Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummers: AWB 14/1442, 14/2298 en 15/2451
uitspraak van de meervoudige kamer in de geschillen tussen
Stichting Regionaal Opleidingencentrum van Twente, te Hengelo, eiseres,
gemachtigden: prof. mr. T. Barkhuysen en mr. M. Claessens,
en
de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, verweerder,
gemachtigde: mr. A.K. van den Berg.
Procesverloop
Op 29 januari 2014 heeft verweerder twee waarschuwingen aan eiseres gegeven. Eiseres heeft tegen deze waarschuwingen bezwaar gemaakt. Verweerder heeft de bezwaren bij besluiten van 7 mei 2014 (bestreden besluit 1) respectievelijk 28 juli 2014 (bestreden besluit 2) ongegrond verklaard. Eiseres heeft tegen deze besluiten beroep ingesteld.
Bij besluit van 23 december 2014 heeft verweerder de aan eiseres toegekende rijksbijdrage lager vastgesteld en een bedrag van eiseres teruggevorderd. Eiseres heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Bij besluit van 13 oktober 2015, gewijzigd op 2 november 2015, (bestreden besluit 3) heeft verweerder de rijksbijdrage over 2012 gewijzigd vastgesteld en het terug te vorderen bedrag als gevolg daarvan verminderd. Voor het overige heeft verweerder het primaire besluit in stand gelaten. Eiseres heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft verweer gevoerd. Eiseres heeft een nadere memorie ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 juni 2016. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigden, bijgestaan door T.M.A. Olthof en J.H. van der Vegt. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door A.M. Zeeman, E. de Heer, W. Mulder, J. de Koff en E.G.J. Mooren.
Overwegingen
1. Feiten en omstandigheden
1.1
Opleiding
Eiseres bood sinds 2008, in samenwerking met de stichting ROC Summa College te Eindhoven en het leerbedrijf Connexxion, de opleiding Chauffeur openbaar vervoer Crebo 91841 (Cov-opleiding) aan. Per 19 december 2014 heeft eiseres de Cov-opleiding beëindigd.
1.2
Inspectieonderzoek
Op 1 december 2011 heeft de Inspectie van het Onderwijs (verder: inspectie) een eendaags inventariserend onderzoek (QuickScan) gedaan naar maatwerktrajecten bij – onder meer – eiseres. Van de uitkomsten van deze QuickScan is een verslag gemaakt dat op 9 februari 2012 aan eiseres is toegezonden.
Op 28 februari 2013 en 5 april 2013 heeft de inspectie eiseres er van in kennis gesteld dat zij een onderzoek, als bedoeld in artikel 15 van Pro de Wet op het onderwijstoezicht (verder: Wot), zal verrichten naar de Cov-opleiding. Dit zogenoemd specifieke onderzoek is op 23 april 2013, 21 mei 2013 en 13 juni 2013 uitgevoerd. De inspectie heeft daarin onderzoek gedaan naar de Cov-opleiding, zoals die door eiseres werd verzorgd voor de cohorten 2009-2010 tot en met 2012-2013.
De inspectie komt in haar onderzoek tot de volgende bevindingen:
• eiseres en Connexxion hebben niet kunnen aantonen dat er in het kader van de opleiding dagelijkse begeleiding van deelnemers heeft plaatsgevonden;
• voor het leren in de praktijk zijn geen leerdoelen en leeractiviteiten geformuleerd en vastgelegd door de praktijkopleider en eiseres;
• de voortgang en de eindbeoordeling zijn niet gevolgd en vastgelegd door de praktijkopleider en eiseres;
• er heeft geen onderricht in de praktijk plaatsgevonden door de praktijkopleider van Connexxion;
• eiseres is tekort geschoten in de uitvoering en beoordeling van de beroepspraktijkvorming.
Op basis van haar bevindingen oordeelt de inspectie, dat de uitvoering en de beoordeling van de beroepspraktijkvorming binnen de Cov-opleiding door eiseres en Connexxion volstrekt ontoereikend is.
De inspectie concludeert op basis daarvan dat eiseres niet heeft voldaan aan de verplichtingen die de Wet educatie en beroepsonderwijs (Web) stelt om het onderwijs in de praktijk aan te laten sluiten op het kwalificatiedossier en de waarde van het diploma in het maatschappelijk verkeer te waarborgen.
De inspectie acht aangepast toezicht noodzakelijk vanwege niet naleving van wettelijke vereisten van de Web, onvoldoende examenkwaliteit en zwak onderwijs.
De inspectie heeft haar bevindingen op 25 juli 2013 (concept-rapport) en 3 oktober 2013 (definitief rapport) aan eiseres toegezonden. Eiseres heeft op beide rapporten gereageerd. Haar zienswijze van 17 oktober 2013 maakt deel uit van het rapport.
1.3
Second opinions
Eiseres heeft het Expertisecentrum Beroepsonderwijs (ECBO) verzocht een second opinion uit brengen over de kwaliteit van de beroepspraktijkvorming van de Cov-opleiding. Het ECBO heeft een deskreseach uitgevoerd, waarvan de bevindingen zijn neergelegd in een rapport van 19 juli 2013.
Op 7 november 2013 is in opdracht van de MBO Raad door Stibbe een advies opgesteld over het rapport van de inspectie.
1.4
Waarschuwingen
Naar aanleiding van de bevindingen van de inspectie heeft verweerder eiseres op 29 januari 2014 ten aanzien van de Cov-opleiding twee waarschuwingen in de zin van de Web gegeven.
