Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummers: AWB 16/1281
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
het college van burgemeester en wethouders van Enschede, eiser,
gemachtigde: mr. H. Eillert, advocaat te Enschede,
en
de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 23 december 2013 heeft verweerder aan eiser een meerjarige aanvullende uitkering (MAU) op het budget WWB-inkomensdeel (MAU-uitkering), voor de periode 2013 tot en met 2015 toegekend, waarbij rekening is gehouden met een eigen bijdrage van 5%.
Bij besluit van 23 maart 2016 heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 15 maart 2017 heeft de gemachtigde van eiser de rapportage “ Reproductie bijstandsverdeelmodel Ape, aanvullende verklaringen voor het tekort van Enschede” aan de rechtbank toegezonden.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 31 maart 2017. De zaak is gevoegd behandeld met de zaken met nummers AWB 16/1570 en Awb 17/333.
Eiser is verschenen bij haar gemachtigden, R. Wegink en J.D. Hakman.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden ir. J. Vreugdenhil, R.E. van der Kamp en R. Schuurmans.
Na afloop van de zitting is het onderzoek gesloten en zijn de zaken gesplitst voor het doen van uitspraak.
Overwegingen
1.1.
De rechtbank gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.2.
Bij besluit van 4 december 2009 heeft verweerder aan eiser een MAU-uitkering toegekend over de periode 1 januari 2009 tot en met 31 december 2011 met een eigen bijdrage van 2,5%. Deze toekenning is op 3 oktober 2012 ambtshalve verlengd voor de periode 1 januari 2012 tot en met 31 december 2012.
1.3.
Op 21 maart 2013 heeft eiser bij de in artikel 73 van de Wet werk en bijstand (WWB) bedoelde toetsingscommissie WWB (verder: de TC) een verzoek ingediend om over de periode van 1 januari 2013 tot en met 31 december 2015 in aanmerking te worden gebracht voor een MAU-uitkering als bedoeld in artikel 74 van de WWB, op het budget WWB als bedoeld in artikel 69 van de WWB.
1.4.
Met overname van het door de TC gegeven advies heeft verweerder bij besluit van 23 december 2013 eiser in aanmerking gebracht voor een MAU-uitkering met een eigen bijdrage van 5%.
1.5.
Eiser heeft tegen dit besluit op 31 januari 2014 een bezwaarschrift ingediend. Eiser heeft aangevoerd dat het uitgevoerde onderzoek aantoonbaar onvolledig is. Eiser heeft gesteld dat onderzoek en uitvoering volledig achterwege zijn gelaten en dat het oriënterend onderzoek van het bureau APE onvolledig is en te algemeen van aard om het besluit te kunnen dragen. De door verweerder aangedragen verdeelstoornissen en het onderzoek van Atlas voor Gemeenten tonen aan dat er in Enschede juist sprake is van diverse specifieke lokale omstandigheden. Het bestreden besluit is voorts naar de mening van eiser onzorg-vuldig tot stand gekomen. Het is voor eiser volstrekt onduidelijk op welke punten beleid en uitvoering volgens de Inspectie niet op orde zouden zijn.
1.6.
Bij besluit van 23 maart 2016 heeft verweerder de bezwaren van eiser ongegrond verklaard.
1.7.
In het namens eiser tegen dit besluit ingediende beroepschrift is aangevoerd dat nog steeds gebrek aan inzicht bestaat in de totstandkoming van het door verweerder gestelde aan-deel van verdeelstoornissen in het tekort op het budget. Naast het ontbreken aan inzichtelijk-heid is het bestreden besluit naar het oordeel van eiser evident in strijd met het bepaalde in artikel 3:9 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), artikel 10b, eerste lid, van het Besluit WWB 2007 (hierna: het Besluit) en artikel 10c, derde lid in samenhang met artikel 10b van het Besluit.
1.8.
Verweerder heeft in het verweerschrift deze beroepsgronden bestreden.
De rechtbank overweegt als volgt.
2.1.
