Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Bestuursrecht
Zittingsplaats Zwolle
Registratienummer: Awb 15/741
tussenuitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
HKS Scrap Metals B.V., te ‘s-Gravendeel, eiseres,
gemachtigde: mr. M. Bos, advocaat te ‘s-Hertogenbosch,
en
het college van gedeputeerde staten van Overijssel,
verweerder.
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: [naam] , te [woonplaats] ,
gemachtigde: mr. D. Pool, werkzaam bij Achmea Rechtsbijstand te Apeldoorn.
Procesverloop
Bij besluit van 13 februari 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder aan eiseres ten behoeve van haar inrichting aan de Kalkovens 30 te Zwartsluis een omgevingsvergunning (revisievergunning) op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) verleend.
Eiseres heeft tegen dat besluit beroep ingesteld. Ook [naam] te Zwartsluis (hierna te noemen: [naam] ) heeft tegen die omgevingsvergunning beroep ingesteld.
Verweerder heeft op 29 september 2015 een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft tijdens het vooronderzoek besloten dat zij aanvullende informatie nodig heeft om het beroep goed te kunnen beoordelen en heeft daarom op 18 februari 2016 de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (StAB) als deskundige aangewezen en haar verzocht een onderzoek te verrichten. De StAB heeft op 13 mei 2016 rapport uitgebracht.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 oktober 2016. Het beroep is gevoegd behandeld met het beroep van [naam] met zaaknummer 15/742. Voor eiseres zijn verschenen [naam] , mr. M. Bos en ing. H. Wijnmaalen, werkzaam bij Wijnia-Noorman-Partners B.V., raadgevende ingenieurs te Groningen (verder te noemen: WNP). Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. R. Orie, A. Vos, R. Koster en E.M. Suselbeek, allen werkzaam bij de Provincie Overijssel. [naam] is in persoon verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde mr. D. Pool, en door R. Laan, werkzaam bij Geluidsadvies Nederland te Meppel.
Na de zitting is de behandeling van de beroepen weer gesplitst en is in beide zaken afzonder-lijk uitspraak gedaan.
Overwegingen
1.1
In geschil is de vraag of de aan eiseres verleende omgevingsvergunning met de daarin genoemde voorschriften in rechte in stand kan blijven.
1.2
Zowel [naam] als eiseres hebben kort voor de zitting, te weten op 17 oktober 2016 respectievelijk op 24 oktober 2016, nog nadere stukken met betrekking tot beide beroepen overgelegd. Gelet op het bepaalde in artikel 8:58 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zijn deze stukken te laat ingediend. De rechtbank heeft die stukken daarom buiten beschouwing gelaten bij de beoordeling van de zaken. Dit is ter zitting ook aan partijen meegedeeld.
1.3
Niet in geschil is dat [naam] , die woonachtig is aan de [adres] te [woonplaats] , aan de overkant van het Meppelerdiep, schuin tegenover de inrichting van eiseres, belang-hebbende is bij de aan eiseres verleende omgevingsvergunning. Hij heeft direct zicht op de inrichting en voldoende aannemelijk is dat hij hinder van enige betekenis van de inrichting ondervindt door geluid- en/of geurhinder.
1.4
Per 1 januari 2014 is het bevoegd gezag in het kader van de Wabo voor provinciale inrichtingen overgegaan naar de gemeenten met uitzondering van de bedrijven die vallen onder de Richtlijn Industriële Emissies (RIE), voorheen de IPPC- en BRZO-bedrijven. Nu eiseres een RIE-bedrijf is, betekent dit dat niet het college van burgemeester en wethouders van Zwartewaterland, maar verweerder bevoegd is de omgevingsvergunning voor de activiteit milieu te verlenen. Dit betekent eveneens dat verweerder het bevoegd gezag is voor alle andere activiteiten die onder de Wabo vallen, zoals bouwen en slopen. Wel dient het college van burgemeester en wethouders van Zwartewaterland een verklaring van geen bedenkingen af te geven met betrekking tot de ruimtelijke aspecten. In casu is deze verklaring afgegeven op 27 oktober 2014 (verzonden 29 oktober 2014).
2.1
Ingevolge artikel 1.1, eerste lid van de Wabo wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder beste beschikbare technieken (BBT) verstaan: voor het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu meest doeltreffende technieken om de emissies en andere nadelige gevolgen voor het milieu, die een inrichting kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk te beperken, die – kosten en baten in aanmerking genomen – economisch en technisch haalbaar in de bedrijfstak waartoe de inrichting behoort, kunnen worden toegepast, en die voor degene die de inrichting drijft, redelijkerwijs in Nederland of daarbuiten te verkrijgen zijn; daarbij wordt onder technieken mede begrepen het ontwerp van de inrichting, de wijze waarop zij wordt gebouwd en onderhouden, alsmede de wijze van bedrijfsvoering en de wijze waarop de inrichting buiten gebruik wordt gesteld.
2.2
Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, onder e, onder 2º en onder 3º, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het veranderen of veranderen van de werking of het in werking hebben van een inrichting.
