Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummers: AWB 16/1570 en Awb 17/333
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaken tussen
het college van burgemeester en wethouders van Enschede, te Enschede, eiser,
gemachtigde: mr. H. Eillert, advocaat te Enschede,
en
de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder.
Procesverloop
Bij besluiten van 27 november 2015 respectievelijk 4 december 2015 heeft verweerder aan eiser voor de gebundelde uitkering voor de kalenderjaren 2015 en 2016 budgetten toegekend krachtens artikel 69, eerste lid, van de Participatiewet (Pw) ter hoogte van
€ 88.475,26 respectievelijk € 88.013,618.
Bij besluiten van 29 april 2016 (Awb 16/1570) en 19 december 2016 (Awb 17/333) heeft verweerder de bezwaren van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.
Verweerder heeft verweerschriften ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 31 maart 2017. De zaken zijn gevoegd behandeld met de zaak met nummer Awb 16/1281.
Eiseres is verschenen bij haar gemachtigden, R. Wegink en J.D. Hakman.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden ir. J. Vreugdenhil, R.E. van der Kamp en R. Schuurmans.
Na afloop van de zitting is het onderzoek gesloten en zijn de zaken Awb 16/1570 en Awb 17/333 gesplitst van de zaak Awb 16/1281 voor het doen van uitspraak.
Overwegingen
1. De primaire besluiten betreffen de definitieve budgetten die eiser van verweerder voor de jaren 2015 en 2016 heeft ontvangen ingevolge artikel 69, eerste lid, van de Pw voor de gebundelde uitkering in verband met de kosten voor verlening van algemene bijstand en van uitkeringen als bedoeld in de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers (IOAW), de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen (IOAZ) en het Besluit bijstandverlening zelfstandigen 2004 (Bbz 2004).
Eiser heeft tegen deze besluiten bezwaarschiften ingediend.
Bij besluiten van 29 april 2016 en 19 december 2016 heeft verweerder de bezwaren van eiser ongegrond verklaard.
2. Eiser heeft – samengevat – in de beroepsprocedure, geregistreerd onder nummer Awb 16/1570 aangevoerd:
-dat hij niet in de gelegenheid is geweest zijn bezwaar mondeling toe te lichten en verweerder hiermee heeft gehandeld in strijd met artikel 7:3 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb);
-dat eiser geen, althans niet voldoende, inzicht heeft hoe de objectieve uitkeringskosten berekend zijn;
-dat het bestreden besluit naar zijn volle omvang kan en moet worden getoetst;
-de uitkomst van het model een slechte aansluiting oplevert met de werkelijke uitkerings-uitgaven;
Verweerder heeft in het verweerschrift deze beroepsgronden bestreden.
De rechtbank overweegt ten aanzien van het beroep, geregistreerd onder nummer Awb 16/1570 als volgt.
3. Ingevolge artikel 69, eerste lid, van de Pw verstrekt onze Minister jaarlijks ten laste van ’s Rijks kas aan het college een uitkering om het college van middelen te voorzien met het oog op:
a. het toekennen van algemene bijstand en van uitkeringen als bedoeld in de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers en de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen en voor de daarbij verschuldigde loonbelasting, premies volksverzekeringen en de inkomensafhankelijke bijdrage, bedoeld in artikel 42 van de Zorgverzekeringswet;
b. de kosten van de loonkostensubsidies, die op grond van artikel 10d, worden verstrekt.
Ingevolge het tweede lid van dat artikel wordt het totale bedrag dat beschikbaar is voor de uitkering, bedoeld in het eerste lid, bij wet vastgesteld, waarbij uitgangspunt is dat dit bedrag voor het desbetreffende kalenderjaar toereikend is voor de geraamde kosten van alle gemeenten in verband met uitgaven als bedoeld in het eerste lid.
Ingevolge het derde lid van dat artikel worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels gesteld voor de verdeling van de uitkering, bedoeld in het eerste lid, onder de gemeenten en het verzamelen van gegevens noodzakelijk voor het vaststellen van deze verdeling.
