Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 17/2126
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
Stichting Jeugdbescherming Overijssel, te Zwolle, eiseres,
gemachtigde: mr. M.R.J. Baneke, advocaat te Arnhem.
en
de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en de minister voor Rechtsbeschermingals rechtsopvolgers van de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, verweerders.
Procesverloop
Bij besluit van 8 december 2016 (het primaire besluit) hebben verweerders aan eiseres een subsidie van € 328.894,-- verleend op grond van de Beleidsregels subsidieverstrekking bijzondere transitiekosten Jeugdwet (hierna: de Beleidsregels).
Bij besluit van 11 augustus 2017 (het bestreden besluit) hebben verweerders het bezwaar van eiseres met overname van het door de VWS-commissie bezwaarschriften Awb uitgebrachte advies ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerders hebben een verweerschrift ingediend.
Eiseres heeft nadere stukken ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op
12 februari 2018. Eiseres is verschenen bij haar gemachtigde mr. M.R.J. Baneke, advocaat te Arnhem, P.G. Palsma en M.D. Kooijman. Verweerders zijn verschenen bij gemachtigden D. Bakker, E.G. Brummelman, en mr. R. Bal.
12 februari 2018. Eiseres is verschenen bij haar gemachtigde mr. M.R.J. Baneke, advocaat te Arnhem, P.G. Palsma en M.D. Kooijman. Verweerders zijn verschenen bij gemachtigden D. Bakker, E.G. Brummelman, en mr. R. Bal.
Overwegingen
1.1.
Bij aanvraag van 12 juli 2016 heeft eiseres aan verweerders subsidie gevraagd voor de vergoeding van frictiekosten op grond van artikel “2b Bijzondere Transitiekosten Jeugdwet 2015-2017” voor de periode van 1 januari 2014 tot en met 31 december 2017.
De aanvraag is ingediend op grond van artikel 2, onder b, van de Beleidsregels voor een bedrag van € 6.502.204,--, waarvan € 6.465.519,-- is onderbouwd bij de Transitie Autoriteit Jeugd (TAJ).
1.2.
De TAJ heeft in haar advies van 18 oktober 2016 opgenomen dat van de door eiseres ingediende aanvraag een bedrag van € 5.231.494,00 beschouwd kan worden als subsidiabele frictiekosten op grond van artikel 2b van de Beleidsregels. Gezien de liquiditeitsprognose van eiseres adviseert de TAJ de subsidieaanvraag tot een bedrag van € 253.894,-- te honoreren, omdat eiseres de overige kosten zelf kan dragen.
1.3.
In een aanvullend advies van 21 november 2016 heeft de TAJ verweerders geadviseerd eerdergenoemd subsidiebedrag te verhogen tot € 328.894,-- vanwege de verslechtering van de liquiditeitsprognose met € 75.000,--.
Vervolgens heeft besluitvorming plaatsgevonden, zoals beschreven onder de rubriek Procesverloop.
2.1.
Eiseres heeft – samengevat – aangevoerd dat er geen toetsing heeft plaatsgevonden aan de vier criteria die in het bij de Beleidsregels behorende Toetsingskader (hierna: het Toetsingskader) en in de toelichting bij de Beleidsregels zijn genoemd. Eiseres stelt dat er slechts aan één financieel criterium is getoetst (liquiditeit), in plaats van aan alle vier de criteria. Verder is onduidelijk waarop de TAJ haar overweging baseert dat een liquiditeit gelijk aan één maandomzet over 2016 voldoende zou zijn om een organisatie levensvatbaar te laten zijn. Terecht worden in de (toelichting op de) Beleidsregels en het Toetsingskader, behorend bij de Beleidsregels daarom ook de omzetprognose, het beschikbare eigen vermogen en bijzondere bestemmingsreserves als relevante beoordelingsfactoren gepresenteerd. Eiseres wijst er voorts op dat de financiële situatie volgens recente cijfers aanzienlijk is verslechterd.
