Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummers: AWB 15/648 en 15/2084
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaken tussen
I. [eiser 1] , h.o.d.n. “Luvro Vroomshoop Gevro Tweewielers”,eiser,
gemachtigde: mr. H.J.P. Robers, advocaat te Hengelo,
en
II. [eiser 2] , h.o.d.n. “Luvro Tweewielers”,eiser,
gemachtigde: mr. J. Schoneveld, werkzaam bij DAS Rechtsbijstand te Amsterdam,
en
het college van burgemeester en wethouders van Twenterand,verweerder.
Procesverloop
1.1.
Bij besluit van 9 juli 2014 heeft verweerder aan eiser I (verder: Gevro) een last onder dwangsom opgelegd inhoudende uiterlijk 1 december 2014 het staken en gestaakt houden van de volgende detailhandelsactiviteiten op het perceel Amerikalaan 12-14 te Vroomshoop:
- in- en verkoop (detailhandel) van elektrische fietsen;
- in- en verkoop (detailhandel) van fietsen;
- detailhandel in onderdelen, accessoires en kleding, welke te relateren zijn aan (elektrische) fietsen.
1.2.
Op 3 september 2014 heeft Gevro bij verweerder een aanvraag voor een omgevingsver-gunning ingediend voor genoemd gebruik.
1.3.
Bij besluit van 12 februari 2015 heeft verweerder het door Gevro gemaakte bezwaar tegen het besluit van 9 juli 2014 gegrond verklaard en laatstgenoemd besluit ingetrokken.
1.4.
Gevro heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Dit beroep is bij de rechtbank geregistreerd onder nummer Awb 15/648.
2.1.
Bij besluit van 12 februari 2015 heeft verweerder aan Gevro een omgevingsvergunning verleend voor het gebruiken van een bedrijfshal op eerdergenoemd perceel voor de in- en verkoop van fietsen en bijbehorende accessoires.
2.2.
Bij besluit van 19 augustus 2015 heeft verweerder het bezwaar van [eiser 2] , handelen-de onder de naam van “Luvro Tweewielers” (verder: Luvro), onder aanvulling van de moti-vering van het besluit van 12 februari 2015, ongegrond verklaard.
2.3.
Namens Luvro is tegen dit besluit beroep ingesteld, welk beroep bij de rechtbank is geregistreerd onder nummer Awb 15/2084.
Partijen zijn over en weer in elkaars procedures als derde partij aangemerkt.
De beroepen zijn op 1 april 2016 gevoegd ter zitting behandeld. Eiser [eiser 1] is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Eiser [eiser 2] is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder is verschenen bij gemachtigden R. Venema, juridisch beleidsmedewerker handhaving en W.B. Oortman, juridisch beleidsmedewerker ruimtelijke ordening.
Overwegingen
Het beroep, geregistreerd onder nummer Awb 15/648
3,1. Gevro voert een bedrijf in tweewielers in een bedrijfshal aan de Amerikalaan 12-14 te Vroomshoop. Bij brief van 10 maart 2014 heeft Luvro aan verweerder verzocht handhavend tegen Gevro op te treden, aangezien de activiteiten van Gevro bestempeld dienen te worden als detailhandel in de vorm van verkoop van fietsen van toebehoren, hetgeen in strijd is met het bestemmingsplan.
3.2.
Bij besluit van 9 juli 2014 heeft verweerder dit verzoek gehonoreerd en daarbij overwogen dat de in- en verkoop (detailhandel) van (elektrische) fietsen en detailhandel in onderdelen, accessoires en kleding, welke te relateren zijn aan (elektrische) fietsen op grond van het bestemmingsplan niet is toegestaan. Het door Gevro tegen dit besluit ingediende bezwaar is bij besluit van 12 februari 2015 gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij overwogen dat vanwege concreet zicht op legalisatie van handhaving wordt afgezien nu in een collegevergadering van dezelfde datum het besluit is genomen Gevro een omgevings-vergunning te verlenen.
3.3.