Ingevolge het vierde lid van dat artikel wordt de uitkering aan het college ten minste drie maanden voorafgaand aan het kalenderjaar waarop zij betrekking heeft door Onze Minister bekend gemaakt.
Ingevolge artikel 71, eerste lid, van de Pw wordt het totale bedrag, bedoeld in artikel 69, tweede lid, voor de uitkeringen, bedoeld in artikel 69, eerste lid, in het jaar waarop het bedrag betrekking heeft bij of krachtens de wet aangepast op basis van nieuwe ramingsgegevens.
Ingevolge het tweede lid van dat artikel wordt, indien het totale bedrag wordt herzien, het bedrag waarmee de uitkering, bedoeld in artikel 69, eerste lid, wordt aangepast, binnen een periode van vier weken na de herziening door Onze Minister vastgesteld.
Ingevolge artikel 74 van de Pw kan de minister op verzoek van een college een incidentele of meerjarige aanvullende uitkering verlenen indien de uitkering op grond van artikel 69 van de Pw onvoldoende dekking biedt voor de lasten van het toekennen van bijstandsuitkeringen.
Ingevolge het eerste lid van artikel 6 van het Besluit Pw, worden aan de hand van het verdeelmodel dat is opgenomen in de bijlage bij het Besluit de objectief bepaalde kosten voor algemene bijstand en uitkeringen, bedoeld in artikel 69, eerste lid, onderdeel a, waaronder de algemene bijstand ten behoeve van startende ondernemers op grond van het Bbz 2004 vastgesteld en de kosten van de loonkostensubsidies, bedoeld in artikel 69, eerste lid, onderdeel b, van de wet.
In de Regeling Participatiewet, IOAW en IOAZ (hierna: de Regeling) zijn voorts de variabelen en kenmerken opgenomen als bedoeld in de bijlage bij het Besluit.
4. Al het voorgaande kan worden samengevat in die zin dat het macrobudget voor zover het de onderhavige procedure betreft, in september voorlopig wordt vastgesteld voorafgaand aan het uitvoeringsjaar en definitief in september van het uitvoeringsjaar. Het uiteindelijke macrobudget wordt bepaald door uit te gaan van de gerealiseerde prijs en het gerealiseerde volume in het voorgaande jaar, van een inschatting van de effecten van de conjunctuur en Rijksbeleid in het begrotingsjaar zelf en van de indexering van de gemiddelde prijs. Voor de conjunctuurraming worden de actuele en onafhankelijke rekenregel en de autonome correctie van het Centraal Planbureau (CPB) gevolgd. In artikel 71, eerste lid, van de Pw is dit alles aangeduid met nieuwe ramingsgegevens.
5. Op grond van het vorenstaande moet worden vastgesteld dat de bijstelling van het macrobudget, tezamen met het in 2014 vastgestelde voorlopige macrobudget, leidend tot het definitieve macrobudget ten behoeve van de gebundelde uitkering, bedoeld in artikel 69, eerste lid, van de Pw, door de wetgever in een wet in formele zin is vastgelegd en derhalve in bezwaar of beroep niet ter discussie kan staan. De rechtbank volgt verweerder dan ook dat in bezwaar alleen de verdeling over gemeenten van het bedrag waarmee het macrobudget is aangepast, ter discussie kan staan. Voor deze verdeling is gebruik gemaakt van de relatieve verdeling van het voorlopig macrobudget, zoals die is vastgelegd in het besluit van
26 september 2014, tegen welk besluit door of namens eiser geen bezwaar is gemaakt, wat tot gevolg heeft dat moet worden uitgegaan van de rechtmatigheid van dit besluit.
6. Uit het bezwaarschrift blijkt dat eiser opnieuw de relatieve verdeling van het voorlopig vastgestelde macrobudget ter discussie heeft gesteld, terwijl namens eiser geen gronden zijn aangevoerd tegen het bestreden besluit, inhoudende de aanpassing van het uitkeringsbedrag op basis van nieuwe ramingsgegevens.
7. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat verweerder het bezwaar terecht (kennelijk) ongegrond heeft verklaard. Nu er sprake was van een kennelijk ongegrond bezwaar bestond op grond van artikel 7:3 van de Awb voor verweerder derhalve geen verplichting om eiser te horen. Van schending van de hoorplicht is in casu derhalve geen sprake geweest.
8. Voor bespreking van de overige beroepsgronden van eiser bestaat gezien het voorgaande geen aanleiding meer.
9. Het beroep, bij de rechtbank geregistreerd onder nummer Awb 16/1570, is ongegrond.
10. Met betrekking tot het beroep bij de rechtbank geregistreerd onder nummer 17/333 wordt het volgende overwogen.
Bij het bestreden besluit van 19 december 2016 heeft verweerder eisers bezwaar tegen het primaire besluit ten aanzien van het jaar 2016 ongegrond verklaard. Verweerder heeft aan dit besluit ten grondslag gelegd dat de uitkering jaarlijks wordt toegekend op basis van een bij de Begrotingswet SZW vastgesteld macrobudget. Hierbij geldt als uitgangspunt dat het macrobudget toereikend is voor de geraamde kosten van alle gemeenten. Het macrobudget wordt voorlopig vastgesteld in de maand september voorafgaand aan het uitvoeringsjaar en definitief vastgesteld in de maand september van het uitvoeringsjaar, zodat met de meest actuele inzichten rekening kan worden gehouden. Bij de verdeling van het macrobudget voor 2016 is gebruik gemaakt van een op een aantal punten verbeterd model ten opzichte van het voor 2015 toegepaste model. Dit model is vastgelegd in het Besluit Participatiewet (Besluit Pw) en de Regeling Participatiewet, IOAW en IOAZ (Regeling). De uitkering is berekend conform de voorgeschreven systematiek in het Besluit Pw en de Regeling. Hiervan kan niet worden afgeweken. De wettelijk voorgeschreven verdeelsystematiek leidt tot een gebonden beschikking en biedt verweerder geen ruimte de aan eiser beschikbaar gestelde uitkering anders te berekenen. Voorts is verweerder van mening dat het resultaat van de systematiek niet onredelijk is, nu het macrobudget toereikend is voor de geobjectiveerde uitkeringskosten van alle gemeenten gezamenlijk, de uitkering gebaseerd is op de geobjectiveerde kans dat huishoudens in de gemeente een beroep op bijstand moeten doen en dus maximaal is toege-spitst op de gemeentelijke situatie. Van eiser wordt een beleid verwacht om uitkeringskosten en budget met elkaar in overeenstemming te brengen. Er is een re-integratiebudget beschikbaar gesteld om eiser daarbij te ondersteunen. Als er ondanks dit alles voor een gemeente een overmatig tekort resteert ten gevolge van haar uitvoering van de Pw, is er een vangnetregeling. Tenslotte schrijft artikel 69 Pw niet voor dat er een kostendekkende vergoeding voor de individuele gemeenten moet worden vastgesteld en hanteert de begrotingswetgever bij het bepalen van het macrobudget het uitgangspunt van een toereikend macrobudget voor de verwachte uitkeringskosten van alle gemeenten gezamenlijk. Het verdeelmodel verdeelt het macrobudget zo eerlijk mogelijk over gemeenten, waarbij overgangsregeling en vangnetregeling voorkomen dat een gemeente onaanvaardbare risico’s loopt.
11. In het kader van dit beroep heeft eiser nog aangevoerd:
- dat het verdeelmodel van het SCP in strijd is met de toepasselijke regelgeving dan wel het verdeelmodel in het specifieke geval van eiser buiten toepassing dient te worden gelaten
vanwege de evident onredelijke en onevenredige uitkomst voor eiser over 2016;
- dat het bestreden besluit een fors tekort op de gemeentelijke begroting veroorzaakt nu met de BUIG (Bundeling Uitkeringen Inkomensvoorziening Gemeenten) -uitkering niet kan worden voorzien in de kosten van (samengevat) bijstandsuitkeringen,
- dat nu het primaire besluit niet tijdig is genomen er met terugwerkende andere regels zijn gaan gelden voor de berekening van de BUIG-uitkering waardoor eiser nadeel heeft ondervonden.
