Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 17/1991
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[eiser] te [woonplaats] , eiser,
en
het college van burgemeester en wethouders van Deventer, verweerder.
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: Campus Deventer BV,
gemachtigde: mr. L.J. Gerritsen, advocaat te Nijmegen.
Procesverloop
1.1.
Bij besluit van 1 februari 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder aan de derde-partij een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van twee appartementsgebouwen met drie bouwlagen ten behoeve van studentenhuisvesting aan de G.J.L. Ankersmitlaan te Deventer voor ten hoogste 10 jaar.
Bij besluit van 31 juli 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Eiser en de derde-partij hebben hierop commentaar geleverd.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 maart 2018.
Eiser is verschenen. Verweerder is verschenen bij gemachtigden A.M.M. Bekemeier-Hutten en M.G.M. Meijerink. Derde partij is verschenen bij gemachtigde mr. L.J. Gerritsen, en J.O. Kroesen.
Overwegingen
De ontvankelijkheid
2.1.
De rechtbank heeft vastgesteld dat eiser binnen de beroepstermijn alleen voor zichzelf beroep heeft ingesteld. Hieruit volgt dat de rechtbank geen rekening kan houden met de eerst op 29 november 2017 door eiser ingezonden lijst met 40 namen van medebewoners.
Aanvragen omgevingsvergunning
2.2.
Sinds 2010 zijn er plannen voor de ontwikkeling van grondgebonden woningen op de in de vorige rubriek genoemde locatie (ook wel aangeduid als locatie “Teugseplein”). In 2011 is, gelet op de marktsituatie, besloten om deze ontwikkeling voorlopig stil te zetten en na te denken over een mogelijke tijdelijke geschikte invulling van de locatie. Afgesproken wordt werd dat de stedenbouwkundige uitgangspunten, die voor de ontwikkeling van deze locatie in samenspraak met de grondeigenaar M & S Projectontwikkeling BV zijn opgesteld en op
3 november 2011 vastgelegd, ook in de toekomst het vertrekpunt vormen bij de ontwikkeling van de locatie.
2.3.
Op 5 februari 2011 heeft de derde-partij (verder: Campus) een aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend voor het tijdelijk (maximaal 10 jaar) plaatsen van studentenhuisvesting, bestaande uit 89 woonunits en een wasruimte/kantoor. Vanwege het ontbreken van garanties over de financiële uitvoerbaarheid en wegens strijd met een goede ruimtelijke onderbouwing heeft verweerder geweigerd een omgevingsvergunning te verlenen. Volgens verweerder voldeed het plan niet aan de stedenbouwkundige uitgangspunten (zoals overschrijding bouwvlak c.q. bouwenveloppe, representativiteit, openheid en architectuur).
2.4.
Op 19 september 2016 heeft Campus een aangepast plan ingediend. Omdat het plan volgens verweerder zodanig is aangepast dat het volledig past binnen de stedenbouwkundige uitgangspunten, heeft vervolgens besluitvorming plaatsgevonden, zoals beschreven in de vorige rubriek.
Het wettelijk kader (voor zover hier van belang)
3.1.
Artikel 2.1, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (verder: Wabo) bepaalt dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
b. ……
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
Ingevolge artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo, wordt de omgevingsvergunning, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1., eerste lid, onder a, - samengevat – geweigerd – indien:
a. de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan het bouwbesluit;
b. de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de bouwverordening;
c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan;
d. het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, met uitzondering van een tijdelijk bouwwerk dat geen seizoensgebonden bouwwerk is, in strijd is met redelijke eisen van welstand.
e….
In het tweede lid van artikel 2.10 van de Wabo is bepaald dat in gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c (strijd met het bestemmingsplan), de aanvraag mede wordt aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en de vergunning slechts wordt geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1. eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en (a) indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan:
1. met toepassing van de in het bestemmingsplan opgenomen regels inzake afwijking,
2. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
De onder 2 bedoelde gevallen zijn aangewezen in artikel 4 van Pro de Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor), de zogenaamde planologische kruimellijst. Hierin is in het elfde lid bepaald dat voor verlening van een omgevingsvergunning in aanmerking komt ”ander gebruik van gronden of bouwwerken dan bedoeld in de onderdelen 1 tot en met 10, voor een termijn van ten hoogste tien jaar”.
Het bestemmingsplan (voor zover hier van belang)
Het bouwplan is gelegen binnen het bestemmingsplan “Buitengracht-Oost” en ligt deels binnen de enkelbestemming “Gemengd-1” (artikel 8), met de functieaanduiding “specifieke vorm van gemengd-2” en deels binnen de enkelbestemming “Verkeer-Verblijfs-gebied” (artikel 16).