Gevro heeft aangevoerd dat hij wenst te voorkomen dat een deel van het bestreden besluit formele rechtskracht verkrijgt. Gevro is van mening dat verweerder ten onrechte heeft vastgesteld dat de activiteit verkoop van fietsen met bijbehorende accessoires in strijd zou zijn met het bestemmingsplan en de op 19 juli 2006 verzonden bouwvergunning. In 2006 is een ongeclausuleerde vrijstelling verleend op basis van artikel 15 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO oud) voor volumineuze detailhandel, aldus Gevro. Verder heeft een ambtenaar van verweerder meegedeeld dat de verkoop van fietsen ook was toegestaan op de huidige locatie.
Bij brief van 6 augustus 2015 aan de rechtbank heeft Luvro bestreden dat de activiteiten passen in het bestemmingsplan dan wel dat de activiteiten via een in 2006 verleende ongeclausuleerde vrijstelling zouden zijn vergund. Verder heeft Luvro bestreden dat de woorden van een ambtenaar verweerder zouden kunnen binden.
3.4.
Gelet op het feit dat ten tijde van het door Gevro ingediende beroep nog geen sprake was van een onherroepelijke omgevingsvergunning is de rechtbank van oordeel dat Gevro procesbelang heeft en in het door hem tegen het besluit van 12 februari 2015 ingediende beroep kan worden ontvangen.
3.5.
Uit de gedingstukken blijkt dat Gevro bij brief van 24 augustus 2004 aan verweerder te kennen heeft gegeven dat de wens bestaat de beschikking te krijgen over een eigen bedrijfspand. Daarbij heeft Gevro gemeld dat de bedrijfsactiviteiten zullen bestaan uit de in- en verkoop van bromfietsen (circa 22%) en crossmotoren (circa 8%), de verkoop van onderdelen, accessoires en kleding (circa 10%) en de reparaties van bromfietsen en crossmotoren (circa 60%).
Als reactie hierop heeft verweerder bij brief van 15 november 2004 aan Gevro medegedeeld dat op het bedrijventerrein “Vroomshoop-Oost” de vestiging van een brom- en motorfietsen- reparatiebedrijf tot de mogelijkheden behoort.
3.6.
Bij besluit van 12 juni 2006 heeft verweerder vervolgens aan Gevro een reguliere bouwvergunning verleend voor het oprichten van een bedrijfsgebouw met woning op het perceel Amerikalaan 12-14 te Vroomshoop, waarbij tevens – voor zover hier van belang - vrijstelling is verleend van artikel 4, lid 17, sub b van de planvoorschriften van het bestemmingsplan, te weten voor detailhandel in volumineuze goederen.
3.7.
Op grond van de aanvraag van Gevro, zoals opgenomen in de brief van 24 augustus 2004, stelt de rechtbank vast dat genoemde vrijstelling enkel aan Gevro is verleend om naast reparaties het voor Gevro mogelijk te maken volumineuze detailhandel uit te oefenen in de vorm van verkoop van bromfietsen/bromscooters, crossmotoren, onderdelen, accessoires en kleding. De stelling van de gemachtigde van Gevro dat op 12 juni 2006 een ongeclausuleerde vrijstelling is verleend wordt derhalve door de rechtbank niet gevolgd. Verder is de recht-bank van oordeel dat op grond van vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Gevro geen rechten kan ontlenen aan een door een ambtenaar – niet namens verweerder - gedane toezegging. De rechtbank verwijst kortheidshalve naar bij voorbeeld de uitspraken van 5 februari 2014 en 13 januari 2016 (ECLI:NL:RVS:2014:331 en ECLI:NL:RVS:2016:8).
3.8.
De rechtbank is dan ook van oordeel dat de gewijzigde bedrijfsactiviteiten van Gevro in de vorm van detailhandel in (elektrische) fietsen en aanverwante goederen in strijd zijn met het bestemmingplan.
3.9.
Het door Gevro ingediende beroep tegen het besluit van 12 februari 2015 is ongegrond.
3.10.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Het beroep, geregistreerd onder nummer Awb 15/2084
4.1.