Jaarlijks ontvangen gemeenten van het Rijk een uitkering voor de kosten van door
hen toegekende algemene bijstand op grond van de WWB (hierna: WWB-budget). De wijze waarop de verdeling van het landelijk beschikbare bedrag plaatsvindt onder alle gemeenten is geregeld in artikel 69 van de WWB en artikel 4 en volgende van het Besluit. Daarbij is uitgangspunt het objectief verdeelmodel, waarbij de budget-toekenning aan individuele gemeenten plaatsvindt op basis van een set objectieve, niet of slechts in beperkte mate door gemeenten te beïnvloeden kenmerken.
2.2.
Ingevolge artikel 74 van de WWB kan de minister op verzoek van een college een meerjarige aanvullende uitkering verlenen indien de uitkering op grond van artikel 69 van de WWB onvoldoende dekking biedt voor de lasten van het toekennen van bijstandsuitkeringen. In het Besluit is dit in de artikelen 9 en volgende nader uitgewerkt. Op 1 januari 2015 is de WWB vervangen door de Participatiewet.
2.3.
Een incidentele uitkering kan worden toegekend indien een gemeente meer dan 10% tekort komt op het haar toegekende WWB-budget. Volgens artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van het Besluit wordt een incidentele uitkering slechts toegekend voor zover de uitkomst van de beoordeling van het effect van de arbeidsmarkt en van het gevoerde gemeentelijk beleid en de uitvoering daarvan, alsmede de rechtmatige uitvoering van de wet, daartoe aanleiding geeft. De TC beoordeelt of het verzoek om een incidentele aanvullende uitkering aan deze en de andere in artikel 10, eerste lid, van het Besluit genoemde voorwaar-den voldoet. De analyse van de TC is daarbij beperkt tot een zeer gelimiteerd aantal van 13 objectieve criteria, te weten de percentages lage inkomens, eenoudergezinnen, arbeidsonge-schikten, allochtonen, laagopgeleiden, huurwoningen, relatief regionaal klantenpotentieel, inwoners van stedelijk gebied, werkzame beroepsbevolking, banen handel en horeca, banenmutatie, banen per hoofd van de beroepsbevolking en bevolkingsgroei. Onderkend is dat daardoor niet het gehele tekort kan worden verklaard. De mogelijkheid van onverklaar-bare oorzaken van tekorten van gemeenten bij de uitvoering van de WWB is de aanleiding geweest voor de invoering van de MAU-uitkering, geregeld in artikel 10a en volgende van de WWB.
2.4.
De MAU-uitkering is (was) in essentie bedoeld als compensatie voor de gemeente die als gevolg van een verdeelstoornis meerjarig tekort komt op haar WWB-budget.
2.5.
Een verdeelstoornis is de situatie waarin sprake is van bijzondere lokale omstandig-heden buiten de invloedsfeer van de gemeente die leiden tot hogere bijstandsuitgaven, maar die niet volledig tot uitdrukking komen in de aan de hand van het verdeelmodel objectief vastgestelde kosten.
2.6.
De MAU-uitkering is bedoeld voor gemeenten met meer dan 25.000 inwoners. Deze gemeenten krijgen namelijk een bijstandsbudget dat geheel of gedeeltelijk is toegedeeld op basis van het objectief verdeelmodel.
2.7.
Gemeenten die in aanmerking willen komen voor een MAU-uitkering, kunnen daartoe een verzoek indienen bij de TC. De TC gaat pas over tot inhoudelijke beoordeling van het verzoek, als het verzoek voldoet aan de vereisten van artikel 15a van de Regeling WWB en aan artikel 10a van het Besluit, de zogenoemde pre-toets. Op grond van artikel 10b, eerste lid, van het Besluit draagt de TC aan de Inspectie Werk en Inkomen (verder: de Inspectie) op om een onderzoek in te stellen naar de mogelijke oorzaken van de overschrijding van de kosten, bedoeld in artikel 10a, eerste lid, onderdeel c, van het Besluit en de maatregelen die het betrokken college treft om de overschrijding in de toekomst te voorkomen. In dat kader wordt door TC en de Inspectie aan Aarts de Jong Wilms Goudriaan Public Economics (APE) als deskundige gevraagd om een oriënterend onderzoek te doen naar de uitwerking van het verdeelmodel.
2.8.