De voor “Gemengd-1” aangewezen gronden met de functieaanduiding “specifieke vorm van gemengd-2” zijn bestemd voor:
-maatschappelijke voorzieningen (m), waaronder begrepen voorzieningen ten behoeve van welzijn, gezondheidszorg, religie, onderwijs, openbare diensten, jeugd/kinderopvang, verenigingsleven en speelvoorzieningen, en
-kantoren (k).
De gronden met de bestemming “Verkeer-Verblijfsgebied” zijn onder andere bestemd voor woonstraten, verblijfsvoorzieningen, waaronder pleinen, voet- en rijwielpaden, kunstwerken, groenvoorzieningen, speelvoorzieningen, waaronder begrepen (jeugd- en jongeren), ontmoetingsplaatsen en parkeervoorzieningen.
Het bouwplan
3.2.
Vast staat dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan: de woonunits passen niet binnen de bestemmingen “Gemengd-1” en “Verkeer-Verblijfsgebied”. Deze strijdigheid heeft verweerder weggenomen met toepassing van het elfde lid van de eerder genoemde kruimellijst, waardoor een ander gebruik van de grond (in dit geval ten behoeve van studentenhuisvesting) voor een termijn van ten hoogste 10 jaar wordt toegestaan.
Standpunten van partijen
4.1.
Eiser heeft aangevoerd dat het bestreden besluit in strijd is met de wet en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Met name is het bestreden besluit volgens eiser onvoldoende gemotiveerd, in de eerste plaats met betrekking tot de afwijking van het bestemmingsplan en in de tweede plaats met betrekking tot de afwijking van het door de bezwaarschriftencommissie gegeven advies. Tenslotte heeft eiser aangevoerd dat er in Deventer geen grote behoefte bestaat aan de huisvesting van studenten.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat aan de besluitvorming een zorgvuldige belangenafweging ten grondslag ligt, waarbij ook de belangen van de omwonenden voldoende zijn afgewogen.
De overwegingen van de rechtbank
4.2.
De beslissing om al dan niet een omgevingsvergunning te verlenen, indien de activiteit in strijd is met het bestemmingplan, is een discretionaire bevoegdheid van verweerder. Verweerder heeft op dit punt een eigen beleidsruimte. Een dergelijke beslissing mag de bestuursrechter slechts marginaal toetsen, dat wil zeggen dat de bestuursrechter zich moet beperken tot de vraag of verweerder in redelijkheid heeft kunnen komen tot zijn besluit om een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo te verlenen.
De noodzaak van studentenhuisvesting
4.3.
Verweerder heeft daarover in het primaire besluit overwogen:
“ dat gezien de ligging van de locatie in de nabijheid van hogeschool Saxion de invulling voor studentenhuisvesting zeer geschikt is. Op vele andere inbreiding- en transformatielocaties worden vooral woonunits ontwikkeld voor starters en doorstarters, die in principe niet voor studenten betaalbaar zijn. De locatie “Teugseplein” wordt hiermee de specifieke huisvestingslocatie in Deventer voor deze doelgroep in de woningmarkt. Op 1 oktober 2015 is door ABF Research de Landelijke Monitor Studentenhuisvesting 2015 uitgevoerd in opdracht van Kences. De landelijke monitor duidt op een daling aan behoefte de afgelopen jaren waarbij er in 2015 nog sprake is van een tekort in Deventer van maximaal 100-200 woningen. Uit het onderzoek blijkt verder dat er een klein overschot aan studentenwoningen zal ontstaan tot 2023. Gezien de verschillende beschikbare onderzoeken lijkt de vraag naar woonruimte voor studenten op de lange termijn lastig voorspelbaar. Gezien de bandbreedte in de voorspellingen is een tijdelijke vergunning voor de realisatie van studentenhuisvesting goed te verdedigen. Daarmee wordt de bestaande vraag naar (zelfstandige) woonruimte voor deze doelgroep bediend.”
De rechtbank is van oordeel dat verweerder hiermee de noodzaak voor tijdelijke studenten-huisvesting op de locatie “Teugseplein” voldoende heeft onderbouwd. De rechtbank voegt hier nog aan toe dat aan de verleende omgevingsvergunning het voorschrift is verbonden dat enkel studenten gehuisvest mogen worden.
De stedenbouwkundige uitgangspunten
4.4.