De waarschuwing als bedoeld in artikel 6.1.5, tweede lid van de Web is gegeven omdat de Cov-opleiding niet aan de wettelijke vereisten voldoet. Volgens verweerder zijn de uitvoering en de beoordeling van de beroepspraktijkvorming door eiseres en het vervoersbedrijf ontoereikend. Verweerder heeft een termijn van drie maanden gesteld, waarbinnen eiseres er zorg voor dient te dragen dat de opleiding alsnog aan de wettelijke vereisten voldoet. Na deze termijn zal de inspectie opnieuw onderzoek doen. Mocht tijdens het vervolgonderzoek blijken dat de naleving van de betreffende wettelijke vereisten nog steeds onvoldoende is, dan kunnen de rechten als bedoeld in artikel 1.3.1 van de Web van de opleiding worden ontnomen.
De waarschuwing als bedoeld in artikel 6.1.5b, tweede lid van de Web is gegeven omdat de examenkwaliteit van de Cov-opleiding in onvoldoende mate zou voldoen aan de standaarden, bedoeld in artikel 7.4.4 van de Web. Het betreft daarbij in het bijzonder standaard 3 (aspect 2.3.1: Besluitvorming diplomering en aspect 2.3.2: Verantwoordelijkheid examencommissie). Eiseres dient er binnen 12 maanden zorg voor te dragen dat de examenkwaliteit wordt verbeterd en dat alsnog in voldoende mate aan de genoemde standaarden wordt voldaan. Mocht tijdens vervolgonderzoek blijken dat de examenkwaliteit nog steeds in onvoldoende mate aan de standaarden voldoet, dan kan het recht op examinering van de opleiding worden ontnomen.
Bij de bestreden besluiten 1 en 2 heeft verweerder de waarschuwingen in stand gelaten.
1.5
Intrekking en terugvordering
Bij besluiten van 20 oktober 2011, 20 november 2012, 21 oktober 2013 en 18 december 2013 heeft verweerder eiseres rijksbijdragen toegekend voor de bekostiging van haar onderwijs. Voor de Cov-opleiding heeft verweerder daarbij in totaal € 10.057.604,- bekostigd, namelijk:
2011: € 1.445.657,-
2012: € 5.173.179,-
2013: € 2.614.126,-
2014: € 824.642,-.
Op 29 januari 2014 heeft verweerder eiseres medegedeeld voornemens te zijn om de bekostiging van de Cov-opleiding voor de onderwijscohorten 2009-2010, 2010-2011 en 2011-2012 te wijzigen en met een bedrag van € 10.057.604,- lager vast te stellen en daarvan een bedrag ad € 4.023.041,60 (zijnde 40% van de totaal verkregen bekostiging) van haar terug te vorderen.
Bij het primaire besluit van 23 december 2014 heeft verweerder dat voornemen geëffectueerd.
Verweerder heeft de bekostiging van de Cov-opleiding bij het bestreden besluit 3 over 2012 vastgesteld op (€ 5.173.179,- minus € 352.790,- =) € 4.820.389,-, en het over alle cohorten terug te vorderen bedrag als gevolg daarvan met (€ 352.790,- x 40% =) € 141.116,- verminderd vastgesteld op (€ 4.023.041,60 minus € 141.116,- =) € 3.881.925,60.
2. Formele beoordeling
2.1
Procesbelang
De rechtbank zal ambtshalve beoordelen of eiseres procesbelang heeft bij de beroepen tegen de bestreden besluiten 1 en 2.
Ingevolge vaste rechtspraak is van een (voldoende) procesbelang sprake als het resultaat dat de indiener van het beroepschrift met het indienen van het beroep nastreeft, ook daadwerkelijk kan worden bereikt en aan het realiseren van dat resultaat voor de indiener feitelijke betekenis niet kan worden ontzegd. Het hebben van een louter formeel of principieel belang is onvoldoende voor het aannemen van een (voldoende) procesbelang.
Bij brief van 19 december 2014 heeft eiseres verweerder er van in kennis gesteld dat voor de Cov-opleiding geen deelnemers meer staan ingeschreven, dat voor deze opleiding geen onderwijs wordt verzorgd, dat er geen examens of herexamens plaatsvinden en dat in de toekomst geen deelnemers meer zullen worden ingeschreven, zodat de opleiding per die datum wordt beëindigd.
Als gevolg van de beëindiging van de opleiding heeft naar thans vaststaat er in het kader van de waarschuwingen binnen de termijn van twee jaar daarna geen vervolgonderzoek meer plaatsgevonden en zijn – gelet op het bepaalde in artikel 6.1.4 in samenhang met artikel 6.1.5 van de Web – de mogelijkheden tot intrekking van de onderwijsrechten en de rechten voor de examinering vervallen. Dat was anders geweest als de Cov-opleiding binnen die termijn opnieuw door eiseres was aangeboden.
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat een procesbelang is gelegen in de plannen van eiseres om de opleiding opnieuw te starten. Van concreet bestaande plannen daartoe is de rechtbank evenwel niet gebleken, zodat hierin geen belang gelegen is voor beoordeling van de beroepen.
De enkele stelling van eiseres dat zij nadeel heeft ondervonden van de waarschuwingen is onvoldoende om procesbelang bij de beoordeling van de beroepen aan te nemen.
In de beroepen van eiseres gericht tegen de bestreden besluiten 1 en 2 oordeelt de rechtbank dan ook dat eiseres een procesbelang ontbeert.
