Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 16/1620
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[eiseres], te Deventer, eiseres,
gemachtigde: mr. R. Imkamp,
en
het college van burgemeester en wethouders van Deventer, verweerder
Procesverloop
Bij besluit van 25 november 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres een persoonsgebonden budget (hierna: PGB) toegekend van € 9.000,- in verband met een individuele voorziening voor jeugdhulp voor de periode van 1 oktober 2015 tot 1 oktober 2016.
Bij besluit van 26 mei 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 december 2016.
Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde voornoemd. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door F.L.H. Deuzeman en J. Duiven.
Overwegingen
1. Eiseres heeft voor haar dochter, [naam] , een jeugdhulpvraag ingediend. [naam] is 12 jaar en zij heeft een psychiatrische problematiek. Ze is gediagnosticeerd met een Autisme Spectrum Stoornis en ADHD kenmerken. Ze heeft matig tot ernstige beperkingen in haar sociale redzaamheid, er is sprake van een angststoornis en sensorische integratieproblemen. Er is in de laatste jaren al veel hulp ingezet. [naam] gaat periodiek, onder meer om de ouders te ontlasten, naar de zorgboerderij.
Naar aanleiding van de hulpvraag hebben de ouders van [naam] , samen met de gezinscoach, een familiegroepsplan opgesteld dat heeft gediend als aanvraag voor voorzieningen als bedoeld in artikel 2.3 van de Jeugdwet.
2. Verweerder heeft in het primaire besluit naar aanleiding van de aanvraag besloten een individuele voorziening voor jeugdhulp toe te kennen. De voorziening is vervolgens toegekend in de vorm van een PGB waarmee ouders jeugdhulp kunnen inkopen. De hoogte van het PGB bedraagt € 9.000,-. De periode waarover de voorziening is verleend is van 1 oktober 2015 tot 1 oktober 2016. In het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten.
3.1
Eiseres stelt zich in beroep op het standpunt dat de voorziening onvoldoende is. Eiseres vindt dat de hulp verstrekt moet worden in de vorm van een PGB, gebaseerd op 30 uren begeleiding per week en niet op 10 uren waarvan verweerder uitgaat. Verweerder hanteert ten onrechte het maximum tarief van € 750,- per maand voor informele hulp. Eiseres verwijst naar jurisprudentie waaruit blijkt dat verweerder gehouden is in elk concreet geval onderzoek te doen naar de relevante feiten en omstandigheden. Het hanteren van een maximum tarief is daarmee in strijd. Bovendien is, in strijd met de Jeugdwet, het maximum tarief vastgelegd in nadere regels van verweerder en niet in de gemeentelijke, door de raad vastgestelde, verordening. Ten slotte dient volgens eiseres de hulp voor een periode van twee jaren te worden verleend.
3.2
Verweerder meent dat, gelet op de aard van de nodige jeugdhulp, volstaan kan worden met informele zorg. Omdat het in dit geval gaat om zorg die door de moeder wordt verleend en niet om professionele zorg kan worden volstaan met een waardering van de extra zorg. Van een inkomensvoorziening of inkomenscompensatie is bij een PGB geen sprake. Het maximum tarief van € 750,- is afgeleid van de in de Participatiewet gestelde grens waaronder, bij het verrichten van zorgtaken, geen korting op de uitkering plaatsvindt. Verweerder is uitgegaan van 10 uren in plaats van de door eiseres genoemde 30 uren. Het door eiseres genoemde aantal uren is niet onderbouwd. In het overzicht van bovengebruikelijke zorg van eiseres worden diverse activiteiten genoemd die niet of nauwelijks gericht zijn op het behoud en bevorderen van het zelfstandig functioneren van jeugdigen of het oefenen van bepaalde vaardigheden en aanbrengen van structuur. Het gaat hier om bijvoorbeeld: het klaarleggen van kleding, het checken of het kind slaapt, het ‘s avonds niet alleen kunnen zijn als het kind slaapt, het continu begeleiden van het kind bij niet ingevulde tijd, het helpen met afdrogen, aankleden e.d. Deze activiteiten behoren naar de mening van verweerder tot de normale en gangbare taken die van een ouder met een kind mag worden verwacht, ook al heeft dit kind beperkingen. Een en ander neemt echter niet weg dat eiseres extra taken verricht die de normale zorg overstijgen. Verweerder schat die extra taken in op 10 uren tegen een tarief per uur van € 20,-. Gelet op het maximum tarief van artikel 9 van het Besluit Jeugdhulp gemeente Deventer (hierna: het Besluit) is een PGB van € 750,- per maand toegekend. Toekenning heeft plaatsgevonden voor een periode van een jaar omdat een kind zich ontwikkelt en na een jaar kan worden bezien welke hulp dan eventueel nodig is.
