Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 15/2868
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[bedrijf] B.V. c.s., te Zwolle, eiseressen,
gemachtigde: mr. C.N.J. Kortmann, advocaat te Amsterdam,
en
het college van burgemeester en wethouders van Zwolle, verweerder
gemachtigde: mr. H. van Dop.
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
Scania Production Zwolle B.V., te Zwolle.
Procesverloop
Bij besluit van 13 november 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder aan Scania Production Zwolle B.V. een omgevingsvergunning verleend ten behoeve van het bouwen van een hal voor logistieke functies, een hekwerk, schuifhek en lichtmasten op het perceel Russenweg 5 te Zwolle, voor het realiseren van een uitrit en voor het uitbreiden van de productietijden in de inrichting aan de Russenweg 5 te Zwolle naar volcontinu.
Eiseressen hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft desgevraagd Scania Production Zwolle B.V., hierna te noemen derde-partij, in de gelegenheid gesteld om als derde-partij deel te nemen aan dit geding.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 december 2016.
Eiseressen hebben zich laten vertegenwoordigen door [naam 1], [naam 2] en [naam 3], bijgestaan door mr. C.N.J. Kortmann. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. H.C.S. van Dop, H. van Dijk, J.G. Brink en W. Siekers. De derde-partij heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 4].
Overwegingen
1.1
De derde partij is eigenaar van een groot terrein dat gelegen is op het bedrijventerrein Voorst tussen de Russenweg, de Blaloweg en de Westenholterallee in Zwolle. De hoofdingang van dit terrein bevindt zich aan de Russenweg. In de inrichting op dit terrein worden vrachtwagens geassembleerd. Thans worden tot 200 vrachtwagens per dag geproduceerd in deze inrichting.
1.2
Eveneens aan de Russenweg in Zwolle zijn eiseressen gevestigd. De tot eiseressen behorende besloten vennootschappen (hierna: B.V.’s) vormen een concern dat zich bezighoudt met de productie van verf en verfproducten.
1.3
De derde-partij heeft het eigendom verworven van een eveneens aan de Russenweg gelegen perceel, waar de derde-partij een nieuwe productiehal wil bouwen. Tevens zullen hekwerken en parkeerplaatsen worden gerealiseerd. Dit perceel ligt ten opzichte van het terrein dat reeds bij de derde-partij in gebruik is, aan de overkant van de Russenweg.
1.4
Naast de bouw en ingebruikneming van de nieuwe productiehal, wil de derde-partij de productie in de inrichting verhogen naar 240 vrachtwagens per dag en wil de derde-partij de mogelijkheid hebben om het productieproces uit te breiden naar volcontinue.
1.5
Met het oog op de activiteiten als omschreven onder 1.4 en 1.5 heeft de derde-partij een omgevingsvergunning aangevraagd. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de aangevraagde omgevingsvergunning verleend.
Algemeen kader
2.1
De rechtbank stelt vast dat de aan de derde-partij verleende omgevingsvergunning betrekking heeft op de volgende activiteiten als bedoeld in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo):
- het bouwen van een bouwwerk (artikel 2.1, eerste lid, onder a, Wabo);
- het veranderen van een inrichting (artikel 2.1, eerste lid, onder e, Wabo);
- het maken van een uitweg (artikel 2.2, eerste lid, onder e, van de Wabo).
De rechtbank zal de verschillende activiteiten waarvoor de omgevingsvergunning is verleend hierna achtereenvolgens bespreken.
2.2
Verweerder heeft zich terecht bevoegd geacht om de aanvraag te beoordelen. Weliswaar is sprake van een inrichting als bedoeld in categorie 13.3, onder a, van bijlage 1 bij het Besluit omgevingsrecht (Bor), maar deze categorie moet in samenhang met het bepaalde in artikel 3.3 van het Bor worden gelezen. Artikel 3.3, eerste lid, van het Bor bepaalt dat gedeputeerde staten van de provincie waar het betrokken project in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, bevoegd zijn te beslissen op:
a. elke aanvraag die betrekking heeft op activiteiten met betrekking tot een inrichting waarop het Besluit risico’s zware ongevallen 2015 van toepassing is of waartoe een installatie behoort voor een industriële activiteit als bedoeld in bijlage I, categorie 4, van richtlijn 2010/75/EU van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 inzake industriële emissies (PbEU L334),
b. overige aanvragen die betrekking hebben op activiteiten met betrekking tot inrichtingen die behoren tot een categorie ten aanzien waarvan dat in bijlage I, onderdeel C, is bepaald, voor zover het betreft activiteiten met betrekking tot een inrichting waartoe een IPPC-installatie behoort.