De rechtbank zal de beroepen tegen die besluiten dan ook niet-ontvankelijk verklaren.
Voor de intrekking en de terugvordering van de bekostiging van de Cov-opleiding, acht de rechtbank het procesbelang gegeven.
2.2
Bevoegdheid
Het primaire besluit van 23 december 2014 is namens verweerder genomen door de hoofdinspecteur MBO. Het bestreden besluit 3 is namens verweerder door de plaatsvervangend Inspecteur-generaal van het Onderwijs, dr. A. Jonk, een hiërarchisch hogere functionaris, genomen. De rechtbank is van oordeel dat voornoemde besluiten door genoemde functionarissen uit hoofde van het aan de inspectie geattribueerde toezicht bevoegdelijk zijn genomen. De rechtbank verwijst voor de bevoegdheid van de hoofdinspecteur MBO naar artikel 3, derde lid, van de Wot, artikel 7, vierde lid, onder b van het Organisatie- en mandaatbesluit OCW 2008 en artikel 7, eerste lid van het Organisatie- en mandaatbesluit Inspectie van het Onderwijs 2015.
Voor de bevoegdheid van de plaatsvervangend Inspecteur-generaal van het Onderwijs gelden artikel 3, derde lid, van de Wot, artikel 7, vierde lid, onder f van het Organisatie- en mandaatbesluit OCW 2008, artikel 9 van Pro het Organisatie- en mandaatbesluit Inspectie van het Onderwijs 2015 en artikel 2 van Pro bijlage 2 daarvan.
De rechtbank is van oordeel dat deze wijze van mandatering niet strijdig is met artikel 10:3, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Zij maakt de onderbouwing in het verweerschrift van 5 februari 2016, blz. 5 e.v., tot de hare.
3. Inhoudelijke beoordeling
3.1
Het inspectierapport
De rechtbank deelt niet het standpunt van eiseres dat de inspectie niet bevoegd was een onderzoek uit te voeren naar de onderwijscohorten van voor 1 juli 2012. De rechtbank verwijst daartoe naar artikel 15 van Pro de Wot, zoals dit destijds luidde. Op basis van die bepaling kon de inspectie incidenteel onderzoek doen naar de kwaliteit van het onderwijs en de naleving van de bij of krachtens een onderwijswet gegeven voorschriften.
De rechtbank merkt het inspectierapport, dat ten grondslag ligt aan het bestreden besluit 3 niet aan als een onderzoek dat is verricht door een adviseur in de zin van artikel 3:5 van Pro de Awb. De inspectie is immers bij de uitvoering van de haar wettelijk opgedragen taken,
- zoals het toezichthouden op het onderwijs,
- het binnen dat kader verrichten van incidenteel (tot 1 juli 2012) dan wel specifiek (vanaf 1 juli 2012) onderzoek als bedoeld in de Wot, en
- het adviseren van verweerder over door hem te nemen besluiten,
werkzaam onder verantwoordelijkheid van verweerder.
Afdeling 3.3 van de Awb is als gevolg daarvan niet op de rapportage van de inspectie van toepassing. Op verweerder rust derhalve ten aanzien van de rapportage van de inspectie niet de vergewisplicht als bedoeld in artikel 3:9 van Pro de Awb. Niettemin brengt artikel 3:2 van Pro de Awb met zich dat verweerder zich dient te vergewissen van de zorgvuldigheid van het onderzoek, waarvan hij de resultaten aan een besluit ten grondslag legt.
Blijkens de gedingstukken heeft de inspectie tijdens het eerste (QuickScan) onderzoek documenten onderzocht, zoals deelnemersdossiers, de studiehandleiding van de instelling (eiseres), de studiehandleiding van het leerbedrijf, uitnodigingsbrieven van het leerbedrijf voor de modules, onderwijsmateriaal, evaluaties, bezoekverslagen, gespreksverslagen, roosters, deelnemerslijsten en aanwezigheidsregistraties. Daarnaast heeft de inspectie gesproken met deelnemers, docenten/coördinatoren van de instelling en het leerbedrijf, door de instelling ingehuurde docenten en examinatoren, instructeurs van het leerbedrijf, teamcoördinatoren van de instelling, de planner en het management. Het daarop volgende (specifieke) onderzoek spitste zich toe op de kwaliteit van de opleiding en de naleving van wet- en regelgeving. Anders dan eiseres stelt is de rechtbank niet gebleken dat de inspectie bij haar de verwachting heeft gewekt of de toezegging heeft gedaan dat die opschaling achterwege zou worden gelaten. Dat geldt temeer nu vast staat dat eiseres daarvan bij brieven van 28 februari 2013 en 5 april 2013 in kennis is gesteld. Voorts is onbetwist, dat het onderzoek in nauw overleg met eiseres tot stand is gekomen. De inspectie heeft meermalen overlegd met welke personen gesproken moest worden om een volledig beeld van de Cov-opleiding te krijgen. Ook is de inspectie bij eiseres nagegaan of zij met haar onderzoek voldoende kennis heeft genomen van de gehele Cov-opleiding. Eiseres is daarnaast door de inspectie tijdens het onderzoek in de gelegenheid gesteld om aanvullende gegevens over de uitvoering van de Cov-opleiding bij de inspectie aan te leveren.
Hieruit kan niet worden geconcludeerd dat de bevindingen van de inspectie zouden steunen op een onvolkomen of onzorgvuldig onderzoek.
