werkregeling en de uitkeringsregeling. In de uitkeringsregeling bevinden zich de Wajongers met duurzaam geen arbeidsvermogen, terwijl van de groep Wajongers in de werkregeling bij de beoordeling van hun Wajong-aanvraag is geoordeeld dat zij over arbeidsvermogen beschikken, zoals bij eiseres is gebeurd.

3.3.

In artikel 2:40, tweede lid, van de Wajong is sinds 1 januari 2018 bepaald dat, indien de jonggehandicapte aantoont dat hem niet kan worden verweten dat hij een inkomen per dag verwerft van minder dan 20% van het minimumloon, de inkomensondersteuning dan, in afwijking van het eerste lid, onderdeel a, per dag bedraagt: 0,7 (voorheen 0,75) * G - I, waarbij G staat voor de grondslag en I voor het inkomen per dag.

3.4.

In artikel 2:4, eerste lid, van de Wajong is bepaald dat volledig en duurzaam arbeidsongeschikt in de zin van dit hoofdstuk en de daarop berustende bepalingen is de jonggehandicapte die duurzaam geen mogelijkheden tot arbeidsparticipatie heeft. In het tweede lid is bepaald dat onder duurzaam wordt verstaan de situatie waarin de mogelijkheden tot arbeidsparticipatie zich niet kunnen ontwikkelen.

3.5.

In artikel 1a, eerste lid, van het Schattingsbesluit is bepaald dat betrokkene geen mogelijkheden heeft tot arbeidsparticipatie als bedoeld in de artikelen 1a:1, eerste lid, 2:4, eerste lid en 3:8a, eerste lid van de Wajong als hij:

a. geen taak kan uitvoeren in een arbeidsorganisatie;

b. niet over basale werknemersvaardigheden beschikt;

c. niet aaneengesloten kan werken gedurende ten minste een periode van een uur; of

d. niet ten minste vier uur per dag belastbaar is, tenzij hij ten minste twee uur per dag belastbaar is en in staat is per uur ten minste een bedrag te verdienen dat gelijk is aan het minimumloon per uur.

Aangezien artikel 1a, eerste lid, van het Schattingsbesluit negatief geformuleerd is, heeft een betrokkene geen mogelijkheden tot arbeidsparticipatie wanneer één van de daarin genoemde vaardigheden ontbreekt.

3.6.

In het Compendium Participatiewet heeft verweerder een toelichting gegeven op zijn visie op de criteria van de Wajong. In het document staat beschreven hoe verzekeringsartsen en arbeidsdeskundigen door het toepassen van de methode Sociaal Medische Beoordeling Arbeidsvermogen een Wajong-beoordeling moeten doen. Dit Compendium moet volgens de rechtbank worden gekwalificeerd als een werkinstructie en niet als een beleidsregel als bedoeld in artikel 1:3, vierde lid van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

3.7.

Bij het verzekeringsgeneeskundig onderzoek ten behoeve van de herindeling heeft de verzekeringsarts op 19 januari 2017 vastgesteld dat bij eiseres sprake is van PDD-NOS en een lichte verstandelijke beperking. In verband hiermee is eiseres volgens de verzekeringsarts aangewezen op eenvoudig, duidelijk en voorspelbaar werk. Het uitvoeren van taken is alleen mogelijk indien er de nodige begeleiding voor eiseres bij aanwezig is. De verzekeringsarts bezwaar en beroep heeft in zijn rapportage van 12 juni 2017 toegevoegd dat uit de rapportage van het CIZ blijkt dat eiseres destructief, manipulatief, dwangmatig gedrag vertoont en zich verbaal en fysiek agressief uit wanneer zij zich onveilig voelt. Wel is er op dit vlak sprake geweest van aanmerkelijke stabilisering sinds eiseres begeleid woont. Na arbeidskundig onderzoek, waarop hieronder nader wordt ingegaan, heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat sprake is van arbeidsvermogen, mits wordt voldaan aan de door verweerder geformuleerde voorwaarden.