Aangezien het Besluit risico’s zware ongevallen 2015 hier niet van toepassing is en in de inrichting geen IPPC-installatie aanwezig is, was verweerder – en niet het college van gedeputeerde staten van Overijssel – bevoegd om op de aanvraag te beslissen.
Milieueffectrapportage
3.1
Eiseressen stellen zich op het standpunt dat ten behoeve van het project van de derde-partij ten onrechte geen milieueffectrapport (hierna: MER) is opgesteld en dat de aanvraag om verlening van een omgevingsvergunning daarom met toepassing van artikel 7.28, eerste lid, onder a, van de Wet milieubeheer buiten behandeling had moeten worden gelaten.
3.2
De rechtbank merkt naar aanleiding van dit standpunt op dat voorafgaand aan de beslissing op de aanvraag een MER-beoordeling heeft plaatsgevonden. In deze MER-beoordeling zijn de gevolgen van het project waarvoor de omgevingsvergunning was aangevraagd meegenomen. Op 24 april 2015 heeft verweerder besloten dat bij de voorbereiding van deze aanvraag om verlening van een omgevingsvergunning geen MER hoeft te worden opgesteld.
3.3
De rechtbank brengt in herinnering dat de beslissing dat geen MER hoeft te worden opgesteld een beslissing ter voorbereiding van een besluit is, die op grond van het bepaalde in artikel 6:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet voor bezwaar of beroep vatbaar is. De juistheid van deze voorbereidingsbeslissing kan in het kader van een beroep tegen het besluit waarbij de omgevingsvergunning is verleend aan de orde worden gesteld.
3.4
Artikel 8:69a van de Awb bepaalt dat de bestuursrechter een besluit niet vernietigt op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
3.5
Naar het oordeel van de rechtbank valt niet in te zien welke belangen van eiseressen, dan wel van een of meer van de tot dit concern behorende B.V.’s, betrokken zijn bij het opmaken van een MER ten behoeve van het project van de derde-partij. De bescherming van de gezondheid van de werknemers van eiseressen – als zodanig ter zitting genoemd – kan niet als een dergelijk belang gelden. Niet valt in te zien wat de relatie is tussen dit gestelde belang en de statutaire doelstellingen van eiseressen. De rechtbank is daarom van oordeel dat de regel waar eiseressen zich in dit verband op hebben beroepen, niet strekt tot bescherming van belangen van eiseressen. Nu het de rechtbank reeds op deze grond niet is toegestaan om het bestreden besluit wegens de gestelde schending van deze rechtsregel te vernietigen, zal de rechtbank deze beroepsgrond dan ook niet inhoudelijk beoordelen.
Het bouwen van een bouwwerk
4.1
Artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo bepaalt dat, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, de omgevingsvergunning wordt geweigerd indien een of meer van de omstandigheden als bedoeld onder a tot en met e van de Wabo zich voordoen.
4.2
De gronden waarop de aanvraag voor deze activiteit betrekking heeft, zijn gelegen binnen de begrenzing van het bestemmingsplan “Voorst” en hebben de bestemming ‘bedrijf’. Tussen partijen is niet in geschil dat het bouwplan in overeenstemming is met het bestemmingsplan.
4.3
Verweerder heeft, met toepassing van artikel 1.3, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012 (hierna: Bouwbesluit), voor wat betreft de omvang van een brandcompartiment een afwijking toegestaan van het bepaalde in artikel 2.83 van het Bouwbesluit. Tegen het toestaan van deze afwijking zijn geen gronden aangevoerd, zodat moet worden aangenomen dat hiermee is voldaan aan het bepaalde in artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo.