2.3
Ingevolge het bepaalde in artikel 2.14, derde lid, van de Wabo kan de omgevings-vergunning, voor zover het een activiteit betreft als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, slechts in het belang van de bescherming van het milieu worden geweigerd.
2.4
Ingevolge artikel 2.14, eerste lid, onder c, onder 1º, van de Wabo neemt het bevoegd gezag bij die beslissing in ieder geval in acht dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken moeten worden toegepast.
2.5
In het zesde lid, van artikel 2.14 van de Wabo is bepaald dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld met betrekking tot de wijze waarop de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken moeten worden bepaald.
2.6
Ingevolge artikel 5.4, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht (Bor) in samenhang met artikel 9.2 van de Regeling omgevingsrecht (Ror), houdt het bevoegd gezag bij de bepaling van de voor een inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken rekening met de documenten vermeld in de bijlage bij de Ror.
2.7
Ingevolge artikel 5.4, tweede lid, van het Bor stelt het bevoegd gezag de beste beschikbare technieken vast indien op een activiteit of op een type productieproces binnen de inrichting, waarvoor een vergunning is aangevraagd, geen BBT-conclusies of informatie-documenten als bedoeld in het eerste lid van toepassing zijn, of indien de van toepassing zijnde BBT-conclusies of informatiedocumenten niet alle mogelijke milieueffecten van de activiteit of het proces behandelen.
2.8
Ingevolge artikel 5.4, derde lid, van het Bor houdt het bevoegd gezag bij het vaststellen van de beste beschikbare technieken in ieder geval rekening met:
a. de toepassing van technieken die weinig afvalstoffen veroorzaken;
b. de toepassing van stoffen die minder gevaarlijk zijn dan stoffen of mengsels als omschreven in artikel 3 van Pro de EG-verordening indeling, etikettering en verpakking van stoffen en mengsels;
c. de ontwikkeling, waar mogelijk, van technieken voor de terugwinning en het opnieuw gebruiken van de bij de processen in de inrichting uitgestoten en gebruikte stoffen en van afvalstoffen;
d. vergelijkbare processen, apparaten of wijzen van bedrijfsvoering die met succes in de praktijk zijn beproefd;
e. de vooruitgang van de techniek en de ontwikkeling van de wetenschappelijke kennis;
f. de aard, de effecten en de omvang van de betrokken emissies;
g. de data waarop de installaties in de inrichting in gebruik zijn of worden genomen;
h. de tijd die nodig is om een betere techniek toe te gaan passen;
i. het verbruik en de aard van de grondstoffen, met inbegrip van water, en de energie-efficiëntie;
j. de noodzaak om het algemene effect van de emissies op en de risico’s voor het milieu te voorkomen of tot een minimum te beperken;
k. de noodzaak ongevallen te voorkomen en de gevolgen daarvan voor het milieu te beperken.
2.9
Ingevolge artikel 2.22, tweede lid, van de Wabo worden aan een omgevingsvergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn met het oog op het belang dat voor de betrokken activiteit is aangegeven in het bepaalde bij of krachtens onder meer artikel 2.14 van de Wabo.
2.1
Bij de toepassing van de hierboven genoemde bepalingen komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe.
3.1
Eiseres exploiteert een metaalverwerkingsbedrijf dat is gespecialiseerd in de recycling van ferro en non-ferro metalen tot hoogwaardige grondstoffen. De bedrijfsactiviteiten die in de inrichting plaatsvinden betreffen de in- en verkoop (handel) en opslag, overslag en be- en verwerking (shredderen, snijden en branden) van metalen/afvalstoffen en/of metaalhoudende materialen/afvalstoffen. In de inrichting wordt onder andere gebruik gemaakt van een shredder- en scheidingsinstallatie, mobiele kranen, een wiellaadschop, een vorkheftruck, vrachtwagens en schepen. Op het terrein van de inrichting zijn verder onder meer aanwezig: een kantoorgebouw, een opslagloods, een werkplaats, opslagvakken, een wasplaats, een tankplaats, een geluidscherm en erfafscheidingen.
3.2
De activiteiten van de inrichting van eiseres zijn genoemd in Bijlage 1 Onderdeel C categorie 28.4 en 28.5 van het Besluit omgevingsrecht (Bor) en daarnaast betreft het een inrichting die valt onder categorie 5.3b IV van de Richtlijn Industriële Emissie (IPPC-installatie). De IPPC-richtlijn is opgegaan in RIE-richtlijn (2010/75/EU), welke per 1 januari 2013 is geïmplementeerd in de Nederlandse wet- en regelgeving.
3.3
Op 13 juni 2014 heeft eiseres bij verweerder een aanvraag voor een omgevings-vergunning ingediend ten behoeve van haar inrichting aan De Kalkovens 30 te Zwartsluis. Het betrof een aanvraag om een omgevingsvergunning voor het gehele bedrijf voor onder andere het opslaan, sorteren, verwerken en bewerken van metalen en autowrakken en de opslag van accu’s. Tevens heeft de aanvraag betrekking op reeds gerealiseerde dan wel nog te realiseren bouwwerken.
