Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 17/186
uitspraak van de meervoudige kamer in het geschil tussen
[eiser], te Oldenzaal, eiser,
gemachtigde: mr. R. Imkamp,
en
het college van burgemeester en wethouders van Oldenzaal, verweerder.
Procesverloop
Bij drie besluiten van 19 september 2016 (primaire besluiten) heeft verweerder eiser in het kader van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo) over de periode 1 januari 2016 tot en met 31 december 2018 in aanmerking gebracht voor diverse voorzieningen.
Bij besluit van 5 december 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser deels gegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 april 2017.
Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Ook zijn zijn ouders verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door M. Sijbrandij en
N. Kokkeler.
Overwegingen
1.1.
Aan de gedingstukken en het verhandelde ter zitting ontleent de rechtbank de volgende feiten en omstandigheden.
1.2.
Eiser, geboren [geboortedatum] ontving onder de Algemene Wet bijzondere Ziektekosten (AWBZ) een persoonsgebonden budget (pgb) voor de functies Begeleiding individueel (7-9,9 uur per week), Groepsbegeleiding (2 dagdelen per week) en Kortdurend verblijf (2 etmalen per week). Deze indicatie is in 2015 voortgezet op grond van de Jeugdwet. Eiser woont thuis bij zijn ouders en jongere broer en zus. De zorg thuis wordt verleend door zijn vader. Eiser maakt ook gebruik van logeeropvang.
1.3.
In verband met het bereiken van de 18-jarige leeftijd is een aanvraag in het kader van de Wmo 2015 gedaan. Op 12 juli 2016 heeft een huisbezoek plaatsgevonden waarbij met eiser en zijn ouders is gesproken. Op 8 september 2016 is een onderzoeksverslag Wmo opgesteld.
2.1.
Bij een drietal primaire besluiten van 19 september 2016 heeft verweerder eiser over de periode 21 augustus 2016 tot en met 31 december 2018 in aanmerking gebracht voor:
- Ondersteuning zelfstandig leven 2 (OZL2) voor negen uren per week in de vorm van een pgb van € 20,00 per uur;
- Ondersteuning Maatschappelijke deelname (OMD2), met ingang van 1 januari 2017 voor 63 dagdelen per jaar in de vorm van een pgb tegen een uurtarief van € 20,00 per dagdeel; en
- Kortdurend verblijf (KV), met ingang van 1 januari 2017 voor 27 etmalen per jaar voor een pgb van € 30,00 per etmaal.
2.2.
Eiser is in bezwaar gekomen en heeft betoogd dat de noodzakelijke zorg met dit budget niet langer meer kan worden ingekocht, terwijl de zorgbehoefte gelijk is gebleven. Het budget is zowel in uren als in tarief ontoereikend. De bezwaren van eiser zijn bij het bestreden besluit deels gegrond verklaard, waarbij de voorziening OZL2 is verhoogd naar tien uur per week. Daarbij heeft verweerder aansluiting gezocht bij de oude AWBZ-indicatie.
2.3.
Eiser heeft in beroep -samengevat- aangevoerd dat de toegekende voorziening ontoereikend en niet passend is. In overleg met Bureau Jeugdzorg heeft de vader van eiser zijn baan opgezegd om thuis de benodigde zorg aan eiser te kunnen bieden. Sinds 2010 gaat eiser één maal per vier weken en een week in de zomervakantie naar een vast logeeradres, waar in een beschermde setting hulp wordt geboden door twee deskundige hulpverleners. Met de huidige indicatie zou hen een salaris toekomen dat beneden het wettelijk minimumloon ligt, wat volgens eiser maakt dat de Sociale verzekeringsbank (SVB) niet tot uitbetaling over wil gaan. Verweerder heeft volgens eiser niet inzichtelijk gemaakt waarom de huidige indicatie voldoende zou zijn.
Wet- en regelgeving
3.1
Artikel 1.1.1 van de Wmo 2015, voor zover hier van belang, definieert maatschappelijke ondersteuning als het ondersteunen van de zelfredzaamheid van personen met een beperking of met chronische psychische of psychosociale problemen zoveel mogelijk in de eigen leefomgeving. Artikel 1.1.1 van de Wmo 2015 definieert zelfredzaamheid als in staat zijn tot het uitvoeren van de noodzakelijke algemene dagelijkse levensverrichtingen en het voeren van een gestructureerd huishouden.
3.2.
Artikel 1.2.1, aanhef en onder a, van de Wmo 2015 bepaalt dat een ingezetene van Nederland overeenkomstig de bepalingen van deze wet in aanmerking komt voor een maatwerkvoorziening, bestaande uit, door het college van de gemeente waarvan hij ingezetene is, te verstrekken ondersteuning van zijn zelfredzaamheid en participatie, voor zover hij in verband met een beperking, chronische psychische of psychosociale problemen niet op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met behulp van andere personen uit zijn sociale netwerk voldoende zelfredzaam is of in staat is tot participatie.