3.8.

Met de brief van 8 december 2017 heeft de rechtbank verweerder gevraagd in hoeverre de AWBZ-indicatie van eiseres een rol speelt bij de vraag of zij over arbeidsvermogen beschikt, gelet op de hierboven genoemde brieven van de voormalig staatssecretaris. Zij heeft haar visie in de brief van 25 juni 2014 als volgt verwoord: “
Dagbesteding in het kader van de AWBZ is bedoeld voor mensen die geen arbeidsmogelijkheden hebben, ook niet in Sw-arbeid. Het ligt dus voor de hand hier bij aan te sluiten en deze groep niet lastig te vallen met een onderzoek, nu zij al geïndiceerd zijn voor de AWBZ. Mocht iemand in dagbesteding van mening zijn dat hij wel arbeidsmogelijkheden heeft, dan kan hij dat aangeven en dan zal het alsnog onderzocht worden” (referentienummer 2014-0000088403, bladz. 4).

In de brief van 3 december 2015 heeft de staatssecretaris het volgende geschreven: “
indien iemand beschikt over een AWBZ-indicatie voor dagbesteding wordt aangenomen dat sprake is van ‘geen arbeidsvermogen’”(referentienummer 2015-0000277788, bladz.1). Vergelijkbare woorden komen overigens terug in de Nota van Toelichting op het Schattingsbesluit (Stb. 2014, 359, blz. 10).

3.9.

Verweerder heeft in zijn reactie van 15 januari 2018 toegelicht dat de antwoorden van de staatssecretaris zijn gegeven met het oog op de invulling van artikel 2a van het Schattingsbesluit en daarom ziet op de Wajongers die, anders dan eiseres, zijn ingestroomd voor het jaar 2010. Voor deze Wajongers is immers geregeld dat vanwege het hebben van een indicatie geen arbeidsvermogen wordt aangenomen. Dat eiseres een indicatie heeft voor dagbesteding kan volgens verweerder dan ook niet dienen als doorslaggevend argument voor de conclusie dat arbeidsvermogen afwezig is.

3.10.

De rechtbank is met verweerder eens dat het feit dat eiseres een indicatie voor dagbesteding heeft, op grond van de voor haar geldende bepalingen van hoofdstuk 3 van de Wajong, op zichzelf genomen niet onmiddellijk tot de conclusie leidt dat zij geen arbeidsvermogen heeft. Een met artikel 2a van het Schattingsbesluit vergelijkbare bepaling ontbreekt voor de situatie van eiseres, die eerst na 2010 in aanmerking is gebracht voor een Wajong-uitkering. In zoverre volgt de rechtbank verweerder in zijn antwoord op de vragen van de rechtbank. Dit neemt niet weg dat de staatssecretaris in de hierboven aangehaalde brieven zonder enig voorbehoud als haar visie heeft gegeven dat dagbesteding is bedoeld voor mensen die geen arbeidsmogelijkheden hebben en dat het verrichten van activiteiten in het kader van dagbesteding om die reden niet onder het begrip arbeidsvermogen valt. Als in weerwil van deze visie van de besluitgever toch het bestaan van arbeidsvermogen wordt aangenomen in een situatie waarin dagbesteding op basis van een indicatie AWBZ wordt verricht, moet dit naar het oordeel van de rechtbank zonder enige twijfel zijn voortgevloeid uit het onderzoek van verweerder.

Het kunnen uitvoeren van een taak in een arbeidsorganisatie

4.1.

De arbeidsdeskundige heeft in zijn rapport van 25 januari 2017 aangenomen dat eiseres een taak kan uitvoeren als sprake is van voorgestructureerd werk met een vaste groep collega’s, het werk geen intensieve contacten c.q. communicatie met anderen vereist en niet solistisch is. Onder deze voorwaarden wordt eiseres in staat geacht de taak “uitruimen van een afwasmachine” (taak 0602) in een arbeidsorganisatie te verrichten. Ook de arbeidsdeskundige bezwaar en beroep heeft deze taak voor eiseres geschikt bevonden, waarbij hij van belang heeft geacht dat het gaat om een duidelijk en eenvoudige afgebakende taak waarbij geen intensief contact met anderen noodzakelijk is.