3.4
Het ontwerp van de omgevingsvergunning is op 10 november 2014 vastgesteld en op
12 november 2014 gepubliceerd in huis-aan-huisblad “De Stadskoerier”. Tegen het ontwerp zijn onder andere door eiseres en door [naam] zienswijzen ingediend.
3.5
Bij het bestreden besluit heeft verweerder aan eiseres een omgevingsvergunning verleend voor - onder meer - de volgende activiteiten:
- het bouwen van diverse, deels reeds gerealiseerde, bouwwerken (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo);
- het gebruik van gronden in strijd met het bestemmingsplan (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo);
- het veranderen van de inrichting of van de werking daarvan (revisievergunning, artikel 2.6 van de Wabo), voor het opslaan, sorteren, verwerken en bewerken van metalen en autowrakken en de opslag van accu’s (artikel 2, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo);
- de wijziging of uitbreiding van een inrichting voor de opslag van schroot, met inbegrip van autowrakken als bedoeld in artikel 2.2.a, eerste lid, aanhef en onder b, van het Besluit omgevingsrecht (Bor), betreffende een omgevingsvergunning met beperkte milieutoets (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Wabo);
- een project of andere handeling te realiseren onderscheidenlijk te verrichten, die gelet op de instandhoudingsdoelstellingen, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op soorten waarvoor het gebied is aangewezen (artikel 19d van de Natuurbeschermingswet).
3.6
Aan de omgevingsvergunning zijn voorschriften verbonden die zijn opgenomen in de bijlage “Voorschriften” bij de vergunning.
3.7
Eiseres heeft tegen dit besluit beroep ingesteld omdat zij zich niet kan verenigen met de aan de omgevingsvergunning verbonden voorschriften 7.1.2, 8.1.3, 8.1.4, 10.1.2, 10.1.3, 11.1.8, 11.1.9, 11.1.10 en 11.1.11.
3.8
Eiseres is – kort samengevat – van mening dat deze voorschriften niet (ongewijzigd) in stand kunnen blijven omdat deze overbodig zijn en tot onnodig hoge kosten leiden.
3.9
De rechtbank heeft tijdens het vooronderzoek besloten dat zij aanvullende informatie nodig heeft om het beroep goed te kunnen beoordelen en heeft daarom op 18 februari 2016 de StAB als deskundige aangewezen en haar verzocht een onderzoek te verrichten. De StAB heeft op 13 mei 2016 rapport uitgebracht.
4.1
De rechtbank stelt voorop dat de StAB is te beschouwen als een deskundige op het gebied van milieurecht en dat de rechtbank in beginsel van het uitgebrachte verslag en advies mag uitgaan. Dit is slechts anders indien het verslag en advies onvoldoende zorgvuldig tot stand is gekomen of anderszins zodanige gebreken bevat, dat het niet aan de oordeels-vorming ten grondslag mag worden gelegd.
4.2
Gelet op hetgeen partijen in beroep naar voren hebben gebracht en het deskundigen-rapport van de StAB overweegt de rechtbank het volgende.
Voorschrift 7.1.2
5.1
Op grond van dit voorschrift moet binnen 6 maanden na het in werking treden van de vergunning door middel van een akoestisch onderzoek op basis van metingen aan het bevoegd gezag worden aangetoond dat aan de geluidsvoorschriften wordt voldaan.
5.2
Eiseres stelt zich op het standpunt dat een dergelijk akoestisch onderzoek niet van haar kan worden verlangd. Zij is van mening dat het akoestisch rapport van 5 september 2014
dat in het kader van de aanvraag door WNP is uitgebracht een correct en voldoende representatief beeld geeft van de geluiduitstraling bij het volledig in werking zijn van de inrichting en dat het uitvoeren van controlemetingen een handhavingstaak is van verweerder.
5.3
Voorts wijst eiseres erop dat door verweerder op pagina 94 van de vergunning onder punt 24.2 is aangegeven dat de definitieve versie van het akoestisch rapport van WNP van
5 september 2015 als voldoende is beoordeeld en akkoord bevonden. Bovendien hebben nadien door de provincie uitgevoerde indicatieve geluidsemmissiemetingen aangetoond, dat de in het akoestisch rapport gehanteerde geluidsemissie betrouwbaar is vastgesteld, aldus eiseres. De in het kader van het akoestisch onderzoek door WNP uitgevoerde metingen en berekeningen geven naar de mening van eiseres een correct beeld van de geluiduitstraling vanwege het volledig in werking zijn van de inrichting. Het aanvullend meten van de geluidsemissie vanwege het storten van schroot in een duwbak of schip heeft volgens eiseres dan ook geen toegevoegde waarde en leidt alleen maar tot onnodige kosten. Naar de mening van eiseres ligt het voorschrijven van een aanvullende geluidsmeting enkel toegespitst op een activiteit meer voor de hand. Het verlangen van een compleet akoestisch onderzoek op basis van metingen voor de gehele inrichting gaat eiseres te ver.
