Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 15/2840
tussenuitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[eiseres] , te [woonplaats] ,
gemachtigde: mr. R. Imkamp
en
het college van burgemeester en wethouders van Steenwijkerland, verweerder.
Procesverloop
Op 7 mei 2015 met een aanvulling op 22 juni 2015 heeft eiseres een aanvraag ingediend tot het treffen van voorzieningen op het gebied van jeugdhulp voor [minderjarige 1] . Het betreft de volgende voorzieningen:
begeleiding groep De Knapzak in Eesveen maximaal 16 dagdelen per jaar;
begeleiding individueel 13 uur per week in de vorm van een persoonsgebonden budget (hierna: PGB), uit te voeren door de ouders van [minderjarige 1] ;
begeleiding individueel 4,6 uur per week in de vorm van een PGB, uit te voeren door de heer [A] , grootvader moederszijde van [minderjarige 1] .
Bij besluit van 23 juni 2015 (hierna: het eerste primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag als genoemd onder 1 toegewezen in de vorm van een PGB. Bij besluit van 29 juni 2015 (hierna: het tweede primaire besluit) heeft verweerder de individuele begeleiding in de vorm van een PGB, te verrichten door de ouders van [minderjarige 1] en die te verrichten door de grootvader van [minderjarige 1] afgewezen.
Bij besluit van 16 november 2015 (hierna: het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres van 28 juli 2015 ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit op 24 december 2015 beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 april 2016. Eiseres is, tezamen met haar echtgenoot en de grootvader van [minderjarige 1] , verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door [B] , werkzaam bij verweerder, alsmede door [C] , werkzaam voor het Centrum voor Jeugd en Gezin (hierna: CJG). Voorafgaand aan het onderzoek ter zitting is [minderjarige 1] gehoord door een van de bij de meervoudige kamer betrokken kinderrechters.
Overwegingen
1. Uit het gezinsplan, opgesteld door CJG, blijkt het volgende. Het gezin van eiseres bestaat uit eiseres, haar echtgenoot en de kinderen [minderjarige 1] (bijna 17 jaar) en [minderjarige 2] (13 jaar). [minderjarige 1] gaat naar de HAVO. Na onderzoek is bij [minderjarige 1] aanvankelijk de diagnose PDD-NOS gesteld. Bij later onderzoek bleek sprake van klassiek autisme. [minderjarige 1] heeft veel structuur en begeleiding nodig. Hij heeft moeite met sociale interactie, hij kan moeilijk duidelijk maken wat hij leuk vindt en wat niet, kan moeilijk samenwerken en hulp vragen doet hij niet. [minderjarige 1] is gepest op school; hij heeft de neiging om zijn angsten om te zetten in dwangmatig handelen. Veranderingen kan hij moeilijk verwerken en zelfstandig functioneren is een zware opgave voor [minderjarige 1] .
Zijn ouders steunen [minderjarige 1] waar mogelijk. Ouders werken beiden maar vader heeft zijn uren zo aangepast dat hij bereikbaar is voor calamiteiten. Moeder is fulltime docente, vader is muziekleraar. Voor januari 2015 had [minderjarige 1] een indicatie van Bureau Jeugdzorg Overijssel op grond van de AWBZ voor een PGB voor individuele begeleiding (0-1,9 uur per week), groepsbegeleiding (2 dagdelen per week) en kortdurend verblijf (1 etmaal per week). De indicatie van Bureau Jeugdzorg Overijssel was geldig tot en met 31 mei 2015.
