Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 16/1346
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
Praxis Vastgoed BVen
Praxis Doe-het-Zelf Center BV,te Amsterdam,
Praxis Doe-het-Zelf Center BV,te Amsterdam,
eisers,
gemachtigde: mr. J.R. van Angeren, advocaat te Amsterdam,
en
het college van burgemeester en wethouders van Almelo, verweerder,
gemachtigde: mr. M. Ichoh en mr. I.C. Dunhof-Lampe, advocaten te Enschede.
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
Hornbach Bouwmarkt (Nederland) BV,gemachtigde: mr. C. Kniestedt, advocaat te Amsterdam.
Hornbach Bouwmarkt (Nederland) BV,gemachtigde: mr. C. Kniestedt, advocaat te Amsterdam.
Procesverloop
Bij besluiten van 3 september 2015 en 18 september 2015 heeft verweerder naar aanleiding van een door eisers gedaan verzoek in het kader van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) beslist tot het beperkt openbaar maken van gegevens met betrekking tot de door Hornbach Bouwmarkt Nederland BV (verder: Hornbach) ingediende bouwaanvraag en de daarop aan haar verleende, doch naderhand ingetrokken omgevingsvergunning, alsmede daarop betrek-king hebbende onderzoeksrapportages en besluiten.
Bij besluit van 5 april 2016 heeft verweerder het bezwaar van eisers met overname van het door de commissie van advies voor de bezwaarschriften gegeven advies ongegrond ver-klaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Op de voet van het bepaalde in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) hebben eisers er mee ingestemd dat de rechtbank uitspraak doet mede op grondslag van het deel van de stukken waarvan de rechtbank op grond van de landelijke procesregeling bestuursrecht heeft gehandeld alsof het verzoek om beperking van de kennisneming is ingewilligd.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 augustus 2016.
Namens eisers is verschenen mr. P. van der Woerd, kantoorgenoot van mr. J.R. van Angeren. Verweerder is verschenen bij gemachtigde mr. M. Ichoh en E. Nijmeijer. Hornbach is verschenen bij gemachtigde mr. C. Kniestedt en G. van Heeren.
Overwegingen
1. Bij brief van 24 juni 2015 heeft de gemachtigde van eisers op grond van de Wob verzocht om openbaarmaking en toezending van:
“(…) alle op de verlening van de omgevingsvergunning aan Hornbach betrekking hebbende stukken, waaronder in elk geval eventueel tussen de gemeente Almelo en Hornbach gesloten overeenkomsten, gespreksverslagen en e-mailcorrespondentie met betrekking tot de bouw-aanvraag en vergunningverlening, onderzoeksrapportages en besluiten”.
Desgevraagd heeft de gemachtigde van eisers het Wob-verzoek bij brief van 16 juli 2015 als volgt nader geconcretiseerd:
“De documenten die cliënten verzoeken hebben betrekking op het vooroverleg dat tussen uw College en Hornbach is gevoerd omtrent de aanvraag om de omgevingsvergunning en brieven e.d.”.
Naar aanleiding hiervan heeft besluitvorming plaatsgevonden, zoals beschreven onder de rubriek “Procesverloop”.
2. Eisers hebben de volgende beroepsgronden aangevoerd:
- De correspondentie en gesprekken tussen het college en (de advocaat van) Hornbach betreffen geen stukken opgesteld ten behoeve van intern beraad;
- De niet openbaargemaakte onderdelen betreffen geen persoonlijke beleidsopvattingen;
- Het college heeft niet onderzocht of over persoonlijke beleidsopvattingen in een niet tot personen herleidbare vorm informatie kan worden verstrekt;
- Het college heeft niet aangetoond dat belang van openbaarmaking van productie 8 “overleg d.d. 23 april 2015 voortgang vestiging Hornbach in Almelo” niet opweegt tegen de economische en financiële belangen van de gemeente Almelo;
- Het advies van professor Lubach van Damsté advocaten is niet openbaar gemaakt;
- Het bestreden besluit is (hiermee) onvoldoende gemotiveerd.
Ter zitting heeft de gemachtigde van eisers de beroepsgrond dat het door professor Lubach uitgebrachte advies niet openbaar zou zijn gemaakt, ingetrokken.