4.4
Ten aanzien van de stelling van eiseressen dat het bouwplan niet voorziet in voldoende parkeergelegenheid en dat de omgevingsvergunning daarom op grond van het bepaalde in artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo had moeten worden geweigerd, overweegt de rechtbank als volgt.
Op 29 november 2014 is de Reparatiewet Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties 2014 (hierna: Reparatiewet BZK) in werking getreden. Op grond van het bepaalde in artikel XXIII, onder C en D, van deze wet is de wettelijke grondslag voor stedenbouwkundige voorschriften, waaronder parkeernormen, in bouwverordeningen komen te vervallen. Op grond van het bij deze wet aan de Woningwet toegevoegde artikel 133 behouden Pro bestaande voorschriften evenwel hun geldigheid tot uiterlijk 1 juli 2018. Aangezien het bestemmingsplan “Voorst” dateert van voor de inwerkingtreding van de Reparatiewet BZK hebben de bestaande voorschriften uit de bouwverordening van de gemeente Zwolle hun geldigheid behouden.
Artikel 2.5.30 van de bouwverordening verwijst, voor zover hier van belang, naar de bij deze verordening behorende lijst “Parkeernomen Gemeente Zwolle 2010”. Blijkens deze lijst geldt voor arbeids- en bezoekersextensieve bedrijven, zoals omschreven in deze lijst, een norm van 0,3 tot 0,9 parkeerplaatsen bij 100 m² bedrijfsvloeroppervlakte (bvo). Voldoende aannemelijk is geworden dat het bedrijf van de derde-partij tot deze categorie behoort. Omdat sprake is van 13.543 m² bvo zijn 81 parkeerplaatsen, uitgaande van een gemiddelde parkeernorm van 0,6, toereikend. Omdat het bouwplan voorziet in 146 nieuwe parkeerplaatsen, wordt ruimschoots aan deze norm voldaan.
4.5
Het beroep, voor zover gericht tegen dit besluitonderdeel, kan dan ook niet slagen.
Het veranderen van een inrichting
5.1
De rechtbank is van oordeel dat verweerder niet gehouden was om de derde-partij, met toepassing van artikel 2.6 van de Wabo te verplichten om een nieuwe omgevingsvergunning voor de activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo aan te vragen voor de gehele inrichting. Verweerder was hiertoe weliswaar op grond van artikel 2.6 van de Wabo bevoegd, nu meerdere omgevingsvergunningen zijn verleend met betrekking tot de inrichting, maar verweerder was hier niet toe gehouden. Voor toepassing van deze bevoegdheid zal met name aanleiding bestaan indien sprake is van een onoverzichtelijk vergunningenbestand, waardoor niet meer helder is wat wel en wat niet is toegestaan in een inrichting. Niet gebleken is dat in dit geval sprake is van een dergelijk onoverzichtelijk vergunningenbestand.
Hierbij komt dat – zonder nadere onderbouwing door eiseressen, die echter ontbreekt – niet valt in te zien dat het bepaalde in artikel 2.6, eerste lid, van de Wabo mede strekt tot bescherming van belangen van eiseressen.
5.2
Artikel 2.14, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo bepaalt dat, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, het bevoegd gezag bij de beslissing op de aanvraag in ieder geval de omstandigheden als genoemd in deze bepaling betrekt. Op grond van het bepaalde in artikel 2.14, derde lid, van de Wabo kan een omgevingsvergunning voor een dergelijke activiteit slechts in het belang van de bescherming van het milieu worden geweigerd.