De inhoudelijke beoordeling van het MAU-verzoek leidt voor de mogelijke oorzaak van het meerjarig tekort tot één van de volgende conclusies:
a. aangenomen kan worden dat het meerjarige tekort (nagenoeg) volledig het gevolg is van (exact geduide) verdeelstoornissen;
b. aangenomen kan worden dat het meerjarige tekort het gevolg is van een combinatie van verdeelstoornissen en gemeentelijk beleid en de uitvoering daarvan;
c. aangenomen kan worden dat het gemeentelijk beleid en de uitvoering daarvan de belangrijkste veroorzaker is van het meerjarige tekort.
2.9.
In die gevallen waarin aangenomen kan worden dat de uitvoering van het beleid mede de oorzaak is van het tekort, kan de MAU-uitkering alleen worden verstrekt indien de gemeente bereid is haar uitvoering te verbeteren. De gemeente stelt hiertoe een verbeterrapport op dat ten minste de concrete verbeteracties bevat die de gemeente gaat uitvoeren, de termijn waarbinnen die verbeteringen gerealiseerd dienen te zijn, de financiële effecten die daarvan naar verwachting uitgaan alsmede de frequentie en wijze waarop de gemeente ten minste eenmaal per jaar inzicht verschaft aan de Inspectie, en daarmee ook aan de TC, over de voortgang van de uitvoering van haar verbeterrapport. Indien de gemeente niet bereid is haar beleid en uitvoeringsresultaten te verbeteren, leidt dat tot een afwijzing van het verzoek. De TC zal op grond van artikel 73, tweede lid, WWB daarover een advies uitbrengen aan de minister, die gelet op artikel 74, eerste lid, WWB uiteindelijk een besluit neemt op het verzoek om een MAU-uitkering.
2.10.
Omdat bij invoering van de regeling van de MAU-uitkering de verwachting bestond dat vaak niet eenduidig zou kunnen worden vastgesteld of het tekort het gevolg is van een verdeelstoornis of van het gemeentelijk beleid en de uitvoering daarvan, heeft deze regeling het karakter van een groeimodel gekregen. Het doel van dit model is om aan de hand van concrete casuïstiek steeds beter tot een gerichte analyse te komen van de oorzaken van een gemeentelijk tekort en van de onderdelen waarop het objectieve verdeelmodel verbeterd kan worden. Het uiteindelijke doel is de situatie waarin de MAU-uitkering alleen wordt verstrekt voor tekorten op het inkomensdeel die (nagenoeg) volledig veroorzaakt worden door een verdeelstoornis.
2.11.
Blijkens de Nota van Toelichting (NvT) bij het Besluit kan in de groeivariant de uitkering zowel betrekking hebben op een verdeelstoornis als op de uitvoering van gemeentelijk beleid als oorzaak van het tekort. Voor zover kan worden aangenomen dat het tekort mede het gevolg is van gemeentelijk beleid en de uitvoering daarvan, worden aan de uitkering voorwaarden verbonden die gericht zijn op te realiseren verbeteringen in de uitvoering van de WWB en op het voorkomen van nieuw beleid en uitvoering, waardoor het bestaande financiële tekort wordt vergroot en/of de effectiviteit van de te realiseren verbeteringen wordt afgezwakt. Deze groeivariant brengt met zich dat geen aanvullende uitkering wordt verstrekt in gevallen waarin een tekort evident te wijten valt aan de gemeente of waarin de gemeente niet bereid is haar uitvoering naar het gewenste niveau te verbeteren. Vanwege de keuze voor het groeimodel en de noodzaak van een op maat gesneden beoordeling, bevat het Besluit geen uitwerking van de inhoudelijke toets. Die is opgenomen in de Handleiding aanvullende uitkering.
2.12.
Ingevolge artikel 10c, tweede en derde lid, van het Besluit, voor zover hier van belang, wordt de hoogte van de MAU-uitkering berekend aan de hand van de factor B die staat voor een korting van:
1° 2,5%, indien de overstijging volledig het gevolg is van een verdeelstoornis;
2° 5%, indien de overstijging gedeeltelijk het gevolg is van een verdeelstoornis; dan wel
3° 7,5%, indien de overstijging in geringe mate het gevolg is van een verdeelstoornis;
van het gemiddeld toegekende inkomensdeel in euro's in de drie kalenderjaren direct voorafgaand aan het kalenderjaar waarin het verzoek wordt ingediend.