2.2.
Verweerders stellen zich op het standpunt dat de aanvraag op de juiste wijze is getoetst en dat het doel van de Beleidsregels het bieden van zorgcontinuïteit in de overgangsperiode is. Het in stand houden van een organisatie die jeugdhulp, jeugdbescherming of jeugdreclassering biedt is geen doel. De beleidsregels hebben niet tot doel te voorkomen dat een individuele organisatie failliet gaat. De kosten die samenhangen met de beëindiging van een voorziening moeten volgens verweerder in beginsel met eigen vermogen worden gefinancierd. Verweerders wijzen erop dat voor de toetsing van een subsidieaanvraag openbare toetsingskaders zijn opgesteld en dat de TAJ op haar website adviseert dat in beginsel een noodzakelijk minimumniveau van liquiditeit van één maand van de jaaromzet nodig is.
3.1.
Artikel 2, aanhef en onder b, van de Beleidsregels luidt sinds 1 juli 2015 als volgt:
“De minister kan aan een organisatie een subsidie verstrekken:
a. (…)
b. ten behoeve van de onvermijdbare kosten die een organisatie moet maken voor de afbouw van langdurige verplichtingen die de organisatie vóór 1 januari 2014 is aangegaan ten behoeve van een voorziening die door gemeenten op grond van de Jeugdwet niet of in mindere mate bekostigd zal worden.”
Per diezelfde datum staat in artikel 6, eerste lid, aanhef en onder d, van de Beleidsregels het volgende:
“Een subsidie als bedoeld in artikel 2, onder b, wordt alleen verstrekt indien:
(…)
d. de organisatie de kosten waarvoor subsidie wordt gevraagd redelijkerwijs niet zelf kan dragen.”
3.2.
In de toelichting bij deze wijziging van de Beleidsregels per 1 juli 2015 (Stcrt 2015, nr. 17452) staat – voor zover hier van belang – het volgende:
“Onderdeel d is in zijn geheel opnieuw geformuleerd. Onderdeel d verwoordt het principe dat organisaties zelf voor zoveel mogelijk de kosten dragen. De oude redactie gaf aanleiding tot onduidelijkheid en bood ook te weinig ruimte om daarin het nodige maatwerk te kunnen betrachten en de subsidiebehoefte af te stemmen de liquiditeitspositie. De nieuwe bepaling sluit, zonder af te doen aan het principe, beter aan op de bedoeling. Subsidie ten behoeve van de onvermijdbare kosten is alleen dan aan de orde voor het gedeelte dat de subsidieontvanger redelijkerwijs niet zelf kan dragen. Bij de beoordeling van de financiële positie van de aan-vrager zullen onder meer zaken als de liquiditeitspositie, de omzetprognose, het beschikbare eigen vermogen en bijzondere bestemmingsreserves betrokken worden.”
3.3.
In het Toetsingskader staat voorts het volgende:
“Bij de beoordeling van de financiële positie van de aanvrager zullen onder meer zaken als de liquiditeitspositie, de omzetprognose, het beschikbare eigen vermogen en bijzondere bestemmingsreserves betrokken worden.”
3.4.
De rechtbank stelt voorop dat verweerders de nodige beslisruimte toekomt bij hun beoordeling of een organisatie de kosten waarvoor subsidie wordt gevraagd redelijkerwijs zelf kan dragen als bedoeld in artikel 6, eerste lid, aanhef en onder d, van de Beleidsregels. De rechtbank past in zoverre een terughoudende toetsing, waarbij van belang is dat – anders dan eiseres betoogt – de Beleidsregels niet bedoeld zijn om het voortbestaan van een organisatie als die van eiseres op de langere termijn te waarborgen. De Beleidsregels zijn bedoeld als noodvoorziening om te zorgen dat de zorgcontinuïteit in de overgangsperiode is gewaarborgd. Dit brengt met zich dat frictiekosten in beginsel met het eigen vermogen moeten worden gefinancierd.