5.4
Verweerder stelt zich op het standpunt dat het opnemen van een controlevoorschrift voor geluid noodzakelijk is, gelet de op aard van de bedrijfsactiviteiten, te weten schrootverwer-king met een zeer wisselende geluidsemissie vanwege handelingen met schroot. Verder merkt verweerder op dat het storten van schroot in een duwbak of schip niet is gebaseerd op emissiemetingen en dat nog een aantal andere bronnen niet is onderbouwd met directe metingen, bijvoorbeeld aan de schoorsteentop van de ontstoffingsinstallatie. De controle kan er volgens verweerder uit bestaan dat de geluidsemissiemetingen en bronsterktemetingen beknopt worden gerapporteerd van die bronnen waar relevante gegevens van ontbreken. Daarmee worden de kosten geminimaliseerd.
5.5
De StAB komt in haar rapport tot de conclusie dat het akoestisch rapport van WNP een redelijk volledig beeld geeft van de geluidsemissie vanwege HKS. Echter door het zonder voorbehoud vergunnen van een opslaghoogte van 12 meter had volgens de StAB bij de invoer van de representatieve bedrijfssituatie (RBS) rekening moeten worden gehouden met een gemiddelde bronhoogte voor de representatieve geluidsbijdrage voor het verwerken van schroot met de kraan/kranen die hoger ligt dan die waarvan in het rapport is uitgegaan (2 meter). Ook ten aanzien van de aangehouden gemiddelde hoogte van 8 meter voor de peilbronnen is bij een opslaghoogte van 12 meter in de praktijk geen sprake van een “worst-case”-situatie, aldus de StAB.
5.6
De StAB is evenwel van mening dat het overleggen van een compleet nieuw rapport binnen 6 maanden na het inwerkingtreden van de vergunning, zoals wordt geëist in voorschrift 7.1.2, in dit geval weinig zal toevoegen. Voor de bestaande situatie zijn door de akoestisch adviseur reeds vele malen rapporten opgesteld. Elke nieuwe versie van een rapport heeft geleid tot het verfijnen van de wijze van modelleren, de invoer van bronnen, bronhoogtes en afschermingen.
5.7
De StAB is het met verweerder eens dat, voor zover theoretische aannames zijn gedaan dan wel geluidsniveaus zijn gehanteerd uit rapporten voor vergelijkbare situaties, van eiseres verlangd mag worden dat op korte termijn na het volledig in werking zijn van de inrichting conform de aanvraag, aanvullende meetgegevens worden verstrekt ter staving van de eerder gedane aannames. De meetwaarden kunnen daarbij in het bestaande model worden ingevoerd, waardoor een vergelijking kan worden gemaakt met de eerdere uitkomsten. De door verweerder aangegeven voorbeelden van bronnen die alsnog zouden moeten worden beschouwd, zouden hier volgens de StAB gecombineerd kunnen worden met de modellering van het optassen en verkleinen van de berg metaalafval met een hoogte van 12 meter, de achteruitrijdsignalering van de wiellaadschop en de methodiek voor het berekenen van de toeslag voor geluid met een tonaal karakter.
5.8
Op grond van het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat voorschrift 7.1.2 te ruim is geformuleerd gelet op hetgeen verweerder daarmee wenst te bereiken. Het voorschrift kan worden gehandhaafd voor zover dit verplicht tot het uitvoeren van een akoestisch onderzoek binnen 6 maanden na het volledig in werking zijn van de inrichting, doch dit hoeft geen volledig nieuw onderzoek te zijn. Het onderzoek kan worden beperkt tot die geluidsbronnen of activiteiten waarvoor in het rapport van WNP theoretische aannames zijn gedaan dan wel geluidsniveaus zijn gehanteerd uit rapporten voor vergelijkbare situaties, zoals het storten van schroot in een duwbak of schip en (onbemande) metingen aan de schoorsteentop van de ontstoffingsinstallatie.
5.9
Ter zitting heeft verweerder verklaard dat dit onderzoek niet hoeft te worden uitgevoerd op basis van een vooraf door verweerder goedgekeurd meet- en rapportageplan. De rechtbank kan zich daarin vinden.
5.1
De beroepsgrond van eiseres slaagt ten dele. Voorschrift 7.1.2 dient in de hiervoor bedoelde zin te worden aangepast.
Voorschriften 8.1.3. en 8.1.4
5.11
Deze voorschriften hebben betrekking op de externe veiligheid. Op grond van deze voorschriften moeten tussen het aangeleverde schroot aangetroffen gasflessen binnen 48 uur (gasflessen met onbekende inhoud), respectievelijk binnen tien werkdagen (gasflessen met bekende inhoud) uit de inrichting worden afgevoerd naar een daartoe erkende inzamelaar. De opslag van de gasflessen dient in een speciaal daartoe bestemde opslagplaats plaats te vinden die voldoet aan het gestelde in voorschrift 8.1.2. In dit voorschrift is bepaald dat de opslagplaats moet voldoen aan richtlijn PGS 15 inzake de opslag van verpakte gevaarlijke stoffen.
5.12
Eiseres is van mening dat de in dit voorschrift genoemde termijnen onnodig kort zijn.