2.13.
Uitgangspunt bij de vaststelling van de hoogte van de uitkering is dat een gemeente meer gecompenseerd moet worden voor een aantoonbare verdeelstoornis dan voor een tekort dat zij mogelijk nog kan terugdringen door haar beleid effectiever te maken. Indien uit de beoordeling blijkt dat de oorzaak van het meerjarige tekort (nagenoeg) volledig gelegen is in een verdeelstoornis, wordt de gemeente gecompenseerd vanaf 2,5% van haar gemiddelde tekort over de drie kalenderjaren voorafgaande aan het kalenderjaar waarin het verzoek wordt ingediend. In de situaties waarin aangenomen kan worden dat het tekort veroorzaakt wordt door een combinatie van verdeelstoornissen en beleid en uitvoering én de gemeente bereid is de noodzakelijke verbeteringen in haar uitvoering aan te brengen, wordt het tekort gecompenseerd vanaf 5% respectievelijk 7,5% van het gemiddelde tekort op het inkomens-deel, afhankelijk van de mate waarin beleid en uitvoering vermoedelijke veroorzaker zijn van het meerjarig tekort. Deze eigen bijdrage is in artikel 10c, derde lid, aanhef en onder b, van het Besluit, aangeduid als factor B. Vanwege de vastgestelde ruimte om de uitvoering te verbeteren zal in de gevallen dat de oorzaak van het tekort mede het gevolg is van het gemeentelijk beleid of de uitvoering daarvan, in tegenstelling tot de situatie waarin het tekort (nagenoeg) volledig gelegen is in een verdeelstoornis, de uitkering jaarlijks worden afgebouwd. Deze afbouwregeling is vastgelegd in artikel 10c, vierde lid, van het Besluit.
2.14.
In het beroepschrift van 13 juli 2016 heeft de gemachtigde van eiser aangevoerd dat het gebrek aan inzicht in de totstandkoming van het door verweerder gestelde aandeel van verdeelstoornissen in het tekort op het budget (de grondslag voor het vaststellen van de hoogte van de eigen bijdrage) de belangrijkste reden is geweest om beroep in te stellen. Op de vele verzoeken van eiser het verdeelmodel (inclusief verklaringsmodel), de bijbehorende rekenformules en de in het geval van eiser gehanteerde data te verstrekken om het gewenste inzicht te verkrijgen heeft verweerder even zo vaak geweigerd, aldus de gemachtigde van eiser. Namens eiser is gesteld dat hij hierdoor niet (goed) in staat is zijn kritiek (met hulp van een deskundige) op de methodiek van het onderzoek naar het aandeel van de verdeel-stoornissen, en de daarbij gehanteerde data, nader te onderbouwen.
2.15.
Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting is de rechtbank geble-ken dat verweerder naar aanleiding van een door eiser ingediend WOB-verzoek een deel van de door eiser gevraagde informatie alsnog heeft verstrekt.
2.16.
Eiser heeft echter gesteld dat op grond van de (voorlopige) bevindingen van onderzoeksbureau Atlas voor Gemeenten geen exacte reproductie kan worden gemaakt van de berekening van de eigen uitkering en de eigen bijdrage.
2.17.
De rechtbank volgt eiser hierin en is van oordeel dat verweerder aan eiser de data ter beschikking dient te stellen – eventueel met weglakking van persoonlijke gegevens – zodat genoemde reproductie kan worden gemaakt. Naar het oordeel van de rechtbank dient verweerder met het verstrekken van genoemde data hierin een actieve rol te vervullen en moeten deze data beschouwd worden als op de zaak betrekking hebbende stukken ex artikel 7:4 van de Awb. Dit gaat dus verder dan de enkele opstelling van verweerder ter zitting dat zij een faciliterende rol had kunnen spelen indien het bedrijf Nautus genoemde data had willen verkrijgen. De rechtbank is dan ook van oordeel dat verweerder aan eiser onvoldoende inzicht heeft gegeven in de onderliggende gegevens/data die zijn gebruikt bij de berekening van de onderhavige MAU-uitkering.