3.5.
In de toelichting op het beleid staat dat verweerders bij hun beoordeling onder meer rekening houden met de volgende vier criteria:
1. liquiditeitspositie,
2. de omzetprognose,
3. het beschikbare eigen vermogen en
4. bijzondere bestemmingsreserves.
Verweerders hebben ter zitting bevestigd dat onder meer deze vier criteria bij de beoordeling worden betrokken en deze criteria worden ook genoemd in het Toetsingskader. Nu eiseres klaagt dat verweerders zich niet aan dit beoordelingskader hebben gehouden, moet de rechtbank beoordelen of dit zo is. Dit toetst de rechtbank zonder terughoudendheid.
3.6.
Verweerders hebben de hoogte van de subsidie bepaald door de gewenste liquiditeit te nemen (dat is volgens verweerders één maand jaaromzet over 2016) en daarop de liquiditeitsprognose over december 2017 in mindering te brengen. Verweerders hebben hiermee doorslaggevend gewicht toegekend aan de liquiditeit. Aan de overige factoren als hiervoor genoemd hebben verweerders bij de bepaling van de hoogte van de subsidie geen betekenis toegekend. Ter zitting hebben verweerders toegelicht dat de andere factoren wel zijn meegewogen bij de beoordeling of eiseres in aanmerking komt voor subsidie, maar niet in de berekening als zodanig. In de besluitvorming komen de andere factoren echter slechts terloops terug. Onduidelijk is in hoeverre deze daadwerkelijk in de besluitvorming zijn meegewogen. Daarbij komt dat verweerders te kennen hebben gegeven zich geen situatie te kunnen voorstellen waarin de drie overige criteria dan wel andere criteria meewegen in de berekening van de hoogte van de subsidie. Hij verwijst in dit verband naar de website van de TAJ waar vermeld staat dat de berekening van de hoogte van de subsidie gebeurt aan de hand van het noodzakelijk minimumniveau van liquiditeit van één maand van de jaaromzet. Vooropgesteld zij dat het niet aan de TAJ, als adviseur, is beleid op te stellen of aan te scherpen. Bovendien hebben verweerders ter zitting onvoldoende kunnen verklaren hoe deze werkwijze zich verdraagt met de Beleidsregels als hiervoor aangehaald.
3.7.
Gelet op de betrokken belangen en wat eiseres naar voren heeft gebracht is de rechtbank daarom van oordeel dat verweerders het bestreden besluit onvoldoende hebben gemotiveerd en dat dit besluit in strijd is met artikel 7:12 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Verweerders hebben allereerst onvoldoende gemotiveerd in hoeverre bij de besluitvorming rekening is gehouden met alle volgens de Beleidsregels relevante factoren. Daarnaast hebben verweerders onvoldoende gemotiveerd waarom bij de berekening van de hoogte van de subsidie de liquiditeit bepalend is en geen rekening zou hoeven te worden gehouden met andere factoren. Doordat het bestreden besluit in zoverre onvoldoende is gemotiveerd, komt de rechtbank niet toe aan een beoordeling van de hoogte van de subsidie, Met deze uitspraak is daarom nog niet gezegd dat eiseres aanspraak kan maken op een hogere subsidie.
4. Het beroep is dan ook gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen en verweerders opdragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank ziet gelet op de aard van het motiveringsgebrek geen aanleiding om de bestuurlijke lus toe te passen als bedoeld in artikel 8:51a van de Awb.
5. De rechtbank zal met toepassing van artikel 8:75, eerste lid, van de Awb verweerders veroordelen in de kosten die eiseres heeft gemaakt. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1002,- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, bij een waarde per punt van € 501,--, wegingsfactor 1).
Beslissing
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerders op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerders op het betaalde griffierecht van € 333,00 aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerders in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1002,00.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.J. van Lochem, voorzitter, en mr. W.J.B. Cornelissen en mr. B. van Dokkum, leden, in aanwezigheid van C. Kuiper, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.