Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 15/2861
uitspraak van de voorzieningenrechter op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
[naam], te [woonplaats], verzoekster,
gemachtigde: mr. P.A.J. Huijbregts, advocaat te ’s-Hertogenbosch,
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 24 november 2015 heeft verweerder aan verzoekster een bestuurlijke boete van € 26.100,- opgelegd wegens overtreding van artikel 4.45, eerste lid, artikel 4.48a, eerste lid, en artikel 4.54d, zevende lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: Arbobesluit). Tevens heeft verweerder daarbij besloten een aantal inspectiegegevens openbaar te maken op de website van de Inspectie SZW.
Verzoekster heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Zij heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 februari 2016. Voor verzoekster zijn verschenen [naam] en [naam], bijgestaan door mr. P.A.J. Huijbregts, voornoemd, en diens kantoorgenoot mr. J.A. Bekke. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. F.D.R. van Motman, N. van de Roest en M. Schwank, allen werkzaam bij verweerders ministerie.
Overwegingen
1. Op grond van artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) kan de voorzieningenrechter op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
2.1
Op vrijdag 24 juli 2015 heeft op de locatie [adres] een inspectie plaatsgevonden door een arbeidsinspecteur van de Inspectie SZW. Op deze locatie werden door werknemers van verzoekster op het terrein van een afgebrande boerderij werkzaam-heden verricht, bestaande uit het verwijderen van asbest of asbesthoudende productie uit een bouwwerk of object. Deze asbesthoudende materialen bevatten chrysotiel (wit asbest). Het betreft hier werkzaamheden zoals bedoeld in artikel 4:54a, eerste lid, van het Arbobesluit, welke vallen in risicoklasse 2, zoals genoemd in artikel 4.48 van het Arbobesluit.
2.2
De arbeidsinspecteur heeft geconstateerd dat sprake was van overtreding van de navolgende artikelen van het Arbobesluit:
. artikel 4:54a: puin vermengd met asbesthoudende materialen werd met behulp van een schop uit een kelder/put gehaald. Dit was niet geïnventariseerd en opgenomen in het asbestinventarisatierapport;
. artikel 4:45 lid 2 sub a: door één van de medewerkers waren geen maatregelen genomen teneinde verspreiding van asbesthoudende stoffen in de lucht te voorkomen. De betreffende medewerker verzamelde puin met asbesthoudende materialen uit een kelder/put met een schop. Met die schop liep hij naar de afvalcontainer en gooide het puin met asbesthoudende materialen erin van een afstand van 1,5 tot 2 meter. Hierdoor kwam veel stof vrij;
. artikel 4:48a lid 2 sub a: één van de medewerkers bevond zich in de cabine van een verreiker die niet was voorzien van een overdrukinstallatie en waarvan de ramen niet waren gesloten. De betreffende medewerker droeg geen adembescherming en geen beschermende kleding;
. artikel 454d lid 7: de medewerker in de cabine van de verreiker beschikte niet over een geldig certificaat Deskundig Asbestverwijderaar (DAV)
. artikel 4.50 lid 4: het aanwezige werkplan was onvoldoende toegespitst op de specifieke situatie van de saneringswerkzaamheden; een beschrijving van de te treffen maatregelen ontbrak voor een groot gedeelte.
2.3
Aangezien de aangetroffen situatie ernstig gevaar voor personen opleverde, heeft de arbeidsinspecteur op grond van artikel 28 van de Arbeidsomstandighedenwet (Arbowet) mondeling bevolen de werkzaamheden te staken. Het mondeling gegeven bevel tot stillegging is bij schrijven van 27 juli 2015 schriftelijk bevestigd. Tegen het besluit tot stillegging van de werkzaamheden heeft verzoekster geen bezwaar gemaakt.
2.4
In verband met de hiervoor genoemde overtredingen heeft verweerder aan verzoekster bestuurlijke boetes tot een bedrag van in totaal € 26.100,- opgelegd. Tevens heeft verweerder overeenkomstig de Beleidsregel openbaarmaking inspectiegegevens bij zware of ernstige asbestovertredingen (hierna: de Beleidsregel) besloten tot openbaarmaking op de website van de Inspectie SZW van een deel van de inspectiegegevens, waaronder de naam en vestigingsplaats van verzoekster, de datum waarop de overtredingen zijn geconstateerd en de locatie waar het asbest aanwezig is of is geweest.
2.5
Verzoekster kan zich blijkens het verzoekschrift, het bezwaarschrift van 29 december 2015 en het aanvullend bezwaarschrift van 18 januari 2016 niet verenigen met de opgelegde boete en de openbaarmaking van de genoemde inspectiegegevens.