Ook de rechtbank is gebleken dat de stedenbouwkundige uitgangspunten zijn opgesteld op het moment dat een plan voorlag voor grondgeboden woningen. Verweerder hecht er aan deze stedenbouwkundige uitgangspunten zo veel als mogelijk te handhaven, ook nu er een alternatief bouwplan voorligt, met name vanwege de beeldbepalende ligging en de context van de locatie. Deze uitgangspunten zijn opgesteld om de stedenbouwkundige belangen (onder andere de zichtlijnen) te beschermen. In het primaire besluit heeft verweerder het bouwplan aan de geformuleerde stedenbouwkundige uitgangspunten getoetst en is daarbij tot de conclusie gekomen dat het bouwplan stedenbouwkundig aanvaardbaar is en op dit onder-deel voldoet aan de eisen van een goede ruimte ruimtelijke ordening.
De rechtbank kan zich met deze door verweerder gegeven motivering verenigen. Daarbij heeft de rechtbank niet uit het oog verloren dat de bebouwing met studentenwoningen een andere uitstraling en karakter heeft dan de uiteindelijk beoogde en door de gemeente Deventer gewenste hoogwaardige grondgebonden woningen met voortuinen, die meer opgaan in/aansluiten op het beeld van Knutteldorp. Gelet op de tijdelijkheid en omdat voldaan is aan de – overige – door het college vastgestelde uitgangspunten acht verweerder deze tijdelijke afwijking acceptabel. De rechtbank volgt verweerder hierin.
Plaats van gebouw A
4.5.
De rechtbank merkt op dat verweerder dient te beslissen over het project zoals dat is aangevraagd. Op grond van vaste jurisprudentie nopen eventuele alternatieven voor een bouwplan slechts dan tot het onthouden van medewerking voor het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan, indien op voorhand duidelijk is dat door verwezenlijking van de alternatieven een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren. Het is echter dan aan degene die zich op een alternatief beroept om aannemelijk te maken dat het aan deze eisen voldoet. De enkele stelling dat er wellicht een alternatieve locatie op grotere afstand van omwonenden bestaat, is onvoldoende voor het oordeel dat hiermee een gelijkwaardig resultaat met aanmerkelijk minder bezwaren kan worden bereikt (zie hiervoor o.a. Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:619). Eiser heeft de rechtbank er niet van kunnen over-tuigen dat met het door hem aangedragen alternatief een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren. Overigens zou ook bij een invulling van de bouwmogelijkheden op grond van het bestemmingsplan sprake zijn van een wezenlijke verandering van het terrein. Verweerder heeft de stedenbouwkundige situatie, gezien de hoogte en de afstand tot de woningen, aanvaardbaar geoordeeld. De afstand tot de gevel van de woningen aan de Lunet (14,20 meter) acht verweerder niet ongebruikelijk in een woonwijk in het algemeen en specifiek in Knutteldorp en ook de gekozen hoogte (9.20 meter) sluit, evenals de situering van de gebouwen, aan bij de wijk, aldus verweerder. Gelet op de gedingstukken en het verhandelde ter zitting volgt de rechtbank verweerder hierin.
De communicatie
4.6.
Ter zitting heeft eiser aangevoerd dat de communicatie door verweerder rondom het project slecht is geweest. Vast staat echter dat de aanvraag om de omgevingsvergunning volgens de geldende regels is gepubliceerd, waarna de mogelijkheid is geweest zienswijzen in te dienen en bezwaar te maken. Wat er daarbij naar voren is gebracht, is door verweerder bij de heroverweging betrokken. De rechtbank is van oordeel dat deze beroepsgrond van eiser niet kan slagen.
Resumé
Resumé
De rechtbank is van oordeel dat aan de besluitvorming een gedegen en zorgvuldige belangenafweging ten grondslag heeft gelegen, waarbij ook de belangen van de omwonenden (bijvoorbeeld door de vastgestelde bouwgrens aan de zijde van de Lunet), voldoende zijn afgewogen. Het bestreden besluit is, ook wat betreft het afwijken van het advies van de bezwaarschriftencommissie, deugdelijk en draagkrachtig gemotiveerd.
Verweerder heeft in redelijkheid gebruik kunnen maken van de bevoegdheid om een omgevingsvergunning voor het gebruik van de locatie “Teugseplein” in strijd met het bestemmingsplan te verlenen.
5. Het beroep is ongegrond.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.J.B. Cornelissen, voorzitter, en mr. W.M.B. Elferink en mr. R.J. van Lochem, leden, in aanwezigheid van C. Kuiper, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.