Met het beschrijven van de voorwaarden waaraan de fysieke en sociale werkomgeving moet voldoen, heeft verweerder willen aantonen dat eiseres in staat is de taak “uitruimen van een afwasmachine” te verrichten, en ook dat zij dit in een arbeidsorganisatie kan. Naar het oordeel van de rechtbank is verweerder hierin niet geslaagd. De rechtbank acht aannemelijk dat eiseres in beginsel in staat is handelingen te verrichten die samen een taak vormen, zoals zij ook in het kader van de dagbesteding laat zien. Verweerder heeft echter niet onderbouwd dat eiseres dit ook kan binnen de context van een arbeidsorganisatie, bijvoorbeeld in een instellings-of restaurantkeuken. Met name is niet behoorlijk gemotiveerd dat hiervoor de essentiële basale werknemersvaardigheden aanwezig zijn.

Het beschikken over basale werknemersvaardigheden.

4.2.

In de nota van toelichting bij het Schattingsbesluit heeft de regelgever volstaan met het noemen van een voorbeeld van basale werknemersvaardigheden, te weten het nakomen van afspraken tussen werkgever en werknemer, zoals op tijd komen. Nadere invulling is door de besluitgever aan verweerder overgelaten. Om vast te stellen welke werknemersvaardigheden basaal zijn, heeft verweerder in het Compendium de definitie van een arbeidsovereenkomst als vertrekpunt genomen. Op basis hiervan heeft verweerder het begrijpen, onthouden en uitvoeren van instructies van de werkgever als basale werknemersvaardigheden aangemerkt, naast het nakomen van afspraken: “
Daarbij gaat het zowel om het accepteren van gezag, als om het accepteren van regels waar de werknemer zich aan moet houden op last van het gezag. Bijvoorbeeld op een afgesproken tijd verschijnen op een werkplek. Of betrouwbaar zijn, in die zin dat de werkgever erop kan vertrouwen dat de werknemer regels en afspraken nakomt”.

Dat eiseres over basale werknemersvaardigheden beschikt, heeft de arbeidsdeskundige blijkens het rapport van 24 januari 2017 aangenomen omdat zij in staat wordt geacht met gerichte ondersteuning c.q. begeleiding eenvoudige opdrachten te begrijpen en te vertalen naar een handeling. Of eiseres ook in staat is tot het nakomen van afspraken zoals verweerder in het Compendium heeft omschreven is onbesproken gelaten. Namens eiseres is in dit verband naar voren gebracht dat zij afhaakt zodra er iets onverwacht gebeurt of zij iets niet leuk vindt. Waarom niettemin gesteld zou kunnen worden dat bij eiseres, die is aangewezen op dagbesteding, basale werknemersvaardigheden aanwezig zijn, is door verweerder niet gemotiveerd. De rechtbank overweegt daarbij dat aan deze voorwaarde niet is voldaan als voortdurend bijsturing door een derde nodig is.

Het aaneengesloten werken gedurende een uur

4.3.

Bij het criterium van ten minste één uur aaneengesloten kunnen werken staat in de nota van toelichting op het Schattingsbesluit alleen dat niet vaker dan één keer per uur een substantiële onderbreking van het productieproces noodzakelijk is om de betrokkene bij te sturen. In het Compendium is toegevoegd dat bij meerdere substantiële onderbrekingen het productieproces namelijk te veel verstoord wordt. Bovendien toetst het criterium van één uur aaneengesloten werken het vermogen van de klant om zelfstandig te kunnen werken. Bij iemand die meer dan één keer per uur zodanig moet worden bijgestuurd dat het werkproces ervoor moet onderbroken, kan niet meer worden gesproken van het vermogen om een uur aaneengesloten zelfstandig te werken.