Het is vervolgens aan eiseres om aannemelijk te maken dat de bevindingen van de inspectie en de wijze waarop deze tot stand zijn gekomen van dien aard zijn, dat verweerder daaraan voorbij had moeten gaan. Eiseres heeft daartoe het rapport van ECBO (van 19 juli 2013) en het advies van Stibbe in opdracht van de MBO-raad (van 7 november 2013) in het geding gebracht. Uit die rapportages kan naar het oordeel van de rechtbank evenwel niet worden geconcludeerd dat het inspectieonderzoek onvolkomen is geweest. Het advies van Stibbe, dat is opgesteld door de huidige gemachtigde van eiseres, bevat een standpunt over de rechtmatigheid van het onderzoek en de conclusies van de inspectie. Het advies berust niet op een eigen onderzoek naar de Cov-opleiding en vormt dan ook geen feitelijke weerlegging van de bevindingen van de inspectie. Het ECBO rapport is gebaseerd op deskresearch naar cohort 2012-2013 en ziet dus niet op de feitelijke situatie, zodat dit rapport evenmin een ander licht werpt op het inspectierapport.
De rechtbank concludeert dan ook dat verweerder van het inspectierapport heeft kunnen uitgaan.
3.2
De overtredingen van de Web
3.2.1
Juridisch kader
Bekostigingsvoorwaarden
Artikel 1.1.3, tweede lid van de Web bepaalt: De bepalingen vastgesteld bij of krachtens de artikelen 1.3.6, 1.3.8, 1.3.9, 1.7.1, 2.1.9, 2.8.1 tot en met 2.8.3, 3.2.1, 4.1.1, 4.1.2, 4.1.4, 4.1.5, eerste lid, 4.1.6 tot en met 4.2.5, 6.4.1 tot en met 6.4.4, hoofdstuk 7, met uitzondering van artikel 7.4.7 en met uitzondering van titel 6, de artikelen 8.1.1, 8.1.1a, 8.1.2, eerste lid, 8.1.3 tot en met 8.2.1, 8.4.1, 8.4.2, 8.5.1, 8.5.2, 9.1.1, 9.1.3, eerste lid, 9.1.4, 9.1.7 en 9.1.8, alsmede de bepalingen vastgesteld in hoofdstuk 8a voor zover zij de instellingen betreffen, zijn voorwaarden voor bekostiging voor bijzondere instellingen voor educatie en beroepsonderwijs.
De omvang van het praktijkdeel
Ingevolge artikel 7.2.2, tweede lid, aanhef en onder b van de Web bestaat de in het eerste lid bedoelde opleidingen uit een beroepsbegeleidende leerweg, omvattend een praktijkdeel van 60% of meer van de studieduur.
De inrichting van de beroepsopleiding
Ingevolge artikel 7.2.7, eerste lid van de Web, zoals dat luidde tot 1 januari 2012, draagt het bevoegd gezag er zorg voor dat de opleidingen zodanig zijn ingericht dat de deelnemers de eindtermen binnen de vastgestelde studieduur kunnen bereiken.
Sedert 1 januari 2012 luidt dat voorschrift: Het bevoegd gezag draagt er zorg voor dat beroepsopleidingen zodanig zijn ingericht dat deelnemers, ongeacht of zij eerst worden ingeschreven voor een opleidingsdomein of voor een kwalificatiedossier, de kwalificatie binnen de vastgestelde studieduur kunnen bereiken.
Ingevolge het vierde lid van dit artikel omvat het in instellingstijd verzorgde onderwijsprogramma, bedoeld in het derde lid (voor opleidingen in de beroepsopleidende leerweg), alle onderwijsactiviteiten, gericht op het bereiken van de onderwijs- en vormingsdoelen van de opleiding, waaraan door de deelnemer wordt deelgenomen onder verantwoordelijkheid en toezicht van het bevoegd gezag.
De beroepspraktijkvorming
Ingevolge artikel 7.2.8, eerste lid van de Web maakt onderricht in de praktijk van het beroep van elke beroepsopleiding deel uit. De beroepspraktijkvorming kan op grond van dit artikellid voor een deel plaatsvinden in de periode waarin de deelnemer is ingeschreven voor een opleidingsdomein of een kwalificatiedossier.
Het tweede lid van dit artikel schrijft voor, dat de beroepspraktijkvorming wordt verzorgd op grondslag van een overeenkomst, gesloten door de in artikel 7.2.9 genoemde partijen. De
overeenkomst regelt de rechten en verplichtingen van partijen en omvat met inachtneming van het dienaangaande bij of krachtens deze wet bepaalde, ten minste bepalingen over:
a. a) de aanvangsdatum en einddatum van de beroepspraktijkvorming, alsmede het aantal te volgen praktijkuren per kalenderjaar,
b) de begeleiding van de deelnemer,
c) dat deel van de kwalificatie dat de deelnemer tijdens de beroepspraktijkvorming dient te behalen, en de beoordeling daarvan, en
d) de gevallen waarin en de wijze waarop de overeenkomst voortijdig kan worden ontbonden.
Op grond van het derde lid van dit artikel draagt het bedrijf dat of de Organisatie die de beroepspraktijkvorming verzorgt, zorg voor de begeleiding van de deelnemers binnen het bedrijf. Het bevoegd gezag beoordeelt of de deelnemer het in het tweede lid, onder c, bedoelde deel van de kwalificatie heeft behaald. Het bevoegd gezag betrekt bij die beoordeling het oordeel van het bedrijf onderscheidenlijk de Organisatie, met inachtneming van de desbetreffende in de onderwijs- en examenregeling op te nemen regels.