Bij besluit van 12 februari 2015 heeft verweerder afgezien van handhaving en aan Gevro met toepassing van de zogenaamde kruimelregeling een omgevingsvergunning verleend voor het gebruiken van een bedrijfshal op eerdergenoemd perceel voor de in- en verkoop van fietsen en bijbehorende accessoires.
Verweerder heeft daarbij overwogen:
“De combinatie van de verkregen rechten voor het verkopen van bromfietsen, crossmotoren en onderdelen, accessoires en kleding, de naar aard en omvang vergelijkbare producten als fietsen en elektrische fietsen, de gewekte verwachtingen in de ambtelijke mail van 29 augus-tus 2012 en het feit dat er op het perceel en in de directe omgeving voldoende parkeer-gelegenheid aanwezig is maken dat er voldoende argumenten zijn om de omgevingsvergunning voor het wijzigen van het gebruik te verlenen, zonder dat sprake is van een ongewenste precedentwerking en het bestaande beleid in stand kan worden gelaten. Bovendien is er geen sprake van een duurzame ontwrichting van het aanwezige voorzieningenniveau, indien wordt afgeweken van het bestemmingsplan.”
Naar aanleiding van het door Luvro ingediende bezwaar heeft de commissie bezwaar-schriften (verder: de commissie) onder meer overwogen dat een elektrische fiets naar aard vergelijkbaar is met een bromfiets/bromscooter en dat er ook qua omvang volgens de commissie geen verschil is tussen een showroom/winkel met bromfietsen/bromscooters of fietsen/elektrische fietsen. Verweerder heeft in het besluit op bezwaar van 19 augustus 2015 het advies van de commissie overgenomen en – voor zover hier van belang – het besluit van 12 februari 2015 in die zin aangevuld dat er geen strijd is met het detailhandelsbeleid.
4.2.
Namens Luvro is – kort samengevat – aangevoerd dat in 2006 door verweerder geen vergunning is verleend voor de verkoop van fietsen, elektrische fietsen en aanverwante artikelen en dat de verleende vergunning in strijd is met de Detailhandelsstructuurvisie 2011-1016 (verder: de structuurvisie) van verweerder.
4.3.
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat toepassing is gegeven aan artikel 2.12, eerste lid, aanhef, sub a, onder 2º, van de Wabo in samenhang met artikel 4, aanhef en onder 9, van Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor).
Bij de toepassing van dit artikel komt verweerder, in aanmerking genomen de bewoordingen en de aard van de bevoegdheid die daarin aan verweerder is toegekend, beleidsvrijheid toe.
De rechter moet een zodanige beslissing terughoudend toetsen. Dat wil zeggen dat de bestuursrechter zich moet beperken tot de vraag of verweerder in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen, vooropgesteld dat de voorgenomen activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Verweerder dient hierbij de betrokken belangen, waaronder die van Luvro, tegen elkaar af te wegen.
4.4.
Reeds onder rechtsoverweging 3.7 heeft de rechtbank overwogen dat de op 12 juni 2006 verleende vrijstelling enkel aan Gevro is verleend om naast reparaties het voor Gevro mogelijk te maken volumineuze detailhandel uit te oefenen in de vorm van verkoop van bromfietsen/bromscooters, crossmotoren, onderdelen, accessoires en kleding.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder nimmer vrijstelling heeft verleend voor de verkoop van fietsen, elektrische fietsen en aanverwante artikelen. De door verweerder overgenomen stelling van de commissie dat een elektrische fiets naar aard vergelijkbaar is met een bromfiets/bromscooter en dat er ook qua omvang geen verschil is tussen een showroom/winkel met bromfietsen/bromscooters of fietsen/elektrische fietsen, volgt de rechtbank niet, nu een bromfiets zowel qua aard als omvang wel degelijk verschilt van een (elektrische) fiets en een bromfiets/bromscooter in 2006 nog door verweerder onder de volumineuze detailhandel werd geschaard.
4.5.