4.1
De rechtbank overweegt als volgt. In artikel 2.3 van de Jeugdwet is het volgende bepaald: “Indien naar het oordeel van het college een jeugdige of een ouder jeugdhulp nodig heeft in verband met opgroei- en opvoedingsproblemen, psychische problemen en stoornissen en voor zover de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen ontoereikend zijn, treft het college ten behoeve van de jeugdige die zijn woonplaats heeft binnen zijn gemeente, voorzieningen op het gebied van jeugdhulp en waarborgt het college een deskundige toeleiding naar, advisering over, bepaling van en het inzetten van de aangewezen voorziening, waardoor de jeugdige in staat wordt gesteld:
a. gezond en veilig op te groeien;
b. te groeien naar zelfstandigheid, en
c. voldoende zelfredzaam te zijn en maatschappelijk te participeren,
rekening houdend met zijn leeftijd en ontwikkelingsniveau.”
Artikel 8.1.1 van de Jeugdwet luidt als volgt:
Indien de jeugdige of zijn ouders dit wensen, verstrekt het college hun een persoonsgebonden budget dat hen in staat stelt de jeugdhulp die tot de individuele voorziening behoort van derden te betrekken.
Een persoonsgebonden budget wordt verstrekt, indien:
a. de jeugdige of zijn ouders naar het oordeel van het college op eigen kracht voldoende in staat zijn tot een redelijke waardering van de belangen ter zake dan wel met hulp uit hun sociale netwerk dan wel van een curator, bewindvoerder, mentor, gemachtigde, gecertificeerde instelling of aanbieder van gesloten jeugdhulp, in staat zijn de aan een persoonsgebonden budget verbonden taken op verantwoorde wijze uit te voeren;
b. de jeugdige of zijn ouders zich gemotiveerd op het standpunt stellen dat zij de individuele voorziening die wordt geleverd door een aanbieder, niet passend achten; en
c. naar het oordeel van het college is gewaarborgd dat de jeugdhulp die tot de individuele voorziening behoort en die de jeugdige of zijn ouders van het budget willen betrekken, van goede kwaliteit is.
3. Bij verordening kan worden bepaald onder welke voorwaarden de persoon aan wie een persoonsgebonden budget wordt verstrekt, de jeugdhulp kan betrekken van een persoon die behoort tot het sociale netwerk.
4. Het college kan een persoonsgebonden budget weigeren:
a. voor zover de kosten van het betrekken van de jeugdhulp van derden hoger zijn dan de kosten van de individuele voorziening, of
b. indien het college eerder toepassing heeft gegeven aan artikel 8.1.4, eerste lid, onderdeel a, d of e.
4.2
Niet in geschil is dat [naam] jeugdhulp in de zin van begeleiding nodig heeft. Evenmin is in geschil dat de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen ontoereikend zijn. Verweerder meent dat eiseres aan de voorwaarden voor toekenning van een PGB voldoet. Het geschil heeft allereerst betrekking op de vraag of verweerder bij de toekenning van het PGB een maximum tarief van € 750,- per maand kan hanteren.
4.3
Op grond van het derde lid van artikel 8.1.1 van de Jeugdwet heeft de raad van verweerders gemeente in artikel 14, eerste tot en met derde lid, van de Verordening Jeugdhulp gemeente Deventer 2015 (hierna: de Verordening) bepaald:
1. Het tarief voor een Pgb:
a. is gebaseerd op een door de jeugdige of zijn ouders opgesteld plan over hoe zij het Pgb gaan besteden;
b. is toereikend om effectieve en kwalitatief goede zorg in te kopen;
c. bedraagt ten hoogste de kostprijs van de in de betreffende situatie goedkoopste compenserende individuele voorziening in natura.
2. De hoogte van het tarief is opgebouwd uit verschillende kostencomponenten, zoals salaris, vervanging tijdens vakantie, verzekeringen en reiskosten.
3. Het college houdt bij de vaststelling van de hoogte van het Pgb rekening met het feit of er sprake is van professionele hulpverleners of niet professionele hulpverleners en kan nadere regels stellen in het Besluit over de wijze waarop de hoogte van een Pgb wordt vastgesteld en de kwaliteit van de dienstverlening wordt geborgd.
Op grond van het derde lid van dit artikel heeft het college in het Besluit in artikel 9, derde lid, bepaald: “Het persoonsgebonden tarief voor niet-professionele hulp bedraagt 75% van het zorg in natura tarief met een maximum van € 20,- per uur met een maximum van € 750,- per maand voor de totale ondersteuning.”