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder, voor zover hier van belang, het tweede primaire besluit waarbij de aanvraag van eiseres voor individuele begeleiding middels een PGB is geweigerd, gehandhaafd, zulks in afwijking van het advies van de commissie bezwaarschriften. Verweerder heeft hiertoe overwogen dat het wettelijk kader thans niet meer bestaat uit de AWBZ maar uit de Jeugdwet. Om vast te stellen of een individuele voorziening op het gebied van jeugdhulp moet worden toegekend wordt er onderzoek gedaan naar de hulpvraag (de persoonskenmerken, de behoeften). Vervolgens wordt er aan de hand van de ‘verantwoordelijkheidsladder’ onderzocht waar oplossingen gevonden kunnen worden. Allereerst wordt gekeken naar de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen van de jeugdige en zijn/haar ouders. In de Jeugdwet is expliciet opgenomen dat het college alleen gehouden is een voorziening te treffen als de jeugdige en zijn ouders er op eigen kracht niet uit komen. Wanneer de oplossing voor een (deel)probleem wordt gevonden in de ‘eigen kracht’ van de jeugdige en zijn ouders, eventueel met inzet van hun sociale netwerk, komt het college dus niet toe aan het toekennen van een individuele voorziening. Die is dan niet nodig. Volgens verweerder dient de betreffende voorziening voor [minderjarige 1] te worden afgewezen omdat de eigen mogelijkheden van ouders toereikend zijn. Verweerder wijst verder op artikel 8.1.1 Jeugdwet, waarin wordt bepaald dat de individuele voorziening van derden (dus niet van de ouders) wordt betrokken. Ten slotte wijst verweerder op de nadere regels van het college waarin thans expliciet is bepaald dat inhuur van informele hulp, geleverd door onder meer ouders, grootouders, ooms en tantes niet mogelijk is middels een PGB.
Wat betreft de begeleiding van [minderjarige 1] door zijn grootvader is verweerder van mening dat van jeugdhulp geen sprake is nu slechts sprake is van begeleiding van [minderjarige 1] tijdens sportwedstrijden (golf) welke begeleiding onder de AWBZ ook niet voor vergoeding in aanmerking kwam.
3. Eiseres voert aan dat verweerder het begrip “eigen mogelijkheden en het oplossend vermogen” te eng interpreteert en ze verwijst daarbij uitgebreid naar de parlementaire geschiedenis van de Jeugdwet. Daaruit blijkt ook dat het categorisch uitsluiten van familieleden in strijd is met de Jeugdwet. Eiseres verwijst verder naar de, in haar ogen, vergelijkbare jurisprudentie op het gebied van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 en op uitlatingen van de verantwoordelijk staatssecretaris, in de Tweede Kamer en in een brief van 7 december 2015, waaruit blijkt dat informele ondersteuning en PGB wel degelijk samengaan.
Volgens eiseres bieden artikel 2.3 en artikel 8.1.1 Jeugdwet een toereikende indicatie voor ondersteuning van haar zoon in de vorm van een PGB. Zij vindt hiervoor steun in een verklaring van het CJG. Deze organisatie heeft verweerder geadviseerd de zoon van eiseres een indicatie voor een PGB toe te kennen voor ondersteuning door zijn ouders, voor begeleiding die nodig is naast de gebruikelijke zorg voor zijn opvoeding en ontwikkeling. Na de primaire besluitvorming van verweerder is de vader genoodzaakt buitenshuis te gaan werken. Daardoor zijn de begeleidingsmomenten van [minderjarige 1] beperkter geworden. Ouders kunnen [minderjarige 1] niet meer de structuur en rust bieden die hij nodig heeft; zijn gedrag laat sindsdien een terugval zien. Beide ouders worden inmiddels behandeld voor stress gerelateerde klachten. Ten slotte stelt eiseres zich op het standpunt dat de begeleiding door de grootvader van [minderjarige 1] geen gezamenlijke vrijetijdsbesteding is maar serieuze begeleiding die [minderjarige 1] ook nodig heeft.
4. De rechtbank overweegt als volgt.
4.1
In artikel 2.3 Jeugdwet is het volgende bepaald: “Indien naar het oordeel van het college een jeugdige of een ouder jeugdhulp nodig heeft in verband met opgroei- en opvoedingsproblemen, psychische problemen en stoornissen en voor zover de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen ontoereikend zijn, treft het college ten behoeve van de jeugdige die zijn woonplaats heeft binnen zijn gemeente, voorzieningen op het gebied van jeugdhulp en waarborgt het college een deskundige toeleiding naar, advisering over, bepaling van en het inzetten van de aangewezen voorziening, waardoor de jeugdige in staat wordt gesteld:
a. gezond en veilig op te groeien;
b. te groeien naar zelfstandigheid, en
c. voldoende zelfredzaam te zijn en maatschappelijk te participeren,
rekening houdend met zijn leeftijd en ontwikkelingsniveau.”