Ten aanzien van deze beroepsgronden overweegt de rechtbank het volgende.
12. De rechtbank stelt vast dat de Pw een eigen financieringssystematiek kent, die is uitgewerkt in de Regeling en het Besluit Pw. In dit systeem van budgetbekostiging -waartoe is overgegaan met de invoering van de Wwb- wordt op basis van objectieve factoren het macrobudget onder de gemeenten verdeeld en wordt aangesloten bij het uitgangspunt van de Wwb en Pw dat de beleidsmatige en financiële verantwoordelijkheid bij de gemeenten ligt. Dit geeft gemeenten een prikkel om zoveel mogelijk mensen uit de uitkering en aan het werk te helpen en te houden. De gemeente is verantwoordelijk voor alle personen die kunnen werken maar daarbij wel ondersteuning nodig hebben. Van gemeenten wordt verwacht dat zij deze groeiende doelgroep ondersteuning bieden zodat zij aan de slag gaan.
In deze budgetsystematiek wordt aan de hand van het aantal huishoudens in een gemeente dat naar statistische verwachting een beroep op de bijstand zal doen en op basis van de voor die gemeente specifiek van belang zijnde gegevens het gemeentelijk bijstandsbudget bepaald. De bedoeling is niet dat dit budget kostendekkend is voor de feitelijke uitkeringskosten, maar voor de door het model getaxeerde uitkeringskosten. Met de invoering van dit systeem van budgetbekostiging is de wetgever afgestapt van het voorheen geldende declaratiesysteem en is dus gebroken met een openeindfinanciering.
13. Van rechtens onaanvaardbare gebreken in het verdeelmodel op het moment van de invoering daarvan is de rechtbank niet gebleken. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de keuze om het multiniveau-model te gebruiken voor de verdeling van de bijstands-budgetten blijkens de stukken (mede) is gebaseerd op de adviezen van drie onafhankelijke deskundigen, te weten de Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv), adviesbureau Berenschot en prof. dr. M. Allers, hoogleraar economie van decentrale overheden aan de Rijksuniversiteit Groningen. Zowel de Rfv als professor Allers vonden het multi-niveaumodel het beste verklaringsmodel voor de bijstandsafhankelijkheid. Adviesbureau Berenschot komt tot de conclusie dat de verbeterde versie van het oude model en het multiniveau-model het beste voldoen aan de gestelde criteria, waarbij het multiniveau-model op een aantal punten beter scoort dan de verbeterde versie van het oude model. De Rfv onderschrijft in het advies van 16 juli 2015 andermaal de keuze voor het multiniveau-model en vindt dit een betere benadering dan de manier waarop in het vorige model de bijstandsuitgaven werden voorspeld.
Verder neemt de rechtbank in aanmerking dat een model per definitie niet perfect is en dat derhalve daaraan eigen is dat ervaringen die met de toepassing ervan worden opgedaan tot verbeteringen kunnen leiden. Een dergelijke verbeterslag heeft ook plaatsgevonden in het kader van het verdeelmodel 2016 dat ten grondslag heeft gelegen aan het besluit van 4 december 2015. Eiser heeft naar het oordeel van de rechtbank niet genoegzaam aangetoond dat de gestelde omissies onaanvaardbare tekortkomingen van het verdeelmodel opleveren. De rechtbank kent in dit verband aan (de omvang van) het tekort op de begroting van de gemeente Enschede niet de betekenis toe die eiser daaraan toegekend wil zien, omdat niet is vast te stellen of en zo ja, in hoeverre dit tekort is veroorzaakt door onvolkomenheden in het model dan wel het effect is van gemeentelijk beleid.
14. Voor zover eiser heeft gesteld dat de uitkering niet aansluit bij de werkelijke lasten heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank in het besluit op bezwaar en in het verweerschrift voldoende uiteengezet dat artikel 69 van de Pw niet voorschrijft dat een kostendekkende vergoeding voor de individuele gemeenten moet worden vastgesteld. De beroepsgronden van eiser op dit punt slagen niet.