5.3
Eiseressen hebben een beroep gedaan op het bepaalde in artikel 2.14, eerste lid, aanhef en onder a, sub e, van de Wabo, op grond van welke bepaling verweerder de met betrekking tot de inrichting of het mijnbouwwerk en het gebied waar de inrichting of het mijnbouwwerk zal zijn of is gelegen, redelijkerwijs te verwachten ontwikkelingen die van belang zijn met het oog op de bescherming van het milieu, bij de beslissing op de aanvraag dient te betrekken. Eiseressen hebben in dit verband met name gewezen op de bescherming van werknemers van eiseressen, de (mogelijk) aanwezige flora en fauna op het perceel waar de nieuwe productiehal zal worden gerealiseerd en op de gevolgen voor de verkeersafwikkeling. Ook hebben eiseressen er op gewezen dat de derde-partij verdere uitbreidingsplannen heeft.
5.4
De rechtbank stelt voorop dat verweerder de aanvraag zoals deze door de derde-partij was ingediend op haar eigen merites diende te beoordelen. Dat de derde-partij nadenkt over een verdere uitbreiding van haar activiteiten op het terrein van de inrichting aan de Russenweg in Zwolle, betekent niet dat verweerder daar nu al rekening mee kon en mocht houden. Hoe de inrichting zich in de toekomst zal ontwikkelen was ten tijde van het bestreden besluit immers niet met zekerheid bekend. Indien de derde-partij haar inrichting op enig moment in de toekomst wil uitbreiden en daartoe de inrichting wil wijzigen, dan zal daartoe op dat moment een aanvraag moeten worden ingediend die op basis van het dan geldende recht zal moeten worden beoordeeld.
5.5
Naar het oordeel van de rechtbank valt niet in te zien welke belangen van eiseressen, dan wel van een of meer van de tot dit concern behorende B.V.’s, betrokken zijn bij andere milieugevolgen waar zij een beroep op hebben gedaan, dan de verkeersgevolgen van de wijziging van de inrichting. De bescherming van de gezondheid van de werknemers van eiseressen kan niet als een dergelijk belang gelden. Niet valt in te zien wat de relatie is tussen dit gestelde belang en de statutaire doelstellingen van eiseressen. Evenmin valt in te zien wat de relatie is tussen het gestelde belang van de bescherming van (mogelijk) op het terrein van de inrichting aanwezige beschermde diersoorten en planten en de statutaire doelstellingen van eiseressen. Dat eiseressen, zoals ter zitting is betoogd, door het bestreden besluit benadeeld worden in de beschikbare geluidsruimte voor hun eigen inrichtingen en dat mobiele verontreiniging van de bodem onder het terrein van de inrichtingen van eiseressen ten gevolge van het bestreden besluit een mogelijkheid is, is niet onderbouwd. De rechtbank is daarom van oordeel dat de regel waar eiseressen zich in dit verband op hebben beroepen, behalve voor wat betreft de verkeersgevolgen van de wijziging van de inrichting, niet strekt tot bescherming van belangen van eiseressen. Nu het de rechtbank reeds op deze grond niet is toegestaan om het bestreden besluit wegens de gestelde schending van deze rechtsregel te vernietigen, zal de rechtbank deze beroepsgrond, behalve voor wat betreft de verkeersgevolgen van de wijziging van de inrichting, dan ook niet inhoudelijk beoordelen.
5.6
De rechtbank stelt voorop dat gevolgen van het verkeer van en naar een inrichting onder omstandigheden milieugevolgen kunnen zijn. Gevolgen voor het milieu van het verkeer van en naar een inrichting kunnen evenwel niet meer aan het in werking zijn van een inrichting worden toegerekend, indien dit verkeer kan worden geacht te zijn opgenomen in het heersende verkeersbeeld. Dit is het geval op het moment dat het verkeer van en naar een inrichting zich door zijn rijgedrag niet onderscheidt van het overige verkeer dat zich op een betrokken weg kan bevinden.
Voor wat betreft de inrichting aan de Russenweg te Zwolle geldt het verkeer direct van en naar het bedrijf als inrichtingsgebonden. Ook de mafi’s, waarmee twintig maal per ‘shift’ van acht uren transportbewegingen plaatsvinden tussen de aan beide zijden van de Russenweg gelegen delen van de inrichting, gelden als inrichtingsgebonden verkeer. Ten aanzien van andere verkeersbewegingen op de Russenweg kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden gezegd dat deze zich in zodanige mate onderscheiden van het overige verkeer op deze weg dat deze aan de inrichting moeten worden toegerekend.