3. Op grond van artikel 1 van de Wob – voor zover van belang - wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder:
b. bestuurlijke aangelegenheid: een aangelegenheid die betrekking heeft op beleid van een bestuursorgaan, daaronder begrepen de voorbereiding en de uitvoering ervan;
c. intern beraad: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid.
(…)
f. persoonlijke beleidsopvatting: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wob kan een ieder een verzoek om informatie neerge-legd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
Ingevolge het vijfde lid wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11 van deze wet.
Ingevolge artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wob blijft het verstrekken van informatie achterwege voor zover daarbij het belang daarvan niet opweegt tegen de economische of financiële belangen van het bestuursorgaan.
Ingevolge artikel 11, eerste lid van de Wob wordt, ingeval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
4.1.Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (verder: de Afdeling), bijvoorbeeld zoals neergelegd in de uitspraak van 20 januari 2010 (ECLI:NL:RVS:2010:BK9922), moet voorop worden gesteld dat het recht op openbaar-making ingevolge de Wob uitsluitend het publieke belang van een goede en democratische bestuursvoering dient, welk belang de Wob vooronderstelt.
Het komt iedere burger in gelijke mate toe. Daarom kan met betrekking tot openbaarheid geen onderscheid worden gemaakt naar gelang de persoon of de oogmerken van de ver-zoeker. Bij een te verrichten belangenafweging worden dan ook betrokken het algemene of publieke belang bij openbaarmaking van de gevraagde informatie en de door de weigeringsgronden te beschermen belangen, maar niet het specifieke belang van de verzoeker. Dat eisers een belang zou moeten worden ontzegd, volgt de rechtbank dus niet.
4.2.
In het beroepschrift heeft de gemachtigde van eisers onder beroepsgrond 11 aangevoerd dat er geen sprake is van documenten voor intern beraad, nu er geen informatie met een bestuursorgaan is uitgewisseld teneinde het bestuursorgaan in staat te stellen een standpunt in te nemen betreffende een bestuurlijke aangelegenheid, maar er (voor) overleg heeft plaats-gevonden, gericht op de indiening en totstandkoming van een in de wet geregeld stuk (een omgevingsvergunning). Er zou eveneens geen sprake zijn van documenten voor intern beraad, nu er externen zijn betrokken.
De rechtbank volgt de gemachtigde van eisers hierin niet. Daarbij betrekt de rechtbank het volgende.
4.3
Uit de wetsgeschiedenis en de jurisprudentie van de Afdeling volgt dat het interne karakter van een document wordt bepaald door het oogmerk waarmee het stuk is opgesteld. De opstellers van het document moeten de bedoeling hebben gehad dat het zou dienen voor gebruik binnen de overheid. Derhalve kan van intern beraad ook sprake zijn bij door externe personen of organisaties verzamelde gegevens of opgestelde rapporten, die bij besluitvorming of beleidsontwikkeling van een bestuursorgaan worden betrokken. Dergelijk beraad wordt echter niet langer als intern beschouwd, wanneer daaraan het karakter van advisering of gestructureerd overleg moet worden toegekend.
4.4
Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting is de rechtbank gebleken dat de raad van de gemeente Almelo (verder: de raad) bij besluit van 20 juni 2014 het bestemmingsplan “Rhijnbeek” (verder: het bestemmingsplan) heeft vastgesteld. Het plan beoogt de vestiging van een Hornbach te faciliteren op de locatie “Rhijnbeek”.
Eisers hebben tegen dit vaststellingsbesluit beroep bij de Afdeling ingesteld. Bij tussenuit-spraak van 24 december 2014 heeft de Afdeling, voor zover hier van belang, een bestuurlijke lus toegepast ex artikel 8:51d van de Awb en daarbij de raad opgedragen om het in deze tussenuitspraak omschreven gebrek te herstellen.
Vervolgens heeft er correspondentie en hebben er gesprekken plaatsgevonden tussen verweerder en de advocaat van Hornbach.
4.5
Aangezien het bestemmingsplan beoogt de vestiging van een Hornbach-vestiging te faciliteren acht de rechtbank het vanzelfsprekend dat na de toepassing van genoemde bestuurlijke lus Hornbach om informatie is gevraagd door het college en de advocaat van Hornbach bij het verdere overleg hierover is betrokken.