4.4
Naar het oordeel van de rechtbank maakt het systeem van de Jeugdwet het niet mogelijk een maximum tarief als bedoeld in het derde lid van artikel 9 van het Besluit te hanteren nog los van de vraag of dit tarief moet worden vastgesteld door de raad of, zoals in dit geschil, door het college.
Op grond van artikel 2.3 van de Jeugdwet is het college immers gehouden, wanneer aan de voorwaarden wordt voldaan, de voorzieningen te treffen waardoor de jeugdige in staat wordt gesteld zijn ontwikkelingsdoelen te realiseren. Financiële belemmeringen kunnen geen drempel vormen voor het bereiken van de ontwikkelingsdoelen van de jeugdige. Als een individuele voorziening wordt toegekend, kan de jeugdhulp worden geboden middels een jeugdhulpaanbieder met wie de gemeente een overeenkomst heeft gesloten dan wel middels een PGB dat de ouders in staat stelt de jeugdhulp van derden te betrekken. Nu de jeugdhulp die wordt aangeboden door een gecontracteerde jeugdhulpaanbieder niet aan een maximum tarief is gebonden, kan de rechtbank niet inzien waarom dat wel het geval zou zijn bij een voorziening die middels een PGB wordt getroffen, ook niet wanneer het PGB wordt aangewend binnen het sociaal netwerk. Nu in dit geval verweerder van mening is dat 10 uren begeleiding per week noodzakelijk is tegen een tarief van € 20,- per uur, wat neerkomt op een bedrag van € 866,- per maand, kan naar het oordeel van de rechtbank het maximum tarief van € 750,- niet worden tegengeworpen aan eiseres. Het college had derhalve geen toepassing mogen geven aan artikel 9, derde lid, van het Besluit. Reeds om deze reden komt het besluit voor vernietiging in aanmerking.
4.5
Op grond van artikel 8:41a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) beslecht de bestuursrechter het hem voorgelegde geschil zoveel mogelijk definitief. De rechtbank zal, gelet hierop, beoordelen in hoeverre het standpunt van verweerder met betrekking tot het voor [naam] benodigde aantal uren begeleiding per week stand houdt.
4.6
Blijkens artikel 10 van de Verordening, onder ii., komt een jeugdige of zijn ouders in aanmerking voor een individuele voorziening indien een jeugdige jeugdhulp nodig heeft in verband met opgroei- en opvoedingsproblemen, psychische problemen en stoornissen en voor zover de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen ontoereikend zijn en voor zover de jeugdige of zijn ouders deze problemen naar het oordeel van het college niet kan verminderen of wegnemen:
i. …;
ii. met gebruikelijke hulp;
De Verordening schept ten opzichte van artikel 2.3 van de Jeugdwet een extra weigeringsgrond voor het geval de jeugdhulp nodig is en de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen ontoereikend zijn. Voor zover de jeugdige of zijn ouders de problemen kunnen verminderen of wegnemen met gebruikelijke hulp leidt deze bepaling er immers toe dat de aanvraag om jeugdhulp wordt geweigerd. Naar het oordeel van de rechtbank is deze extra weigeringsgrond, gelet op het imperatieve karakter van artikel 2.3 van de Jeugdwet in strijd met laatstgenoemd artikel. Verweerder had artikel 10 van de Verordening derhalve buiten toepassing moeten laten. Artikel 7 van het Besluit, dat gebaseerd is op artikel 10 van de Verordening, dient, gelet daarop eveneens buiten toepassing te worden gelaten.
4.7
Ter zitting heeft verweerder desgevraagd gesteld dat de Beleidsregels AWBZ en hoofdstuk 4 van de CIZ Indicatiewijzer (mede) worden gehanteerd als beleidsregel ter bepaling van de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen. Als sprake is van gebruikelijke hulp (zorg in de terminologie van genoemde beleidsregels) dan vindt verweerder dat de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen toereikend zijn. Indien sprake is van bovengebruikelijke zorg, is dat niet het geval.
De rechtbank overweegt allereerst dat de Jeugdwet de begrippen gebruikelijke en bovengebruikelijke hulp niet kent. Het college treft blijkens artikel 2.3 van de Jeugdwet, kort gezegd, een voorziening op het gebied van jeugdhulp als aan de voorwaarden wordt voldaan en voor zover de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen ontoereikend zijn. Naar het oordeel van de rechtbank kan uit artikel 2.3 van de Jeugdwet worden afgeleid dat het college in elk individueel geval moet afwegen of en in hoeverre de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen ontoereikend zijn. Daarbij moeten de mogelijkheden van de jeugdige zelf en diens sociale omgeving worden onderzocht tegen de achtergrond van de specifieke problematiek van de jeugdige.