De eindbeoordeling van de beroepspraktijkvorming
Artikel 7.4.3 van de Web, zoals dat luidde tot 1 januari 2012, bepaalt dat het examen van een beroepsopleiding niet met gunstig gevolg is afgelegd dan na een gunstige beoordeling als bedoeld in artikel 7.2.8, derde lid (als hiervoor aangehaald) van de Web.
Sedert 1 januari 2012 luidt dat voorschrift: Het examen van een beroepsopleiding is eerst dan met goed gevolg afgesloten wanneer zowel de beroepspraktijkvorming als het overige deel van de beroepsopleiding met goed gevolg is afgesloten.
Niet bevoegde docenten
Artikel 4.2.1 van de Web stelt vereisten aan de benoeming en tewerkstelling van docenten door het bevoegde gezag.
Artikel 4.2.4 van de Web bevat bepalingen voor de geschiktheidsverklaring voor zijinstroom in het beroep van docent.
Het onderwijsprogramma en examens
Ingevolge artikel 7.4.8, eerste lid van de Web zorgt het bevoegd gezag voor een goede organisatie en kwaliteit van het onderwijsprogramma en de examinering.
3.2.2
De wetswijzigingen per 1 januari 2012
Ten aanzien van de hiervoor weergegeven wijzigingen in de regelgeving per 1 januari 2012, die te maken hebben met de overgang van eindtermengericht onderwijs naar een kwalificatiestructuur, oordeelt de rechtbank met verweerder dat die wijzigingen, hoewel woordelijk andersluidend, de kern van de daarin gegeven bekostigingsvoorwaarden als zodanig niet raken, zodat die niet behoefden te leiden tot een voor de inspectie gewijzigd onderzoekskader dan wel tot een andere beoordeling daarvan door verweerder.
3.2.3
De beroepspraktijkvorming – artikel 7.2.8 van de Web
Dit artikel bepaalt dat onderricht in de praktijk deel uitmaakt van de beroepsopleiding, waarbij leerinhoud aan de beroepspraktijkvorming wordt gegeven. De rechtbank volgt verweerder in zijn uitleg van deze bepaling, die op overtuigende wijze is gemotiveerd in het bestreden besluit en nog van een nadere toelichting is voorzien in het verweerschrift.
De inspectie heeft in haar rapport opgetekend dat niet is gebleken dat er in het kader van de beroepspraktijkvorming door de deelnemers werd gewerkt aan het ontwikkelen van de in het kwalificatiedossier aangegeven competenties:
- voor het leren in de praktijk zijn geen leerdoelen en leeractiviteiten geformuleerd;
- over de in de studiehandleiding aangegeven onderdelen van de opleiding heeft geen onderricht in de praktijk plaatsgevonden;
- er zijn geen opdrachten aangetroffen die tijdens werktijd (de voor de beroepspraktijkvorming bestemde tijd) uitgevoerd moesten worden. De praktijkopdrachten, doorgaans tijdens de dagelijkse beroepspraktijk te maken, worden door de deelnemers tijdens de praktijkdag gemaakt. De praktijkdag betreft een lesdag bij eiseres of op een vergaderlocatie van leerbedrijf Connexxion en maakt geen onderdeel uit van de beroepspraktijkvorming. De opdrachten worden begeleid door de docenten en vervolgens door de praktijkopleider van eiseres van commentaar voorzien. Deze praktijkopleider kent de deelnemers veelal niet. Connexxion is hierbij niet betrokken.
- deelnemers hebben zelf verklaard dat zij tijdens hun werk niet bezig waren met opdrachten voor de opleiding;
- de formulieren ‘leerwerkafspraken/verbeterpunten’ zijn niet ingevuld.
Verder komt uit het rapport naar voren dat niet is gebleken dat er (dagelijkse) begeleiding van de deelnemers heeft plaatsgevonden door een daartoe aangewezen praktijkopleider van het leerbedrijf. Connexxion heeft de begeleiding belegd op vestigingsniveau, terwijl de praktijkopleider de deelnemer op de werkvloer dient te begeleiden. De in de praktijkovereenkomst genoemde praktijkopleider bleek voor alle deelnemers (in cohort 2010-2011 meer dan duizend deelnemers) de praktijkopleider te zijn en deze vervulde daarmee slechts een coördinerende rol tussen Connexxion en eiseres. De geïnterviewde deelnemers hebben verklaard dat de begeleiding door het bedrijf niet anders was dan de reguliere vraag gestuurde ondersteuning tijdens hun (reguliere) werk. Zij waren niet op de hoogte van het bestaan van een praktijkopleider van eiseres, hetgeen eveneens is gebleken uit de verklaring van Connexxion dat de begeleiding bestond uit de reguliere personeelsbegeleiding, alsmede uit het feit dat alle relevante informatie over de deelnemers alleen werd opgeslagen in hun personeelsdossiers, waar de praktijkopleider van eiseres evenals de inspectie geen toegang toe heeft gekregen.
De inspectie maakt er verder melding van dat de inhoud van de opdrachten onvoldoende passend was voor een kwalificerende beroepsopleiding. De inspectie constateert voorts dat geen sprake was van een beoordeling als bedoeld in artikel 7.2.8, derde lid, van de Web.
Eiseres bestrijdt dat zij de wettelijke normen niet heeft nageleefd, maar ze weerlegt niet de feitelijke bevindingen van de inspectie.