4.2
Blijkens het besluit op bezwaar en het verhandelde ter zitting is verweerder van oordeel dat [minderjarige 1] jeugdhulp in de zin van begeleiding nodig heeft. Verweerder meent echter dat een voorziening niet hoeft te worden getroffen omdat de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen van de ouders toereikend zijn. Eiseres stelt dat verweerder ten onrechte verwijst naar de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen.
Naar het oordeel van de rechtbank dient verweerder in elk afzonderlijk geval te beoordelen of en in hoeverre de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen van de ouders toereikend zijn. Artikel 2.1, onder c, Jeugdwet bepaalt in dat verband ook dat het beleid van het college is gericht op het bevorderen van de opvoedvaardigheden van de ouders, opdat zij in staat zijn hun verantwoordelijkheid te dragen voor de opvoeding en het opgroeien van jeugdigen. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat bij de afweging of jeugdhulp moet worden verleend geen rol meer kan spelen dat onder het oude regime zorg wel in de vorm van een PGB is verleend. De wetgever heeft immers nadrukkelijk gekozen voor een wijziging van het stelsel waardoor de aanspraak op zorg is vervangen door een plicht tot levering van jeugdhulp in voorkomende gevallen.
4.3
Bij de beantwoording van de vraag of de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen van de ouders toereikend zijn dient verweerder zorgvuldig na te gaan aan de hand van de opgroei- en opvoedingsproblemen dan wel psychische problemen van de jeugdige welke problemen ouders ondervinden met betrekking tot het opgroeien en opvoeden van hun kinderen. Daarbij dient het uitgangspunt te zijn dat ouders in eerste instantie zelf verantwoordelijk zijn voor het verzorgen en naar eigen inzicht opvoeden van hun kinderen. Als ouders zelf - al dan niet tijdelijk - onvoldoende opvoedcapaciteiten hebben om om te gaan met opgroeiproblemen van hun kinderen moet de ondersteuning, hulp en zorg er op gericht zijn om ouders instrumenten in handen te geven waardoor zij dit (weer) wel kunnen doen. Er bestaan echter ook opgroeiproblemen waarbij er altijd een voorziening noodzakelijk zal zijn, zonder dat sprake is van onwil of onvermogen van de kant van de jeugdige of zijn ouders. Daarbij kan gedacht worden aan een beperking van de kant van de jeugdige die het noodzakelijk maakt dat er altijd een voorziening wordt getroffen.
4.4
Die voorziening kan in een zodanig geval in natura maar ook, anders dan verweerder meent, in de vorm van een PGB voor jeugdhulp, verleend door ouders, worden verstrekt. Naar het oordeel van de rechtbank staat daaraan niet in de weg dat artikel 8.1.1 Jeugdwet bepaalt dat het PGB de jeugdige of zijn ouders in staat stelt de jeugdhulp van derden (dus niet van ouders) te betrekken. Het derde lid van dit artikel geeft de gemeenteraad de bevoegdheid regels te stellen over de voorwaarden waaronder de persoon aan wie een PGB wordt verstrekt de jeugdhulp kan betrekken van een persoon die behoort tot het sociaal netwerk. Blijkens de parlementaire geschiedenis behoort de huiselijke kring tot het sociaal netwerk (Nota van Wijziging, 2 oktober 2013, 33 684, nr. 11, p. 17). Artikel 8.1.1, derde lid, Jeugdwet zou nauwelijks of geen betekenis hebben als het verstrekken van een PGB voor jeugdhulp verricht door leden van de huiselijke kring, waartoe in ieder geval de ouders horen, niet mogelijk zou zijn omdat dan, zoals verweerder meent, zou gelden dat de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen toereikend zouden zijn.