2.6
In de eerste plaats stelt verzoekster dat – voor zover al sprake zou zijn van een (zware) overtreding – het besluit onrechtmatig is, in ieder geval voor zover dit ziet op het openbaar maken van de inspectiegegevens op de website van de Inspectie SZW.
Het bestreden besluit, althans de Beleidsregel, is naar de mening van verzoekster in strijd met artikel 5:4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en de artikelen 8 en 10 van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob). Daarnaast verhoudt het besluit zich naar de mening van verzoekster ook niet met de onschuldpresumptie en daarmee met artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
Ter onderbouwing van haar standpunt verwijst verzoekster naar een (ongepubliceerde), maar overgelegde uitspraak van de voorzieningenrechter van de Rechtbank Rotterdam van 31 juli 2015.
Verzoekster heeft ter zitting desgevraagd verklaard dat de bestuurlijke boete inmiddels is betaald, hoewel het bezwaar onverkort geldt. Het onderhavige verzoek om voorlopige voorziening is gericht op het voorkomen van de door verzoekster onrechtmatig geachte openbaarmaking van de inspectiegegevens, aangezien dat zal leiden tot onomkeerbare reputatieschade en grote nadelige financiële gevolgen voor verzoekster.
De voorzieningenrechter zal zich daarom bij de beoordeling van het verzoek tot dat onderdeel van het bestreden besluit beperken.
4.1
Zoals hiervoor is aangegeven stelt verzoekster zich primair op het standpunt dat de Beleidsregel in strijd is met artikel 5:4 van de Awb. In dat artikel is bepaald dat de bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie slechts bestaat voor zover zij bij of krachtens de wet is opgelegd. De openbaarmaking van de inspectiegegevens strekt er volgens verzoekster (mede) toe de overtreder in een kwaad daglicht te stellen (“naming and shaming”) en hem ertoe te zetten zijn leveren te beteren. Er is naar de mening van verzoekster daarom sprake van een punitieve sanctie, waarvoor een wettelijke grondslag ontbreekt. De Beleidsregel is naar de mening van verzoekster om die reden onverbindend.
4.2
Verweerder is blijkens het verweerschrift en het verhandelde ter zitting van mening dat de openbaarmaking van de inspectiegegevens niet is aan te merken als een punitieve sanctie. Volgens verweerder is het doel van het openbaar maken van de inspectiegegevens tweeërlei. Ten eerste betreft het transparantie over de inzet, werkwijze en resultaten van de Inspectie SZW en ten tweede het informeren van het publiek over welke personen of bedrijven in de fout zijn gegaan bij het naleven van de asbestregelgeving. Dit stelt volgens verweerder het publiek in staat om bij een keuze van aannemers, zoals asbestsaneerders, bouwbedrijven en sloopbedrijven, rekening te houden met het feit dat sommige aannemers minimaal één overtreding hebben begaan. De openbaarmaking is volgens verweerder niet bedoeld om de overtreder in een kwaad daglicht te stellen en hem ertoe te zetten zijn leven te beteren.
4.3
Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter bieden de inspectiegegevens die worden openbaar gemaakt op de website van de Inspectie SZW, gelet op het summiere karakter ervan, geen of althans slechts een zeer beperkt inzicht in de wijze waarop door verweerder toezicht wordt gehouden op naleving van de asbestregelgeving.
Het feit dat verweerder blijkens de toelichting bij de Beleidsregel verwacht dat door het openbaar maken van inspectiegegevens, de naleving van de asbestregelgeving bevorderd zal worden, wijst er naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter eerder op dat met de openbaarmaking van de inspectiegegevens, waarbij bedrijven met naam en toenaam worden genoemd, wel degelijk wordt beoogd overtreders ertoe te zetten hun leven te beteren en de asbestregelgeving na te leven. Uit de toelichting blijkt verder dat verweerder bij de totstandkoming van de Beleidsregel rekening heeft gehouden met de mogelijke impact van openbaarmaking voor de overtreder vanwege reputatieschade.
Het voorgaande roept naar het oordeel van de voorzieningenrechter de vraag op of “naming and shaming” niet (mede) het doel is van de openbaarmaking van de inspectiegegevens en of deze openbaarmaking daarom moet worden aangemerkt als een punitieve sanctie die ingevolge artikel 5:4 van de Awb slechts kan worden opgelegd voor zover daarvoor een wettelijke grondslag bestaat.
4.4
Vast staat dat een specifieke wettelijke grondslag voor openbaarmaking van inspectie-gegevens en sanctiebesluiten bij overtreding van de Arbowetgeving ontbreekt als het gaat om asbestovertredingen.