3.3.
Artikel 2.1.2 van de Wmo bepaalt dat de gemeenteraad periodiek een plan vaststelt met betrekking tot het door het gemeentebestuur te voeren beleid met betrekking tot maatschappelijke ondersteuning. Op grond van artikel 2.1.3, eerste lid, van de Wmo stelt de gemeenteraad bij verordening de regels vast die noodzakelijk zijn voor uitvoering van het in artikel 2.1.2 bedoelde plan.
De gemeenteraad van Oldenzaal heeft ter uitvoering hiervan de Verordening maatschappelijke ondersteuning gemeente Oldenzaal 2015 (de Verordening) vastgesteld.
3.4.
Artikel 2.3.2, eerste lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat het college, in samenspraak met degene door of namens wie de melding is gedaan en waar mogelijk met de mantelzorger(s) dan wel diens vertegenwoordiger, zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen zes weken, een onderzoek uitvoert overeenkomstig het tweede tot het achtste lid.
3.5.
Ingevolge artikel 2.3.2, vierde lid, van de Wmo 2015 onderzoekt het college, voor zover hier van belang:
a.de behoeften, persoonskenmerken en de voorkeuren van de cliënt;
b.de mogelijkheden om op eigen kracht, of met gebruikelijke hulp, zijn zelfredzaamheid te verbeteren;
c.de mogelijkheden om met mantelzorg of hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk te komen tot verbetering van zijn zelfredzaamheid.
3.6.
Artikel 2.3.5, derde lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat het college beslist tot verstrekking van een maatwerkvoorziening ter compensatie van de beperkingen in de zelfredzaamheid of participatie die de cliënt ondervindt, voor zover de cliënt deze beperkingen naar het oordeel van het college niet op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk dan wel met gebruikmaking van algemene voorzieningen kan verminderen of wegnemen. De maatwerkvoorziening levert, rekening houdend met de uitkomsten van het in artikel 2.3.2 bedoelde onderzoek, een passende bijdrage aan het realiseren van een situatie waarin de cliënt in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid of participatie en zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kan blijven.
3.7.
Artikel 2.3.6, eerste lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat indien de cliënt dit wenst, het college hem een persoonsgebonden budget verstrekt dat de cliënt in staat stelt de diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen die tot de maatwerkvoorziening behoren, van derden te betrekken.
3.8.
Artikel 2.3.6, tweede lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat een pgb wordt verstrekt indien:
a. de cliënt naar het oordeel van het college op eigen kracht voldoende in staat is te achten tot een redelijke waardering van zijn belangen ter zake dan wel met hulp uit zijn sociale netwerk of van zijn vertegenwoordiger, in staat is te achten de aan een persoonsgebonden budget verbonden taken op verantwoorde wijze uit te voeren;
b. de cliënt zich gemotiveerd op het standpunt stelt dat hij de maatwerkvoorziening als persoonsgebonden budget wenst geleverd te krijgen;
c. naar het oordeel van het college is gewaarborgd dat de diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen die tot de maatwerkvoorziening behoren, veilig, doeltreffend en cliëntgericht worden verstrekt.
Het vierde lid van dit artikel houdt in dat bij verordening kan worden bepaald onder welke voorwaarden uit het pgb ondersteuning kan worden ingekocht bij personen die tot het sociale netwerk behoren.
3.9.
Op grond van artikel 12, derde lid van de Verordening bedraagt de hoogte van een persoonsgebonden budget voor diensten in ieder geval niet meer dan de prijs waarvoor het college deze dienst heeft gecontracteerd.
3.10.
Op grond van artikel 16 van het Besluit maatschappelijke ondersteuning gemeente Oldenzaal (het Besluit) wordt de hoogte van het pgb voor overige voorzieningen, waarbij gebruik wordt gemaakt van een professionele aanbieder, afgeleid van de tarieven die gelden voor de zorg in natura, verminderd met 10%. Als gebruik wordt gemaakt van niet-professionele aanbieders worden bedragen vastgesteld conform de voor de VNG geadviseerde tarieven. In bijlage 2 van het Besluit zijn de tarieven nader uitgewerkt.
Volgens deze bijlage bedragen de tarieven voor MD2 € 45,65 voor zorg in natura per dagdeel, het pgb per dagdeel € 41,08 voor een professional en € 20 voor een niet-professional. Het tarief voor zorg in natura bedraagt bij KV € 60,19 per etmaal, het pgb voor een professional € 54,17 en voor een niet professional €30,00 per etmaal.
3.11.