Anders dan eiseres meent zijn de conclusies van de inspectie niet enkel gebaseerd op de uitlatingen van vier deelnemers, maar liggen daaraan meer en andere onderzoeksactiviteiten ten grondslag. Zie hierover ook r.o. 3.1.
De door eiseres overgelegde dossiers van [naam 1] [naam 2] en [naam 3] , wat daar ook van zij, zijn onvoldoende om de bevindingen van de inspectie opzij te zetten.
Nu de rechtbank de uitleg die verweerder geeft aan deze bepaling volgt, is de conclusie gerechtvaardigd dat eiseres niet aan de wettelijke vereisten voor de beroepspraktijkvorming heeft voldaan.
3.2.4
De beroepsbegeleidende leerweg – artikel 7.2.2 van de Web
Op grond van deze bepaling omvat een beroepsbegeleidende leerweg een praktijkdeel van 60% of meer van de studieduur. Verweerder stelt zich op het standpunt dat, omdat de beroepspraktijkvorming in de zin van artikel 7.2.8 van de Web ontoereikend is, ook niet is voldaan aan artikel 7.2.2 van de Web.
Volgens de inspectie is er feitelijk geen uitvoering van de beroepspraktijkvorming in het kader van de Cov-opleiding bij Connexxion geconstateerd. In de praktijk is er geen verschil tussen werknemers met of zonder deelname aan de Crebo-opleiding.
Uitgaande van de bevindingen van de inspectie over de beroepspraktijkvorming volgt de rechtbank verweerder in de conclusie dat ook artikel 7.2.2 van de Web niet is nageleefd.
Daarbij geldt dat het verwijt dat verweerder eiseres maakt, dat in strijd met artikel 7.2.2, tweede lid, sub b, van de Web zou worden gehandeld, niet eerst in bestreden besluit 3 is neergelegd, maar reeds in het primaire besluit.
Eiseres verwijst verder naar het ECBO rapport, waaruit zou volgen dat zij deze bepaling wel degelijk heeft nageleefd. Nu het ECBO geen onderzoek heeft gedaan naar de feitelijke uitvoering van de opleiding, kan de rechtbank aan het standpunt van het ECBO niet de door eiseres gewenste betekenis toekennen.
3.2.5
Het onderwijsprogramma – artikel 7.2.7, eerste lid, van de Web
Volgens de inspectie is de Cov-opleiding door eiseres niet zo ingericht dat deelnemers de kwalificatie dan wel eindtermen binnen de vastgestelde studieduur (studie-uren) kunnen bereiken.
De inspectie heeft geconstateerd dat er geen inhoudelijke verbinding is tussen het opleidingsmateriaal dat de deelnemers tijdens de modules gebruiken en het kwalificatiedossier. Het is niet bij alle modules duidelijk wat de relatie is met het kwalificatiedossier. Het programma wordt in de studiehandleiding weliswaar door middel van een kruistabel aan het kwalificatiedossier gekoppeld, maar de inhoud van de modules is niet direct te koppelen aan de inhoud van de kerntaken en werkprocessen van het kwalificatiedossier. Er is voorts onvoldoende invulling gegeven aan Nederlands en rekenen. Er is één module van acht uur verzorgd, waarin tevens de toetsing van beide vakken plaatsvond. Voor Engels staat in de opleidingsgids 32 uur gepland, terwijl deelnemers in de praktijk 8 uur Engels en een niveautoets krijgen. Er werd geen vervolg gegeven aan de resultaten van de toets. Bij een onvoldoende score werden geen extra lessen of begeleiding verzorgd. De deelnemers konden dan ook geen kwalificatie behalen met het volgen van de opleiding zoals de instelling in de verschillende cohorten aanbood. Het lesprogramma bevatte niet alle benodigde onderwijsactiviteiten. De inspectie heeft daarbij nog gesteld dat de opleiding wel voorzag in een optimale aansluiting op de nascholing voor de Code 95, een aantekening die voor buschauffeurs vanaf 2008 verplicht is en die elke vijf jaar verlengd moet worden door middel van nascholing. Verweerder stelt op grond van deze bevindingen dat eiseres artikel 7.2.7, eerste lid, van de Web niet heeft nageleefd.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder een redelijke en navolgbare invulling heeft gegeven van deze bepaling. Nu eiseres de constateringen van de inspectie niet feitelijk heeft weersproken, komt de rechtbank tot het oordeel dat eiseres artikel 7.2.7, eerste lid, van de Web heeft geschonden.
3.2.6
Examinering en diplomering – artikel 7.4.3 van de Web
Uit dit artikel volgt dat een goede beoordeling van de beroepspraktijkvorming vereist is voor het afronden van de beroepsopleiding.
Uit het onderzoek van de inspectie komt naar voren dat in geen van de steekproefsgewijs getrokken deelnemersdossiers een eindbeoordeling van de beroepspraktijkvorming is aangetroffen. Er zijn wel documenten aangetroffen van andere examenonderdelen zoals het formulier van de proeve van bekwaamheid, het criteriumgerichte interview en de taaltoetsen. Verder geven de examenregelingen en de zak- en slaagregeling geen informatie over de wijze van beoordelen en de voorwaarden voor diplomering. Nu een eindbeoordeling ontbreekt, kan de opleiding ook niet met goed gevolg worden afgesloten. Volgens verweerder is aldus artikel 7.4.3 van de Web niet nageleefd.