Duidelijk is dat eiseres aanvankelijk in het kader van de dagbesteding werkzaamheden heeft verricht die zij niet volhield. Momenteel echter verricht zij haar activiteiten in een omgeving die volgens haar begeleiders op haar problematiek aansluit. Desondanks raakt zij nog steeds regelmatig van slag waarna zij haar werkzaamheden staakt. Waarom dit niet het gevolg zou zijn van ziekte of gebrek, zoals verweerder ter zitting heeft aangevoerd, heeft verweerder niet gemotiveerd. Verweerder heeft in het bijzonder niet onderbouwd waarom eiseres, juist gelet op haar ervaringen in de dagbesteding, toch in staat moet worden geacht in een normale werksituatie een uur aaneengesloten te werken, zonder dat vaker dan één maal sprake is van een substantiële onderbreking.

De minimale belastbaarheid

4.4.

Naar het oordeel van de rechtbank vloeit uit het actuele functioneren van eiseres zoals dat is gepresenteerd voort dat zij minimaal vier uur per dag belastbaar is. Verweerder heeft ook in de rapportage van 12 juni 2017 voldoende onderbouwd dat eiseres aan dit criterium voldoet.

De duurzaamheid

4.5.

Verweerder heeft op voorhand overwogen dat ten aanzien van eiseres nog sprake is van ontwikkelmogelijkheden. In het Compendium is bij onderdeel 2.2.9.2 beschreven dat de ontwikkeling bij diverse vaardigheden nog langer doorloopt dan na het 18e jaar. Factoren als verdere rijping van de hersenen en ervaring zijn op dit punt van belang. Dat de cerebrale rijping tot het 28e levensjaar voortduurt, zoals door de verzekeringsarts bezwaar en beroep in het rapport van 12 juni 2017 is beschreven, is namens eiseres ter zitting gemotiveerd betwist. Op die betwisting heeft de verzekeringsarts bezwaar en beroep niet kunnen reageren. Verweerder dient desgewenst daartoe de gelegenheid te krijgen, waarbij naar het oordeel van de rechtbank moet worden aangegeven welke arbeidsbeperkingen door zo’n verdergaande ontwikkeling in relevante mate kunnen verminderen.

5. De rechtbank komt tot de slotsom dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd

dat eiseres voldoet aan alle van belang zijnde criteria. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking. Een motiveringsgebrek in een besluit kan in beginsel door verweerder worden hersteld en als hij daarin slaagt kan de rechtbank de rechtsgevolgen van het besluit in stand laten, ondanks de vernietiging ervan. De rechtbank ziet daarom aanleiding om verweerder met toepassing van artikel 8:51a van de Awb in de gelegenheid te stellen de geconstateerde gebreken in het bestreden besluit te herstellen. Dit kan door alsnog een deugdelijke motivering voor het bestreden besluit te geven op de in de overwegingen 4.1, 4.2, 4.3 en 4.5 besproken aspecten.

6. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen verweerder het gebrek kan herstellen op zes weken na verzending van deze tussenuitspraak. Verweerder moet zo spoedig mogelijk, dat wil zeggen binnen twee weken na verzending van deze tussenuitspraak, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid om het gebrek te herstellen. Als verweerder gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiseres vervolgens in de gelegenheid stellen om binnen vier weken te reageren op het (beoogde) herstel van het gebrek door verweerder. Daarna zal de rechtbank dan een einduitspraak doen.

7. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.

Beslissing

De rechtbank:

- draagt verweerder op binnen twee weken de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid de gebreken aangeduid in rechtsoverweging 5 te herstellen;

- stelt verweerder in de gelegenheid om binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak de gebreken te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;

- houdt iedere verdere beslissing aan.

Deze uitspraak is gedaan door mr. W.P.M. Elderman, voorzitter, en mr. W.F. Bijloo en

mr. P.H. Banda, leden, in aanwezigheid van mr. F. Ernens griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op

griffier rechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.