In verband met de keuze van verweerder voor het trekkingsrecht worden de betalingen uit het pgb door de SVB verricht.
4. De rechtbank overweegt als volgt.
4.1.
In geschil is of het college met de gegeven indicatie maatwerk heeft geleverd zoals bedoeld in artikel 2.3.5, derde lid, van de Wmo 2015. Dit betekent dat de rechtbank zal moeten beoordelen of de gegeven indicatie een passende bijdrage levert aan het realiseren van een situatie waarin eiser in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid of participatie en zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kan blijven.
Ondersteuning zelfstandig leven
4.2.
Aan het primaire besluit heeft verweerder het Onderzoeksverslag Wmo van 8 september 2016 ten grondslag gelegd. In dit verslag heeft de klantmanager een berekening gemaakt van de voor eiser benodigde hulp, uitgaande van de door de ouders genoemde zorgmomenten, tegen een door de klantmanager daarvoor redelijk geachte tijdsbesteding. In de bezwaarprocedure heeft verweerder deze berekening losgelaten, daarbij overwegend dat onvoldoende inzichtelijk is waarom deze tijden zijn gehanteerd en op grond van welke kaders de tijden zijn bepaald. Vervolgens is aansluiting gezocht bij de laatste indicatie voor jeugdzorg (7-9.9 uur per week) en is tien uur hulp in het kader van OZL geïndiceerd.
4.3.
Verweerder heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat aldus sprake is geweest van maatwerk. Het onderzoek van 8 september 2016 is volgens verweerder in de besluitvorming betrokken, in die zin dat verweerder hieruit geconcludeerd heeft dat tien uur toereikend moet zijn. De rechtbank volgt verweerder hierin niet. Uit de hierboven geschetste gang van zaken leidt de rechtbank veeleer af dat de resultaten uit het Onderzoeksverslag van 8 september 2016 in de bezwaarprocedure uitdrukkelijk terzijde zijn gesteld omdat deze onnavolgbaar zijn. Voor zover verweerder toch de door de ouders geschetste zorgmomenten heeft willen volgen, zoals is betoogd, heeft in ieder geval geen kenbare vertaalslag naar de tien geïndiceerde uren plaatsgevonden. Met de aansluiting bij de indicatie die onder de AWBZ is verstrekt heeft verweerder niet kunnen volstaan, ondanks het feit dat tussen partijen niet in geschil is dat dit toen een toereikend budget opleverde. Met het bereiken van de 18-jarige leeftijd worden de aanspraken van eiser niet langer meer vanuit de AWBZ of Jeugdwet beoordeeld, maar vanuit de Wmo. Deze wet kent niet alleen een ander wettelijk beoordelingskader, ook de wijze waarop de hoogte van de toegekende budgetten wordt bepaald is niet vergelijkbaar met de vaststelling van een pgb onder de AWBZ en de Jeugdwet. Na de constatering in bezwaar dat het primaire besluit een inzichtelijke onderbouwing ontbeerde, had het op de weg van verweerder gelegen de zorgbehoefte van eiser voor wat betreft uren en frequentie opnieuw in kaart te brengen om op basis daarvan te bekijken wat een adequate oplossing voor eiser is. Door dit na te laten is het onderzoek zoals bedoeld in artikel 2.3.2, vierde lid, aanhef en onder a, van de Wmo 2015 onvoldoende zorgvuldig uitgevoerd. Of met het toegekende pgb een passende maatwerkvoorziening is verstrekt, kan dan ook door de rechtbank niet worden beoordeeld. Verweerder dient bedoeld onderzoek alsnog te verrichten.
Tarieven OMD2 en KV
4.4.
Eiser is met ingang van 1 januari 2017 in aanmerking gebracht voor OMD2 voor 63 dagdelen per jaar in de vorm van een pgb tegen een uurtarief van € 20,00 per dagdeel, en voor KV voor 27 etmalen per jaar als pgb met een uurtarief van € 30,00 per etmaal. Eiser heeft het pgb volledig ingezet voor KV. Vanaf 2009 maakt eiser gebruik van hetzelfde opvanggezin, dat volgens hem deskundige en kleinschalige logeeropvang biedt. Omdat in de zorgovereenkomst voor de hulpverleners het wettelijk minimumloon is afgesproken voor 24 uur inzet, bedragen de kosten voor een volledig logeerweekend € 575,--. Volgens eiser weigert de SVB te betalen, wanneer een tarief onder het wettelijk minimumloon wordt afgesproken.
4.5.