4.6
Na bestudering van de documenten die betrekking hebben op de plaatsgevonden uitwisseling van informatie tussen verweerder en de advocaat van Hornbach, is de rechtbank van oordeel dat uit deze documenten genoegzaam volgt dat deze het oogmerk hadden verweerder in de gelegenheid te stellen zich een oordeel te vormen en een standpunt in te nemen over een bestuurlijke aangelegenheid, te weten de gevolgen van de door de Afdeling toegepaste bestuurlijke lus. Er is geen sprake geweest van advisering of gestructureerd overleg.
4.7
De rechtbank komt hiermee tot de conclusie dat er sprake is van documenten, bestemd voor intern beraad.
4.8
Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank verder terecht met toepassing van eerdergenoemd artikel 11, eerste lid van de Wob geweigerd de doorgehaalde teksten openbaar te maken, nu die zien op persoonlijke beleidsopvattingen, opgenomen in documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad. Daarbij betrekt de rechtbank het volgende.
Zoals de Afdeling in onder meer een uitspraak van 19 januari 2011 (ECLI:NL:RVS:BP1315) heeft overwogen, blijkt uit de wetsgeschiedenis dat het doel van de in artikel 11, eerste lid, van de Wob neergelegde bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen is de bescher-ming van de vrije meningsvorming, het belang om in vertrouwelijke sfeer te kunnen "brain-stormen" zonder vrees voor gezichtsverlies en het kunnen waarborgen dat bij de primaire vormgeving van het beleid de betrokkenen in alle vrijheid hun gedachten en opvattingen kunnen uiten (Kamerstukken II 19 859, nr. 3, blz. 14 en 38).
Ook zij die van buiten in de sfeer van het interne beraad zijn getrokken, worden door artikel 11 van de Wob beschermd.
Gelet hierop deelt de rechtbank het standpunt van verweerder dat deelnemers aan het interne beraad zich intern, zowel mondeling als schriftelijk, vrij en openhartig moeten kunnen uiten, voorlopige ideeën en nog niet voldoende gecontroleerde feiten en (voorlopige) conclusies naar voren moeten kunnen brengen, waarbij het niet past deze uitingen in tot personen herleidbare vorm te verstrekken. Overigens heeft verweerder de namen van personen wel zichtbaar gelaten, waardoor de optie die door eisers is voorgesteld, te weten het niet tot personen herleidbaar openbaar maken van de teksten, niet meer te realiseren is. De rechtbank ziet geen aanleiding om te oordelen dat verweerder in redelijkheid niet heeft mogen afzien van gebruikmaking van zijn in artikel 11, tweede lid, van de Wob neergelegde bevoegdheid. Daarbij betrekt de rechtbank dat er sprake is van een relatief kleine kring van betrokkenen en een externe partij, van wie de identiteit bekend is.
4.9
Verweerder heeft in dit kader ook terecht verwezen naar vaste jurisprudentie van de Afdeling, inhoudende dat adviezen van advocaten over een bestuurlijke aangelegenheid in beginsel persoonlijke beleidsopvattingen bevatten en dat in dergelijke documenten geen onderscheid is te maken tussen juridische opvattingen en persoonlijke beleidsopvattingen (ECLI:NL:RVS:2010:BO4877).
De gemachtigde van eisers heeft hiertegen aangevoerd dat dit alleen aan de orde is in het geval de overleggen en adviezen een reactie zijn op het verzoek van het college te adviseren over het al dan niet verlenen van een vergunning en daaraan eventueel te verbonden voorwaarden, waarbij de gemachtigde van eiseres heeft gewezen op een uitspraak van de Afdeling van 12 juni 2013 (ECLI:NL:RVBS:2013:CA2883).
De rechtbank heeft voor deze stelling van eisers en de aangegeven beperking geen steun kunnen vinden en deze ook niet gevonden in de door de gemachtigde van eisers aangehaalde uitspraak. Overigens is geconstateerd dat het interne beraad op verzoek van verweerder heeft plaatsgevonden na toepassing van meergenoemde bestuurlijke lus.
4.1
Gelet op het voorgaande heeft verweerder de gevraagde openbaarmaking van de betreffende documenten mogen weigeren met een beroep op artikel 11, eerste lid, van de Wob. Voor een belangenafweging biedt deze bepaling geen ruimte.
5. Het beroep is ongegrond.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D. Hardonk-Prins, voorzitter, en mr. A. Oosterveld en mr. W.M.B. Elferink, leden, in aanwezigheid van C. Kuiper, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.