Dit geldt te meer nu uit het inspectierapport ook naar voren komt dat andere onderdelen van het kwalificatiedossier evenmin op een goede manier werden beoordeeld.
De rechtbank ziet in de bevindingen van de inspectie voldoende grond om aan te nemen dat eiseres artikel 7.4.3 van de Web niet in acht heeft genomen. De rechtbank is van oordeel dat verweerder uit het ontbreken van eindbeoordelingen van de beroepspraktijkvorming in de steekproefsgewijs getrokken dossiers mocht concluderen dat ook de eindbeoordelingen zelf ontbraken, te meer nu zich in de dossiers (deels) wel andere documenten bevonden. Los daarvan heeft eiseres ook anderszins niet aannemelijk gemaakt dat zij deze bepaling wel is nagekomen. Verweerder heeft er voorts terecht op gewezen dat de Proeve van Bekwaamheid en het criteriumgerichte interview onderdeel vormden van het examen en dus niet tegelijkertijd als een eindbeoordeling van de beroepspraktijkvorming kunnen gelden.
3.2.7
Artikel 4.2.1 en 4.2.4 van de Web – niet bevoegde docenten
De inspectie heeft geconstateerd dat docenten zijn tewerkgesteld terwijl zij niet zijn benoemd overeenkomstig artikel 4.2.1 of 4.2.4 van de Web. Deze bevinding heeft eiseres feitelijk niet weersproken, zodat de rechtbank overtreding van deze bepalingen aanneemt. Voor het overige verwijst de rechtbank naar het verweerschrift (pagina 21 en 22), waarin een reactie op de beroepsgronden is opgenomen die de rechtbank geheel onderschrijft.
3.2.8
Artikel 7.4.8 van de Web – de zorgplicht
In deze bepaling is een zorgplicht neergelegd die inhoudt dat een onderwijsinstelling zorg draagt voor een goede organisatie en kwaliteit van het onderwijsprogramma alsmede de examinering.
Zowel in het primaire besluit als in het bestreden besluit 3 heeft verweerder eiseres op deze zorgplicht gewezen. Nu overtreding van de hiervoor besproken bepalingen de grondslag vormt van de intrekking en de terugvordering van de bekostiging, komt aan de verwijzing naar de zorgplicht geen zelfstandige betekenis toe.
3.3
Tussenconclusie
De rechtbank concludeert samenvattend dat eiseres met hetgeen zij in haar beroepschrift aanvoert het inspectierapport weliswaar bestrijdt, doch niet dan wel onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat de feitelijke bevindingen van de inspectie voor onjuist zijn te houden. Verweerder mocht derhalve van de juistheid van de conclusies van de inspectie, dat de Cov-opleiding gelet op de feitelijke bevindingen van onvoldoende kwaliteit is, uitgaan en daar consequenties aan verbinden. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder die conclusie terecht vertaald naar overtreding van de wettelijke voorschriften.
Verweerder mocht van eiseres als professionele onderwijsinstelling verwachten dat zij overeenkomstig de bepalingen van de Web invulling zou geven aan de aangeboden opleiding. Het had daarbij op de weg van eiseres gelegen om bij haar ontstane onduidelijkheid over die bepalingen in overleg te treden met verweerder. Verwijzing naar Connexxion, die als erkend leerbedrijf de praktijkopleiding verzorgde, mag eiseres niet baten. De bekostiging is immers toegekend aan eiseres, die dientengevolge ten opzichte van verweerder verantwoordelijk is voor de naleving van de daaraan verbonden wettelijke verplichtingen. Dat verweerder in zoverre bij de besluitvorming de algemene beginselen van behoorlijk bestuur zou hebben geschonden, zoals door eiseres in haar beroepschrift aangevoerd, is de rechtbank daarbij niet gebleken.
Op grond van het vorenstaande oordeelt de rechtbank, dat verweerders beslissing om de bekostiging van de Cov-opleiding op grond van artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder c, van de Awb over de jaren 2011 tot en met 2014 te wijzigen en lager vast te stellen op een feitelijk en juridisch deugdelijke grondslag berust.
3.4
Gehele intrekking en lagere vaststelling van de bekostiging
3.4.1
Relevant juridisch kader
Ingevolge artikel 4:21, vierde lid, van de Awb is titel 4.2 van hoofdstuk 4 (Subsidies) van de Awb van overeenkomstige toepassing op de bekostiging van het onderwijs en onderzoek.
Op grond van artikel 4:49, eerste lid, van de Awb kan het bestuursorgaan de subsidievaststelling intrekken of ten nadele van de ontvanger wijzigen:
…;
…, of
indien de subsidie-ontvanger na de subsidievaststelling niet heeft voldaan aan aan de subsidie verbonden verplichtingen.
Artikel 4:57, eerste lid, van de Awb bepaalt dat het bestuursorgaan onverschuldigd betaalde subsidiebedragen kan terugvorderen.
In artikel 3 van Pro de Beleidsregel financiële sancties bij bekostigde instellingen (verder: de Beleidsregel) is bepaald:
Onrechtmatig verkregen of onrechtmatig bestede bekostiging of subsidie wordt volledig teruggevorderd.
Het eerste lid is eveneens van toepassing indien de vaststelling van de bekostiging of de subsidie nog niet heeft plaatsgevonden.
De minister kan terugvordering achterwege laten of het bedrag van de terugvordering matigen, indien strikte toepassing zou leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard.