Zij verwijst in dat verband naar het Rapport externe veiligheid opslag gasflessen HKS Scrap Metals van 1 december 2015 van Adviesgroep AVIV B.V. Hoewel in de inrichting in beginsel geen gasflessen mogen worden aangeleverd, worden per week toch 4 à 5 stuks aangetroffen tussen het schroot. Deze worden conform de voorschriften van PGS 15 in een aparte open opslagruimte opgeslagen in afwachting van afvoer naar een erkende verwerker in Noord-Brabant. De voorgeschreven afvoerfrequentie is volgens AVIV niet realistisch, inefficiënt, onnodig milieubezwarend en kostbaar. Deze komt nagenoeg neer op een speciaal afvaltransport voor iedere fles. Uit milieuoverwegingen bestaat er naar de mening van AVIV geen bezwaar tegen langduriger opslag binnen de inrichting indien die opslag aan PGS 15 voldoet, hetgeen volgens AVIV bij eiseres het geval is.
5.13
Verder is eiseres van mening dat de gescheiden opslag van onvrijwillig verkregen afvalstoffen, zoals gasflessen, in een speciaal daarvoor bestemde opslagfaciliteit die voldoet aan PGS 15 is aangevraagd en deel uitmaakt van de vergunning. Zij wijst daarbij op onderdeel 1.2, sub 2, van de vergunning en de beschrijving Acceptatie- en Verwerkings-beleid (AV) en Administratieve Organisatie en Interne Controle (AO/IC) van juni 2014.
5.14
Eiseres stelt voor om de tekst van artikel 8.1.3 en 8.1.4 te wijzigen in die zin dat onverhoopt tussen het schroot aangetroffen gasflessen regelmatig, doch minimaal eens per maand dienen te worden afgevoerd naar een daartoe erkende inzamelaar.
5.15
Verweerder kan zich niet vinden in de door eiseres voorgestane wijziging van deze voorschriften. Verweerder stelt voorop dat de inzameling van gasflessen niet door eiseres is aangevraagd. Aangetroffen gasflessen leveren volgens verweerder een veiligheidsrisico op omdat deze waarschijnlijk in ondeugdelijke staat verkeren en de keuringstermijn wellicht is verstreken dan wel niet meer waarneembaar is. Aldus kan niet worden voldaan aan PGS 15. De aangetroffen gasflessen dienen daarom onverwijld te worden afgevoerd conform voorschrift 3.4.8. Verweerder acht een opslagtermijn van 48 uur voor gasflessen met onbekende of toxische inhoud redelijk. Verder stelt verweerder dat het AVIV-rapport waarnaar eiseres verwijst niet is gebaseerd op hetgeen is aangevraagd. Het rapport houdt volgens verweerder geen rekening met de kwaliteit van de gasflessen en dus niet met een verhoogd risico op een calamiteit. Ook is in het rapport geen rekening gehouden met het feit dat de gasflessen toxische stoffen zouden kunnen bevatten.
De rechtbank overweegt als volgt.
5.16
Ten behoeve van de op- en overslag van gevaarlijke stoffen zijn richtlijnen opgesteld in de Publicatiereeks Gevaarlijke Stoffen (PGS) waarmee een aanvaardbaar beschermings-niveau voor mens en milieu wordt gerealiseerd. Deze PGS-richtlijnen zijn vermeld als BBT-documenten in bijlage 1 van de Ministeriële regeling omgevingsrecht (Mor). Voor de opslag en/of overslag van gevaarlijke stoffen in emballage en gasflessen is hoofdstuk 6 van richtlijn PGS 15 van toepassing. Wanneer een gasflessenopslag conform richtlijn PGS 15 is ingericht, is deze als BBT aan te merken.
5.17
De StAB komt in haar rapport tot de conclusie dat de opslagfaciliteit van eiseres voor onverhoopt tussen het schroot aangetroffen gasflessen kan voldoen aan de voorschriften in de richtlijn en aan de eisen die voortvloeien uit de vergunningvoorschriften 8.1.2 tot en met 8.1.4. De huidige locatie van de gasflessenopslag voldoet volgens de StAB nu wellicht niet aan voorschrift 6.2.5 van PGS 15 (brandwerendheid in relatie tot afstand erfgrens), maar de inrichting van het HKS-terrein biedt mogelijkheden om de gasflessenopslag dusdanig te situeren zodat hieraan wel is te voldoen. De rechtbank ziet geen aanleiding om aan de juistheid van de zienswijze van de StAB te twijfelen.
5.18
In de onderhavige vergunningvoorschriften is een onderscheid gemaakt wat betreft de maximale opslagduur binnen de inrichting van de tussen het schroot aangetroffen gasflessen. Voor gasflessen met bekende inhoud is dat maximaal tien werkdagen en voor gasflessen met onbekende inhoud maximaal 48 uur.
5.19
Volgens de StAB is een bewaartermijn van 10 dagen voor gasflessen met bekende inhoud niet nodig. Deze gasflessen kunnen conform richtlijn PGS 15 worden opgeslagen en ingevolge voorschriften 8.1.2 en 8.1.4 ook als zodanig worden bewaard. Voor gasflessen met bekende inhoud kan volgens de StAB dan ook worden volstaan met een termijn van 90 dagen zonder nadelige gevolgen voor de externe veiligheid, mits het gasflessen betreft die vallen binnen het toepassingsbereik van PGS 15. Gasflessen met een toxische inhoud vallen daar niet onder.