De rechtbank stelt in de eerste plaats vast, dat het pgb is verstrekt voor OMD2 en KV. De vraag is, of deze voorzieningen door eiser kunnen worden ingekocht voor de tarieven die daarvoor volgens verweerder gelden. Eiser heeft ervoor gekozen om aan de medewerkers van de logeeropvang het wettelijk minimumloon per uur aan te bieden. De stelling van eiser dat de SVB zou weigeren te betalen als minder dan dit wettelijk minimumloon is afgesproken, berust op de onjuiste veronderstelling dat er sprake is van salarisbetaling aan werknemers, terwijl het gaat om betalingen voor KV. Dat in de praktijk regelmatig sprake is van één op één begeleiding omdat er zelden meer gasten zijn dan eiser, zoals ter zitting is toegelicht, maakt niet dat van KV niet meer kan worden gesproken.
4.6.
Verweerder is in beginsel bevoegd om differentiatie aan te brengen in de hoogte van pgb’s. Blijkens de Memorie van Toelichting (MvT) bij de Wmo 2015 (TK vergaderjaar 2013/2014, 33 841, nr.3, bladzijde 39) mogen gemeenten verschillende tarieven hanteren voor verschillende vormen van ondersteuning en voor verschillende typen hulpverleners. Daarbij kan een onderscheid worden gemaakt tussen ondersteuning die wordt geleverd door het sociale netwerk, door hulpverleners die werken volgens de kwaliteitsstandaarden en hulpverleners die dat niet doen (zoals werkstudenten, zzp’ers zonder diploma’s e.d.).
Verweerder heeft de hulpverleners van eiser, die beiden niet tot zijn sociale netwerk behoren, onder verwijzing naar de beleidsregels bij gebreke van een inschrijving bij de Kamer van Koophandel als niet-professionals aangemerkt. Naar het oordeel van de rechtbank ten onrechte. Daarbij acht de rechtbank van belang dat beide hulpverleners in het bezit zijn van relevante diploma’s (Sociaal Pedagogische hulpverlening respectievelijk Sociaal Pedagogisch Werk) en werkervaring hebben in de zorg. Ook is in de praktijk gebleken dat zij in staat zijn eiser passende logeeropvang te bieden, waar anderen daar eerder niet in zijn geslaagd. Dat de hulpverleners niet als zodanig staan ingeschreven bij de Kamer van Koophandel, acht de rechtbank niet van doorslaggevende betekenis. Weliswaar is de inschrijving volgens de beleidsregels een mogelijk criterium, een harde voorwaarde is het niet. Overigens zou die uitleg tot het ongewenste gevolg leiden dat alleen zelfstandigen als professional kunnen worden aangemerkt. Dit betekent dat het bestreden besluit, ook voor wat betreft de gehanteerde tarieven voor OMD2 en KV niet in stand kan blijven. Met het oog op het nieuw te nemen besluit overweegt de rechtbank nog het volgende.
4.7.
Het hanteren van een pgb-tarief dat 10% lager ligt dan vergelijkbare zorg in natura, is in beginsel redelijk. Wel moet vaststaan, dat met het verstrekte budget in dit specifieke geval de benodigde zorg daadwerkelijk kan worden ingekocht, wil er sprake zijn van een zinvol alternatief voor zorg in natura. De rechtbank verwijst daarbij naar de toelichting op artikel 2.3.6 van de Wmo 2015 (TK vergaderjaar 2013/2014, 33 841, nr.3, bladzijde 152). Verweerder heeft in dit verband gesteld dat de tarieven van het pgb zijn ontleend aan adviezen van de VNG. Dit ontslaat verweerder niet van de verplichting te onderzoeken of het toegekende bedrag aan pgb voor eiser daadwerkelijk toereikend is om een adequate maatwerkvoorziening te bekostigen. Artikel 2.3.6, eerste lid, van de Wmo, voor zover hier van belang, bepaalt immers dat verweerder, indien de cliënt dat wenst, een pgb verstrekt dat de cliënt in staat stelt de diensten die tot de maatwerkvoorziening behoren, van derden te betrekken. Verweerder dient dan ook bij het nieuw te nemen besluit te motiveren waaruit blijkt dat met het tarief dat wordt gehanteerd de toegekende maatwerkvoorzieningen daadwerkelijk ingekocht kunnen worden.
4.8.
Concluderend is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit ondeugdelijk is gemotiveerd en onzorgvuldig tot stand is gekomen, zowel voor wat betreft de omvang van de geïndiceerde voorziening OZL2 als ten aanzien van de gehanteerde tarieven voor OMD2 en KV.
5. De rechtbank zal het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met artikelen 3:2 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht. De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien. Verweerder zal daarom een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van zes weken na datum van verzending van deze uitspraak.
6. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
7. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 990,-- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 495,-- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 46,-- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 990,--.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.F. Bijloo, voorzitter, en mr. W.P.M. Elderman en mr. A.M.S. Kuipers, leden, in aanwezigheid van mr. F. Ernens, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de datum van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.