2.18.
Daarbij komt dat de gemachtigden van verweerder ter zitting hebben toegelicht dat er in het verleden voor is gekozen om de beoordeling of een gemeente in aanmerking dient te komen voor een aanvullende uitkering over te laten aan een onafhankelijke commissie, te weten de TC. Verweerder heeft ter zitting verklaard dat het standpunt van de TC wordt overgenomen nadat de vergewisplicht is uitgevoerd. De TC heeft zelf geen organisatie om onderzoeken te doen, zodat hiervoor de Inspectie wordt benaderd. De inspectie moet gezien worden als een soort hulporganisatie voor de TC. APE heeft invulling gegeven hoe het onderzoek diende plaats te vinden.
2.19.
Ingevolge artikel 3:5, eerste lid, van de Awb wordt in afdeling 3.3 verstaan onder adviseur: een persoon of college, bij of krachtens wettelijk voorschrift belast met het adviseren inzake door een bestuursorgaan te nemen besluiten en niet werkzaam onder verantwoordelijkheid van dat bestuursorgaan.
Ingevolge artikel 3:9 van de Awb dient het bestuursorgaan, indien een besluit berust op een onderzoek naar feiten en gedragingen dat door een adviseur is verricht, zich ervan te vergewissen dat dit onderzoek op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden.
2.20.
De rechtbank overweegt dat de Inspectie geen adviseur is in de zin van afdeling 3.3 van de Awb, omdat deze dienst onder de verantwoordelijkheid van verweerder werkzaam is. De TC is wel een adviseur in de zin van genoemde afdeling, gezien de aanwijzing als adviseur in artikel 10, tweede lid, van het Besluit.
2.20.
De rechtbank stelt met de gemachtigde van eiser vast dat verweerder in het bestreden besluit enkel heeft verwezen naar het advies van de TC en de TC beoordelingsruimte toekent, die niet passend is bij de status van adviseur. In het bestreden besluit overweegt verweerder immers onder meer: “De wijze waarop de toepassing van de eigen bijdrage moet worden vastgesteld, behoort tot de beoordelingsruimte van de TC. De TC heeft er voor gekozen dat sprake is van overstijging volledig, gedeeltelijk en gering gevolg van een stoornis bij > 75%, tussen 25 en 75% en < 25%.” Niet duidelijk is op welk wettelijk voorschrift deze beoordelingsruimte is gebaseerd.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder daarom niet voldaan aan de vergewisplicht van artikel 3:9 van de Awb. Ten onrechte heeft verweerder er geen blijk van gegeven zelf te hebben vastgesteld dat het onderzoek, dat door haar adviseur, de TC, is verricht (in opdracht van), op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden.
Ten onrechte heeft verweerder verder geen gevolgen verbonden aan de omstandigheid dat de TC als adviseur zelf geen onderzoek heeft verricht.
Hieruit volgt dat verweerder het bestreden besluit, althans wat betreft de mogelijke oorzaken van de overstijging van de kosten, feitelijk baseert op een rapport van een eigen ambtelijke dienst en niet op een inhoudelijke beoordeling door de TC.
Tenslotte merkt de rechtbank in dit verband op dat artikel 10b, eerste lid, van het Besluit bepaalt dat de TC de Inspectie inschakelt om een onderzoek in te stellen naar de mogelijke oorzaken van genoemde overstijging van de kosten, terwijl in casu APE het daadwerkelijke onderzoek heeft verricht.
3.1.
Het beroep is gegrond wegens strijd met artikel 3:9 van de Awb en met artikel 10, tweede lid, van het Besluit.
3.2.
De rechtbank ziet geen mogelijkheid om zelf in de zaak te voorzien of om de zaak doelmatig en efficiënt af te doen door middel van een bestuurlijke lus. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. Verweerder zal een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak.
3.3.
Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
3.4.
De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 990,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 495,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 334,00 aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 990,--..
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.M.B. Elferink, voorzitter, en mr. J.H. Keuzenkamp en mr. J.W.M. Bunt, leden, in aanwezigheid van C. Kuiper, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de datum van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.