De minister kan bij herhaaldelijk onrechtmatig verkregen of onrechtmatig bestede bekostiging naast de terugvordering bedoeld in het eerste lid, tevens bekostiging inhouden met toepassing van artikel 4.
3.4.2
Met betrekking tot de gehele intrekking van de bekostiging stelt eiseres – kort samengevat – dat verweerder op grond van de artikelen 4:49, eerste lid, aanhef en onder c juncto 4:57 van de Awb weliswaar bevoegd is tot gehele intrekking van de bekostiging, doch van die bevoegdheid geen gebruik hoeft te maken. Voor de gehele intrekking van de bekostiging bestaat volgens eiseres ook geen grond. Verweerder beroept zich immers op onjuiste gronden op artikel 3 van Pro de Beleidsregel.
De rechtbank stelt vooreerst dat de Beleidsregel, waar verweerder de lagere vaststelling en terugvordering op doet steunen, niet als kennelijk onredelijk kan worden aangemerkt. Als uitgangspunt mag gelden, dat ten onrechte verstrekte rijksbijdragen worden teruggevorderd. Het is de rechtbank niet gebleken, dat verweerder in strijd met de rechtszekerheid is afgeweken van de beleidsregel. Hieruit volgt, dat – nu zoals eerder overwogen vast staat dat verweerders conclusie dat eiseres de wettelijke voorschriften heeft overtreden op juiste gronden berust – verweerder in beginsel gehouden was om de bekostiging van de Cov-opleiding voor de jaren 2011 tot en met 2014 volledig in te trekken en terug te vorderen.
3.4.3
Eiseres stelt dat een lagere vaststelling van de bekostiging uitsluitend betrekking kan hebben op de bekostiging ten behoeve van de “zittende” chauffeurs die aan de Cov-opleiding hebben deelgenomen. Eiseres voert in dit verband aan, dat verweerder in de lagere vaststelling ten onrechte 524 “nieuwe” buschauffeurs uit het onderwijscohort 2009-2010 heeft meegenomen.
De rechtbank constateert in dit kader, dat partijen er niet over twisten dat de lagere vaststelling uitsluitend betrekking kan hebben op “zittende” chauffeurs. Wel verschillen zij van mening over welke chauffeurs binnen de Cov-opleiding als een “zittende” en welke als een “nieuwe” chauffeur dienen te worden beschouwd en of in genoemd cohort sprake is geweest van 524 “zittende” chauffeurs.
Naar het oordeel van de rechtbank dient het begrip “nieuwe” chauffeur, mede bezien in samenhang met de doelstelling van de Cov-opleiding, zo te worden uitgelegd dat daartoe uitsluitend deelnemers dienen te worden gerekend die nog niet beschikken over de wettelijke beroepsvereisten voor de “Chauffeur personen vervoer/openbaar vervoer”, met name een rijbewijs D. Met partijen oordeelt de rechtbank dat dergelijke deelnemers zonder rijbewijs D buiten de lagere vaststelling dienen te vallen.
Voor beantwoording van de vraag hoeveel “zittende” chauffeurs in het voornoemde cohort aan de Cov-opleiding hebben deelgenomen ligt de bewijslast in het kader van de terugvordering – zoals eiseres terecht stelt – bij verweerder.
Op basis van de door eiseres aangeleverde gegevens heeft de inspectie berekend dat in de Cov-opleiding, hoewel bedoeld voor “nieuwe” chauffeurs, vanaf 1 september 2009 cohorten zijn gestart met “zittende” chauffeurs in een omvang van 524 deelnemers. Niet gebleken is dat die berekening op onjuiste gegevens dan wel aannames berust. De inspectie komt immers tot dat aantal op basis van:
- de studiehandleidingen 1e en 2e tranche “zittend personeel” cohort 2009-2010,
- het verslag van het instructeursoverleg van 22 april 2011, en
- de in- en outputgegevens die door eiseres aan de inspectie in mei en juni 2013 zijn gemaild, naar aanleiding waarvan de berekening van het aantal “zittende” chauffeurs naar beneden is bijgesteld.
Voorts laat de rechtbank daarbij wegen, dat eiseres die conclusie tijdens een bespreking met de inspectie heeft bevestigd.
In het kader van de bewijslastverdeling en bewijslevering mocht verweerder naar het oordeel van de rechtbank afgaan op die gegevens.
Voor zover, zoals zijdens eiseres gesteld, uit nadere steekproeven zou kunnen worden afgeleid dat het aantal van 524 “zittende” deelnemers naar beneden dient te worden bijgesteld, is het aan eiseres om dat aan te tonen. Daarin is eiseres evenwel niet geslaagd. Uit de steekproef is niet gebleken dat het gaat om beginnende chauffeurs die bij aanvang van de opleiding nog niet beschikten over een rijbewijs D. De rechtbank ziet daarom geen grond voor een nadere bewijsopdracht aan eiseres.
3.4.4
Op grond van de vorenstaande overweging oordeelt de rechtbank dat verweerder bij zijn besluit tot gehele intrekking en lagere vaststelling van de bekostiging niet in strijd heeft gehandeld met de door eiseres gestelde algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
4. De rechtbank komt tot de slotsom dat het bestreden besluit 3 in rechte in stand behoort te worden gelaten. Het beroep daartegen is derhalve ongegrond.
5
.Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
.Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen tegen de bestreden besluiten 1 en 2 niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit 3 ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.J.B. Cornelissen, voorzitter, en mr. W.F. Bijloo en
mr. W.R.H. Lutjes, leden, in aanwezigheid van R.K. Witteveen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.