5.2
Richtlijn PGS 15 sluit de opslag van beschadigde en lekkende gasflessen niet uit, mits deze apart worden gezet (voorschrift 6.2.14 van PGS 15), aldus de StAB. Gasflessen die door een herkomst via het afvalstadium al dan niet zichtbaar beschadigd zijn, geven wel een verhoogde faalkans. Deze flessen zijn volgens de StAB dan ook risicoverhogend voor de externe veiligheid, maar de gevolgen blijven beperkt tot circa 15 meter van de opslag, ongeacht het aantal flessen, de staat van onderhoud en de verblijfsduur.
5.21
In het AVIV-rapport is volgens de StAB geen rekening gehouden met mogelijk grotere faalkansen vanwege beschadigde gasflessen, en evenmin met de mogelijke aanwezigheid van toxische stoffen. Hierdoor is het door AVIV berekende risico niet in alle gevallen maatgevend voor de situatie binnen de inrichting, aldus de StAB.
5.22
Uit het oogpunt van externe veiligheid is het naar de mening van de StAB nodig onverhoopt aangetroffen gasflessen met onbekende inhoud dan wel met toxische inhoud zo snel mogelijk af te voeren. De reden daarvoor is dat het kan gaan om gasflessen met een inhoud die buiten PGS 15 valt, zoals de meeste toxische gassen, waarvan sommige aanzienlijke gevolgen kunnen hebben voor de externe veiligheid.
5.23
Verweerder kan zich niet vinden in een opslagtermijn van 90 dagen voor gasflessen met bekende inhoud. Verweerder wijst erop dat eiseres een vergunning heeft aangevraagd voor bepaalde soorten gas die zij zal opslaan volgens PGS 15. Bij aangetroffen gasflessen kan het echter gaan om soorten gas die niet zijn aangevraagd en derhalve ook niet binnen de inrichting aanwezig mogen zijn. Indien eiseres deze gasflessen had willen opslaan, had eiseres daarvoor een vergunning moeten aanvragen, waarbij tevens aangegeven had moeten worden om welke soorten gas het zou gaan en om welke hoeveelheden. De opslag van aangetroffen gasflessen met bekende inhoud kan en zal volgens verweerder voor het merendeel niet kunnen voldoen aan PGS 15 en wel met name voor wat betreft voorschriften 6.1.3, 6.2.3 en 6.2.10. Het gaat immers vooral om gasflessen die in het ongerede zijn geraakt, beschadigd zijn en niet meer kunnen voldoen aan het gestelde in de voorschriften.
5.24
De rechtbank komt op grond van het voorgaande tot het oordeel dat de in het voorschrift gestelde opslagtermijn van 10 dagen voor gasflessen met bekende inhoud gehandhaafd kan blijven, met name omdat het bij de aangetroffen gasflessen kan gaan om soorten die niet vergund zijn of om beschadigde flessen zodat om die reden niet kan worden voldaan aan de voorschriften van PGS 15. Voorschrift 8.1.3. dient daarom ongewijzigd te worden gehandhaafd.
5.25
Voor tussen het schroot aangetroffen gasflessen met onbekende inhoud en gasflessen met toxische inhoud dient de opslagtermijn van 48 uur te worden gewijzigd in twee werkdagen. Dit omdat het volgens de StAB niet ongebruikelijk is dat bij het opleggen van een termijn rekening gehouden wordt met weekenden en feestdagen wanneer binnen een bedrijf niet wordt gewerkt. Verweerder heeft ter zitting met deze nuancering ingestemd.
5.26
Het beroep van eiseres slaagt in zoverre. Voorschrift 8.1.3 dient te worden aangepast in de hiervoor aangegeven zin.
Voorschrift 10.1.2
5.27
Op grond van dit voorschrift dient binnen 6 maanden na inwerkingtreding van de vergunning een controleonderzoek plaats te vinden naar de geuremissie bij het afgassen van de shredderinstallatie.
5.28
Eiseres heeft zich bij brief van 16 juni 2016 alsnog bereid verklaard een dergelijk onderzoek uit te voeren en heeft haar beroepsgrond tegen dit voorschrift daarom laten vallen. De rechtbank hoeft hier dan ook niet meer op in te gaan.
Voorschrift 10.1.3. jo bijlage 1
5.29
Dit voorschrift verlangt een onderzoek naar de oorzaak van de klachten en de mogelijkheden om geuroverlast te voorkomen, wanneer het aantal gegronde klachten daartoe aanleiding geeft. In bijlage 1 bij de omgevingsvergunning (Begrippen) is een ‘gegronde klacht’ gedefinieerd als ‘een klacht over een bedrijf die is geverifieerd door een toezichthouder en als zodanig kan worden toegeschreven aan de activiteiten van het bedrijf.’
5.3
Eiseres is het niet eens met dit voorschrift. In de definitie van gegronde klacht ontbreekt volgens haar dat de toezichthouder tevens een met die klacht verband houdende overtreding van een of meer vergunningvoorschriften vaststelt. Dit klemt naar de mening van eiseres temeer nu blijkens de overwegingen op pagina 66 van de omgevingsvergunning het uit te voeren onderzoek onder omstandigheden zelfs een kostbaar geuronderzoek kan inhouden.