4.5
Verweerder stelt zich echter op het standpunt dat, gelet op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 10 november 2010 (ECLI:NL:RVS:2010:BO3468), artikel 8 van de Wob de basis biedt om actief sanctiebesluiten volledig, met inbegrip van de namen van de betrokkenen, te publiceren met als doel bekendheid te geven aan de wijze waarop door het betreffende bestuursorgaan toezicht wordt gehouden op naleving van de regelgeving. Op basis van dit artikel wordt per geval een besluit genomen over de openbaarmaking. De in artikel 10 van de Wob vermelde uitzonderingsgronden zijn volgens verweerder daarmee van toepassing en worden meegenomen bij het nemen van het besluit. Bij de openbaarmaking van gegevens in het kader van overtredingen bij asbestsanering gaat het volgens verweerder om milieu-informatie als bedoeld in artikel 19.1a van de Wet milieubeheer, waarvoor de Wob een ruimer openbaarmakingsregime geldt.
4.6
De voorzieningenrechter stelt vast dat, anders dan in voormelde uitspraak van de Afdeling van 10 november 2010, verweerder ingevolge artikel 3 van de Beleidsregels niet het volledige boeterapport en boetebesluit publiceert, doch slechts een beperkt gedeelte van de inspectiegegevens, te weten de naam van de overtreder, de geconstateerde overtredingen, de datum waarop de overtredingen zijn geconstateerd, de aard van het genomen bestuurlijk besluit, de locatie van de overtreding, of een rechtsgang openstaat en de eventuele reactie van de overtreder op de openbaarmaking. De openbaarmaking lijkt daarmee voorbij te schieten aan het doel van de Wob, te weten inzage bieden in overheidshandelen voor het publiek. Naar het oordeel van het voorzieningenrechter is het daarom de vraag of artikel 8 van de Wob wel een deugdelijke wettelijke grondslag biedt voor actieve openbaarmaking van (enkel) de genoemde inspectiegegevens. Er is tot nu toe geen gepubliceerde jurisprudentie die hierover meer duidelijkheid verschaft.
4.7
Overigens roept het summiere karakter van de inspectiegegevens die openbaar worden gemaakt op de website van de Inspectie SZW bij de voorzieningenrechter twijfel op over de juistheid van het standpunt van verweerder dat deze inspectiegegevens moeten worden beschouwd als milieu-informatie als bedoeld in artikel 19.1a van de Wet Milieubeheer, waarvoor een ruimer openbaarmakingsregime op grond van de Wob geldt.
4.8
De procedure van de voorlopige voorziening leent zich naar haar aard echter niet voor een onderzoek naar en beantwoording van de opgeworpen, principiële rechtsvragen, samengevat: of de openbaarmaking een punitieve sanctie is, of hiervoor een deugdelijke wettelijke grondslag bestaat (in samenhang met de onschuldpresumptie en artikel 6 van het EVRM), of artikel 8 van de Wob die grondslag biedt en zo ja, of in het kader van artikel 10 van de Wob sprake is van milieu-informatie. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter dient de beoordeling te zijner tijd in een eventueel bodemgeding door de rechtbank te geschieden.
4.9
In het licht van het vorenstaande bezien is de voorzieningenrechter van oordeel dat het belang van verzoekster bij voorkoming van de mogelijke reputatieschade door publicatie van de inspectiegegevens op de website van de Inspectie SWZ op dit moment dient te prevaleren boven het belang van verweerder bij onmiddellijke uitvoering van het besluit tot openbaar-making in het kader van een goede voorlichting van het publiek. Hierbij heeft de voor-zieningenrechter in aanmerking genomen dat de bezwarenprocedure inmiddels al vrij ver gevorderd is. De hoorzitting heeft op 3 februari 2016 plaatsgevonden en verweerders gemachtigde heeft ter zitting meegedeeld dat het besluit op bezwaar in beginsel binnen zes weken na de hoorzitting is te verwachten.
5. Op grond van het voorgaande zal de voorzieningenrechter het verzoek toewijzen en bij wijze van voorlopige voorziening bepalen dat openbaarmaking van de inspectiegegevens betreffende verzoekster op de website van de Inspectie SZW achterwege dient te blijven tot zes weken na het besluit op bezwaar.
6. De voorzieningenrechter veroordeelt verweerder in de door verzoeker gemaakte proceskosten. Deze kosten voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op
€ 992,- (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 496,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- wijst het verzoek toe en treft de voorlopige voorziening dat publicatie van de inspectiegegevens inzake verzoekster op de website van de Inspectie SZW achterwege dient te blijven tot 6 weken na het besluit op bezwaar;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 331,- aan verzoekster te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van verzoekster tot een bedrag van € 992,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.P.W. Esmeijer, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van G. Kootstra, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
griffier voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.