De rechtbank is verder van oordeel dat de aan de inrichting toe te rekenen verkeersgevolgen niet zodanig zijn dat verweerder om deze reden een omgevingsvergunning ten behoeve van het wijzigen van de inrichting had moeten weigeren dan wel nader onderzoek hiernaar had moeten verrichten. In dit verband is van belang dat slechts sprake is van een zeer beperkte toename van het aantal inrichtingsgebonden verkeersbewegingen op de op een bedrijventerrein gelegen Russenweg
Bovendien wijst de rechtbank erop dat verweerder ter regulering van het niet specifiek aan de inrichting toe te rekenen verkeer verscheidene verkeersbesluiten heeft genomen met betrekking tot de Russenweg.
5.7
Het beroep, voor zover gericht tegen dit besluitonderdeel, kan dan ook niet slagen.
Het maken van een uitweg
6.1
Artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo bepaalt dat, voor zover ingevolge een bepaling in een provinciale of gemeentelijke verordening een vergunning of ontheffing vereist is om een uitweg te maken, te hebben of te veranderen of het gebruik daarvan te veranderen, een zodanige bepaling geldt als een verbod om een project voor zover dat geheel of gedeeltelijk uit die activiteiten bestaat, uit te voeren zonder omgevingsvergunning.
6.2
Artikel 2.1.5.3, eerste lid, van de algemene plaatselijke verordening van Zwolle (hierna: APV) bepaalt, voor zover hier van belang, dat het verboden is om zonder vergunning van het bevoegd gezag een uitweg te maken. Op grond van het tweede lid van voornoemd artikel 2.15.3 kan een dergelijke vergunning worden geweigerd indien het maken of veranderen van een uitweg:
a. in strijd is met het bestemmingsplan;
b. het veilig en doelmatig gebruik van de weg aantast;
c. ten koste gaat van een parkeerplaats;
d. het openbaar groen aantast.
6.3
De rechtbank stelt voorop dat verweerder bij de beoordeling of het veilig en doelmatig gebruik van de weg door het maken van een uitrit wordt aangetast, in staat moet zijn om zich hierover op zorgvuldige wijze een oordeel te vormen. Niet in alle gevallen waarin een vergunning voor het maken van een uitweg is aangevraagd, is inschakeling van een verkeersdeskundige vereist. Inschakeling van een verkeersdeskundige is gelet op de zorgvuldigheid vereist, wanneer een uitrit zodanig is gesitueerd en de verkeersintensiteit op de weg waarop de uitrit uitkomt zodanig is dat verweerder niet zelf in staat kan worden geacht om zich hierover een oordeel te vormen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich in dit geval, ook zonder dat een verkeersdeskundige was ingeschakeld, op goede gronden op het standpunt kunnen stellen dat er geen aanleiding was om te veronderstellen dat het maken van de uitweg waarvoor een vergunning was aangevraagd, het veilig en doelmatig gebruik van de weg aantastte. In dit verband is van belang dat de uitrit van het terrein waarvan de derde-partij de eigendom verkregen heeft, feitelijk reeds aanwezig was en in gebruik was bij een bedrijf. Van een wijziging ten opzichte van de feitelijk reeds bestaande situatie was geen sprake. Verweerder heeft zich dan ook in voldoende mate een beeld kunnen vormen van de gevolgen van de aanwezigheid van de inrit voor het veilig en doelmatig gebruik van de weg. De in 6.2 genoemde weigeringsgronden doen zich niet voor, zodat verweerder de uitweg terecht heeft vergund.
6.4
Het beroep, voor zover gericht tegen dit besluitonderdeel, kan dan ook niet slagen.
7.1
Uit het voorgaande volgt dat het bestreden besluit de rechterlijke toets doorstaat.
7.2
Het beroep is daarom ongegrond.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.J. van Lochem, voorzitter, en mr. W.F. Bijloo en
mr. W.J.B.. Cornelissen, leden, in aanwezigheid van mr. A. van der Weij, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.