5.31
Verweerder heeft dienaangaande naar voren gebracht dat het hierbij gaat om een standaard voorschrift. De gegrondheid van een klacht zit erin dat iemand daadwerkelijk geurhinder ervaart. Als de toezichthouder constateert dat sprake is van geur en dat deze van het bedrijf komt, is volgens verweerder sprake van een gegronde klacht. Bij een patroon van klachten kan een geuronderzoek gelast worden naar de oorzaak van de klachten en de mogelijkheden om de geuroverlast te voorkomen of te beperken.
5.32
De rechtbank volgt in dezen de zienswijze van verweerder over wat onder een gegronde klacht moet worden verstaan, namelijk als de toezichthouder naar aanleiding van een ingediende klacht constateert dat sprake is van geur en deze geur van het bedrijf afkomstig is. Hierbij is het niet nodig dat de toezichthouder tevens een met die klacht verband houdende overtreding van een of meer vergunningvoorschriften vaststelt. Wel dient het te gaan om een patroon van klachten zoals voorgeschreven. Deze beroepsgrond van eiseres faalt.
Voorschrift 11.1.8
5.33
Op grond van dit voorschrift dient controle op de goede werking van de ontstoffingsinstallatie plaats te vinden door middel van camerabewaking vanuit de bedieningsruimte van de shredder op de waterbehandelingsinstallatie en de uitlaat van de ontstoffingsinstallatie.
5.34
Eiseres is van mening dat de eis van camerabewaking onnodig bezwarend is. In de huidige praktijk is er volgens eiseres al voldoende controle op de werking van de waterbehandelingsinstallatie. De installatie wordt elke twee uur visueel geïnspecteerd door de kraanmachinisten die de shredder vullen, tegelijk met het (zo nodig) bijvullen van het waterreservoir met anti-vlokmiddel en water. De storingsgeschiedenis geeft volgens eiseres geen enkele aanleiding voor verzwaring van het controleregime door middel van kostbare camerabewaking. Het disfunctioneren van de ontstoffingsinstallatie, blijkend uit een zichtbare stofpluim, is volgens eiseres gemakkelijker en sneller vast te stellen door de kraanmachinist die direct zicht heeft op de uitlaat dan door een bediener van de shredder op een klein beeldscherm.
5.35
Verweerder heeft aangevoerd dat de voorschriften 11.1.8 tot en met 11.1.10 zijn opgenomen vanuit de gedachte van artikel 5.7, eerste lid, onder f, van het Bor. Aan de omgevingsvergunning moeten in ieder geval voorschriften worden verbonden ter voorkoming, dan wel het zoveel mogelijk beperken, van de nadelige gevolgen voor het milieu door o.a. storingen.
5.36
Volgens de StAB is het milieutechnisch niet noodzakelijk om een camerabewaking op de waterbehandelingsinstallatie en de uitlaat van de ontstoffingsinstallatie te eisen. Visuele controle op uitstoot van de schoorsteen tijdens laadwerkzaamheden van de shredder door de kraanmachinist kan hiervoor als een goed werkend alternatief gelden. De in voorschrift 11.1.8 voorgeschreven wekelijkse technische inspectie waarborgt naar de mening van de StAB dat de totale technische installatie wordt beoordeeld. Eventueel dreigend falen van onderdelen van de installatie kan daarmee tijdig worden gesignaleerd en verholpen.
5.37
De rechtbank ziet geen aanleiding om te twijfelen aan de opvatting van de StAB dat camerabewaking vanuit de bedieningsruimte van de shedder op de waterbehandelings-installatie en de uitlaat van de ontstoffingsinstallatie niet nodig is, maar dat kan worden volstaan met visuele inspectie door de kraanmachinist. De rechtbank is daarom van oordeel dat voorschrift 11.1.8 niet kan worden gehandhaafd. Deze beroepsgrond van eiseres slaagt.
Voorschriften 11.1.9 en 11.1.10
5.38
Voorschrift 11.1.9 schrijft voor dat de druk in de waterleiding voor de ontstoffings-installatie alsmede de waterflow continu moet kunnen worden afgelezen in de bedienings-ruimte van de shredder. Op grond van voorschrift 11.1.10 dient in de bedieningsruimte van de shredder een visuele en akoestische alarmering ter bewaking van de minimaal benodigde hoeveelheid waswater in de ontstoffingsinstallatie aanwezig te zijn.
5.39
In het beroepschrift heeft eiseres – kort samengevat – aangevoerd dat deze maatregelen onnodig bezwarend en kostbaar zijn en dat de huidige wijze van controle/inspectie al vele jaren goed werkt.
5.4
De StAb heeft in haar rapport opgemerkt dat de in voorschrift 11.1.9 voorgeschreven werkwijze een betere waarborg biedt dan de door eiseres voorgestane werkwijze. Het is volgens de StAB milieutechnisch noodzakelijk dat continu de waterdruk en waterflow in het systeem moet kunnen worden afgelezen. Bij onvoldoende druk en flow zal de ontstoffings-installatie niet of onvoldoende functioneren. Deze voorziening maakt het mogelijk tijdig actie te ondernemen bij het falen van het systeem. Mogelijk falen van de installatie zou met de door eiseres voorgestane werkwijze niet tijdig opgemerkt kunnen worden, aldus de StAB.