15. Eiser heeft onder verwijzing naar artikel 69, vierde lid, van de Pw, er op gewezen dat verweerder niet aan zijn daarin genoemde verplichting heeft voldaan.
De rechtbank overweegt daarover het volgende.
16. Artikel 69, vierde lid, van de Pw bepaalt dat de uitkering aan het college ten minste drie maanden voorafgaand aan het kalenderjaar waarop zij betrekking heeft door Onze Minister bekend wordt gemaakt. Verweerder heeft erkend dat zij deze bepaling heeft geschonden aangezien het primaire besluit pas op 1 december 2015 is bekend gemaakt in plaats van uiterlijk 1 oktober 2015.
In de Memorie van Toelichting bij de Pw (TK 28870, nr. 3, artikelsgewijze toelichting) is het volgende opgenomen: “Uiterlijk 1 oktober voorafgaand aan het begrotingsjaar ontvangen de gemeenten via een beschikking twee budgetten voor respectievelijk het inkomens- en het werkdeel. Zoals aangegeven in het algemeen deel van deze memorie van toelichting wordt het macrobudget voor het inkomensdeel definitief vastgesteld in september van het lopende begrotingsjaar. Dit resulteert in diezelfde maand in een aanpassing van de gemeentebudgetten voor het inkomensdeel. Het macrobudget voor het werkdeel wordt niet aangepast.”
De rechtbank leest hierin dat de ratio van deze bepaling is dat verweerder met het oog op de opstelling en vaststelling van de gemeentebegroting gehouden is uiterlijk 1 oktober van elk jaar de gemeenten duidelijkheid en zekerheid te verschaffen over de budgetten die hen ter beschikking zullen worden gesteld voor het daaropvolgende jaar.
Niet in geschil is dat verweerder de bekendmaking, middels het besluit van 1 december 2015, te laat heeft gedaan. Anders dan verweerder meent, blijkt uit de tekst van artikel 69, vierde lid, van de Pw, dat de daarin vermelde termijn geen termijn van orde is. Dat betekent dat verweerder in strijd met artikel 69, vierde lid, van de Pw de budgetten formeel niet tijdig heeft bekendgemaakt. De rechtbank zal aan dit verzuim geen gevolgen verbinden. Ter zitting heeft verweerder er op gewezen dat hij om invulling te geven aan het bepaalde in artikel 69, vierde lid, van de Pw de gemeentelijke budgetten al op 1 oktober 2015 op het Gemeenteloket heeft gepubliceerd en dat die zijn gebaseerd op de nieuwe in aanmerking te nemen groep, te weten de groep 15 jaar tot de pensioengerechtigde leeftijd. Vervolgens zijn de beschikkingen gevolgd op 1 december 2015, nadat ook de regelgeving waarmee deze beschikkingen in overeenstemming zijn was gepubliceerd. Gemeenten en daarmee ook eiser, zijn daardoor niet in hun belangen geschaad door het opgetreden verzuim. De rechtbank passeert dit verzuim derhalve met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, nu het bestreden besluit materieel stand kan houden en, zoals gezegd, niet aannemelijk is dat eiser door het gebrek is geschaad.
In de toepassing van artikel 6:22 van de Awb vanwege het hiervoor genoemde gebrek ziet de rechtbank aanleiding verweerder in de procedure Awb 17/333 te veroordelen in de proceskosten van eiser in dit beroep.
Deze kosten worden begroot op € 990,-- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde van € 495,-- per punt) voor verleende rechtsbijstand in beroep.
Tevens dient verweerder aan eiser het in de procedure Awb 17/333 betaalde griffierecht ad
€ 334,-- te vergoeden.
17. Het beroep, bij de rechtbank geregistreerd onder nummer Awb 17/333, is ongegrond.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen ongegrond;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 990,--;
- draagt verweerder op het door eiser in de procedure Awb 17/333 betaalde griffierecht van € 334,-- aan eiser te vergoeden
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.M.B. Elferink, voorzitter, en mr. J.H. Keuzenkamp en mr. J.W.M. Bunt, leden, in aanwezigheid van C. Kuiper, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de datum van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.