Het resultaat van die individuele afweging, die door de rechter vol wordt getoetst, kan per jeugdige verschillen omdat de problematiek, de eigen kracht en de omgeving van de jeugdige nu eenmaal verschilt. Daarmee verdraagt zich niet de strikte toepassing van de Beleidsregels AWBZ en hoofdstuk 4 van de CIZ indicatiewijzer. Daarin wordt immers, los van de specifieke omstandigheden van het geval, de eigen kracht en het probleemoplossend vermogen van de omgeving, een onderscheid gemaakt tussen wat in zijn algemeenheid gebruikelijke zorg is en wat vervolgens bovengebruikelijke zorg is. De rechtbank overweegt daarbij nog dat het college ter bepaling van de vraag of de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen al dan niet toereikend zijn beleidsregels kan vaststellen. Deze dienen echter zodanig te zijn ingericht dat zij een beoordeling aan de hand van vorenstaande uitgangspunten mogelijk maken. De door verweerder gehanteerde beleidsregels voor gebruikelijke en bovengebruikelijke hulp kunnen naar het oordeel van de rechtbank niet zonder meer worden toegepast. Weliswaar kunnen deze beleidsregels een rol spelen bij de beoordeling of de eigen kracht en het probleemoplossend vermogen toereikend zijn maar in elk concreet geval zal van verweerder mogen worden verwacht dat het ook toetst of ook in geval van gebruikelijke hulp de eigen kracht en het probleemoplossend vermogen toereikend is. Ter zitting heeft verweerder desgevraagd gesteld dat dit ook praktijk is maar uit het besluit blijkt niet dat verweerder dit aspect in zijn overwegingen betrokken heeft.
4.8
Vervolgens dient de rechtbank de vraag te beantwoorden of verweerder in dit geval in het bestreden besluit terecht het primaire besluit in stand heeft gelaten. Naar het oordeel van de rechtbank is dat niet het geval. Verweerder heeft zich in het bestreden besluit beperkt tot een beoordeling van de vraag of eiseres voldoende onderbouwing heeft gegeven van 30 uur begeleiding. Naar het oordeel van de rechtbank miskent verweerder daarmee artikel 2.3 van de Jeugdwet dat de onderzoeksplicht nadrukkelijk bij verweerder legt en artikel 5 en volgende van de Verordening waarin nadrukkelijk is vastgelegd dat het college onderzoek doet en waarin de jeugdige en zijn ouders gegevens en bescheiden overleggen die naar het oordeel van verweerder voor het onderzoek nodig zijn. Ter zitting heeft verweerder erkend dat de door hem gehanteerde 10 uren begeleiding een inschatting betreffen die in het bestreden besluit noch in het dossier verder wordt geëxpliciteerd en dat verder onderzoek niet noodzakelijk was omdat het totaal te verstrekken PGB boven het in het Besluit gestelde maximum kwam. Zoals eerder overwogen heeft verweerder daarbij ten onrechte het Besluit toegepast.
De rechtbank merkt overigens nog op dat wat betreft de door verzoekster gestelde 30 uren informele zorg onduidelijk is hoe die passen binnen de in artikel 2.3 van de Jeugdwet gestelde criteria, inhoudende dat het zorg betreft waardoor de jeugdige in staat wordt gesteld gezond en veilig op te groeien, te groeien naar zelfstandigheid en voldoende zelfredzaam te zijn en maatschappelijk te participeren, rekening houdend met zijn leeftijd en ontwikkelingsniveau. Dit artikel gaat er van uit dat de hulp zo wordt ingezet dat de jeugdige zich kan ontwikkelen. Dat verweerder de hulp verstrekt heeft voor de duur van een jaar kan de rechtbank, gelet daarop, volgen.
4.9
Nu het primair aan verweerder is beleid vast te stellen en onderzoek te doen naar de concrete omstandigheden van het geval en nu zowel beleid als onderzoek ontbreekt kan naar het oordeel van de rechtbank geen toepassing worden gegeven aan artikel 8:41a van de Awb in die zin dat de rechtbank zelf in de zaak voorziet. Ook ziet de rechtbank geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen, omdat dat naar het zich laat aanzien geen doelmatige en efficiënte afdoeningswijze zou inhouden.
4.1
Verweerder zal daarom een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.984,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 496,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 26 mei 2016;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 46,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.984,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.M.B. Elferink, voorzitter, mr. A. Smedes, en mr. H.F.J.M. Schröder, leden, tevens kinderrechter, in aanwezigheid van H.J. Knol, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de datum van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.