5.41
Voorschrift 11.1.10 is naar de mening van de StAB eveneens noodzakelijk. Met de voorgeschreven alarmering kan direct worden ingegrepen bij eventueel falen van de installatie en daarom biedt deze een waarborg voor een goede werking van de ontstoffings-installatie.
5.42
Ter zitting heeft eiseres te kennen gegeven dat zij zich bij nader inzien neerlegt bij de mening van de StAB en dat zij haar beroepsgronden ten aanzien van deze voorschriften laat vallen. De rechtbank zal hier dan ook verder niet op ingaan.
Voorschrift 11.1.11
5.43
Dit voorschrift bepaalt dat de toevoer van materiaal in de shredder alleen mogelijk mag zijn wanneer de ontstoffingsinstallatie in werking is. Hiertoe dient een (elektronische) vergrendeling te zijn ingebouwd. Gewaarborgd moet zijn dat als de ontstoffingsinstallatie uitvalt, de shredderinstallatie automatisch stopt.
5.44
Eiseres kan zich niet met dit voorschrift verenigen. Zij stelt dat in geval van storing
van de ontstoffingsinstallatie de toevoer naar de shredder onmiddellijk handmatig wordt stopgezet en de shredder nog kort doordraait tot de bak leeg is. De shredder kan volgens eiseres niet acuut worden uitgezet omdat deze dan komt vast te zitten door nog in de shredder aanwezig materiaal. De huidige praktijk, het handmatig opstarten en stopzetten
van de shedder, werkt volgens eiseres al jarenlang goed. Er is nimmer sprake geweest van ernstige stofhinder voor omwonenden door disfunctioneren van de ontstoffingsinstallatie.
De voorgeschreven automatisering is niet kosteneffectief te realiseren, aldus eiseres.
5.45
Verweerder stelt zich op het standpunt dat de toevoer van materiaal naar de shredder alleen mogelijk mag zijn als ontstoffingsinstallatie in werking is. Wanneer deze uitvalt moet de toevoerband uitgezet worden. Daarvoor moet een elektronische vergrendeling worden toegepast. Gewaarborgd moet zijn dat de shredder daarna automatisch stopt. Hierbij is geen tijdspanne genoemd; het is dus mogelijk de bak eerst leeg te draaien, aldus verweerder.
5.46
De StAB heeft in haar advies aangegeven dat het milieutechnisch noodzakelijk is dat de shredderinstallatie wordt stopgezet als de ontstoffingsinstallatie uitvalt. Een automatische (elektronische) directe vergrendeling van de shredder heeft volgens de StAB echter het nadeel dat deze muurvast komt te zitten als gevolg van het nog aanwezige geshredderde materiaal. Dit leidt tot schade aan de installatie met bijbehorende kosten.
5.47
De rechtbank is op grond van het voorgaande van oordeel dat voorschrift 11.1.11 aangepast dient te worden in die zin dat de aanvoerband automatisch wordt stopgezet als de ontstoffingsinstallatie uitvalt. Hiertoe dient een elektronische vergrendeling te worden toegepast. De shredderinstallatie kan na het stoppen van de aanvoerband nog kort door blijven draaien totdat de bak leeg is, zodat wordt voorkomen dat de shredder vastloopt.
De beroepsgrond van eiseres ten aanzien van voorschrift 11.1.11 slaagt ten dele.
6.1
Zoals uit het voorgaande blijkt, kan het bestreden besluit op een aantal onderdelen niet in stand blijven.
6.2
Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen de gebreken in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak.
6.3
De rechtbank ziet aanleiding om verweerder in de gelegenheid te stellen de gebreken in het bestreden besluit te herstellen. Daartoe moet verweerder bij besluit de voorschriften waarvan de rechtbank heeft geoordeeld dat deze niet dan wel niet ongewijzigd gehandhaafd kunnen blijven laten vervallen dan wel aanpassen op de door de rechtbank aangegeven wijze. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen verweerder de gebreken kan herstellen op 8 weken na verzending van deze tussenuitspraak.
6.4
Verweerder moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb en om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid de gebreken te herstellen. Als verweerder gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiseres in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van verweerder. In beginsel, ook in de situatie dat verweerder de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.
6.5
Het geding zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, blijft in beginsel beperkt tot de beroepsgronden zoals die zijn besproken in de tussenuitspraak omdat het inbrengen van nieuwe geschilpunten over het algemeen in strijd met de goede procesorde wordt geacht.
6.6
De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
Beslissing
De rechtbank:
- draagt verweerder op binnen twee weken de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid de gebreken te herstellen;
- stelt verweerder in de gelegenheid om binnen 8 weken na verzending van deze tussenuitspraak de gebreken te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Oosterveld, voorzitter, en mr. J.H. Keuzenkamp en
mr. W.J.B. Cornelissen, leden, in aanwezigheid van G. Kootstra, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.