De rechtbank stelt verder vast dat verweerder -eerst in het verweerschrift van 17 november 2015- naar voren heeft gebracht dat er sprake is van “gevestigde rechten” van een reeds bestaande winkel en daarbij heeft gewezen op het fenomeen “impliciete vrijstelling”. De rechtbank kan verweerder hierin niet volgen. De rechtbank is van oordeel dat in dit geval geen sprake is geweest van gevestigde rechten op basis van het feit dat reeds detailhandel in niet-volumineuze goederen mocht plaatsvinden of op basis van gewekte verwachtingen. Naar het oordeel van de rechtbank moet het voor Gevro immers vanaf 2006 duidelijk zijn geweest dat de verkoop van (elektrische) fietsen op het bedrijventerrein en niet binnen een aange-wezen concentratiegebied voor detailhandel, niet tot de mogelijkheden behoorde en dat hiervoor ook niet eerder een (impliciete) vrijstelling was verleend. Kortheidshalve verwijst de rechtbank in dit kader nog naar hetgeen onder 3.7 is overwogen.
4.6.
Verweerder heeft verder aangevoerd dat reeds sprake is van een bestaande detailhan-delsfunctie, dat op pagina 60 van de structuurvisie is vermeld dat winkels buiten het concentratiegebied gewoon kunnen blijven bestaan en dat voor hen een beperkte mogelijk-heid geldt tot uitbreiding van de huidige vestiging in het kader van de trend van schaalver-groting. De rechtbank kan verweerder ook hierin niet volgen. De rechtbank is van oordeel dat in casu bij Gevro een uitbreiding van de detailhandelsfunctie heeft plaatsgevonden namelijk van detailhandel in volumineuze goederen naar detailhandel in niet-volumineuze goederen. Deze uitbreiding is niet te zien als een uitbreiding binnen een bestaande detailhandelsfunctie als hiervoor bedoeld.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder er bij de belangenafweging ten onrechte vanuit is gegaan dat er sprake is van een bestaande detaillist met een bestaand recht (mede op grond van een ambtelijke toezegging) en een nering die qua ruimtelijke uitstraling overeenkomt met verkoop van bromfietsen/ crossmotoren. In plaats daarvan gaat het om een vrijstelling, die enkel bedoeld was om – kort gezegd – de verkoop van bromfietsen/crossmotoren mogelijk te maken naast en ondergeschikt aan het reparatiebedrijf, waarop niet kan worden “voortgeborduurd” door nu aan Gevro ook de verkoop van fietsen, e-bikes en accessoires toe te staan.
4.7.
Op grond van het vorenstaande is de rechtbank dan ook van oordeel dat verweerder in redelijkheid niet heeft kunnen komen tot zijn besluit aan Gevro een omgevingsvergunning te verlenen voor het gebruiken van een bedrijfshal op meergenoemd perceel voor de in- en verkoop van fietsen en bijbehorende accessoires.
5 Het beroep is gegrond en het bestreden besluit van 19 augustus 2015 moet worden vernietigd wegens strijd met artikel 3:4, lid 2, van de Algemene wet bestuursrecht. Aangezien de daarbij gehandhaafde omgevingsvergunning niet in stand kan blijven, zal de rechtbank zelf in de zaak voorzien door het primaire besluit te herroepen.
De rechtbank ziet namelijk geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen, omdat niet op voorhand duidelijk is dat dit een doelmatige en efficiënte afdoeningswijze zou inhouden.
Dit heeft tot gevolg dat verweerder opnieuw dient te beslissen op de door Gevro ingediende aanvraag hem een omgevingsvergunning te verlenen.
6. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan Luvro het betaalde griffierecht vergoedt.
7. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door Luvro gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1984,00 (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor het bijwonen van de hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 496,00 en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het namens Gevro ingediende beroep tegen het besluit op bezwaar van
12 februari 2015, ongegrond;
- verklaart het namens Luvro ingediende beroep tegen het besluit op bezwaar van
19 augustus 2015 gegrond;
- vernietigt dit besluit;
- herroept het primaire besluit van 12 februari 2015;
- bepaalt dat verweerder aan Luvro het betaalde griffierecht van € 167,00 vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van Luvro tot een bedrag van € 1984,00.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.J.B. Cornelissen, voorzitter, en mr. J.H. Keuzenkamp en mr. D. Hardonk-Prins, leden, in aanwezigheid van C. Kuiper, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.