4.5
Het vorenstaande houdt in dat het standpunt van verweerder dat jeugdhulp niet verstrekt hoeft te worden omdat ouders in staat zijn gebleken om, met behulp van een PGB, verstrekt op grond van de AWBZ, te zorgen voor [minderjarige 1] en dat dus de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen toereikend zijn, zonder nadere motivering geen stand kan houden. De rechtbank is van oordeel dat deze motivering in dit geval onvoldoende is.
In het bestreden besluit wordt niet een concrete, op de mogelijkheden van [minderjarige 1] en zijn ouders toegespitste, motivering gegeven. Verweerder heeft verwezen naar het gezinsplan, opgesteld door het CJG maar naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder het gezinsplan niet aan zijn besluit ten grondslag kunnen leggen. In dit plan is de problematiek van [minderjarige 1] en die van zijn ouders en zijn omgeving beschreven. Het CJG stelt dat uit het gesprek met ouders blijkt dat ouders bovengemiddelde zorg leveren in de opvoeding van [minderjarige 1] . “De gebruikelijke 8 uur wordt overschreden daar zij taakgericht zo’n drie uur extra per dag bezig zijn met de opvoeding en ontwikkeling van [minderjarige 1] ” aldus het CJG. Verder wordt verwezen naar het familieplan dat de ouders van [minderjarige 1] gemaakt hebben. Vervolgens zijn doelen gesteld en oplossingen aangedragen door het CJG. Wat betreft de begeleiding door ouders komt het CJG op 6,9 uren per week aan “extra ondersteuning naast gebruikelijke zorg voor opvoeding en ontwikkeling van zoon”. Naar het oordeel van de rechtbank is onduidelijk op grond waarvan het CJG tot de conclusie komt dat drie uur per dag extra hulp nodig is terwijl 6,9 uur per week begeleiding wordt geadviseerd. Anders dan verweerder meent kan uit de tekst en de context van de - hiervoor geciteerde - zin niet worden afgeleid dat uitsluitend de visie van ouders is aangehaald.
In het plan dat door ouders is opgesteld wordt beschreven wat de opvoed- en opgroeisituatie van [minderjarige 1] is, wat de doelen zijn, hoe de opvoed- en opgroeisituatie van [minderjarige 1] wordt verbeterd en op welke wijze professionele hulp en ondersteuning, onder meer, maar niet uitsluitend, door ouders en grootvader wordt ingezet. Uiteindelijk komen ouders daarbij tot de conclusie dat een PGB kan worden verstrekt van een zodanige omvang dat daaruit gemiddeld 13 uur per week hulp kan worden verleend door ouders en 9,2 uur door grootvader. Het CJG is op geen enkele manier ingegaan op hetgeen in de beschrijving is opgenomen maar heeft volstaan met een verwijzing.
Indien, zoals in dit geval, nadrukkelijk is gesteld en onderbouwd dat de begeleiding van [minderjarige 1] zodanig omvangrijk is dat het voor ouders niet zonder hulp mogelijk is deze te verlenen, dient in het gezinsplan of in het besluit van verweerder te worden onderzocht of de problematiek van de jeugdige noopt tot die extra begeleiding, op welke wijze ouders hierin redelijkerwijs een aandeel kunnen leveren en wat de beste modaliteit is van de in te zetten hulp (in natura of via een PGB, al dan niet te leveren door ouders).
Bij het antwoord op de vraag naar het aandeel van de ouders dient het CJG of verweerder alle belangen af te wegen, waaronder in ieder geval het belang van ouders te voorzien in een inkomen, de belastbaarheid van ouders en de draagkracht van ouders, de behoefte en mogelijkheden van de jeugdige en die van de sociale omgeving van de jeugdige en zijn ouders. Nu in het gezinsplan de genoemde motivering ontbreekt, kan verweerder het gezinsplan niet aan zijn besluit ten grondslag leggen. Nu verweerder dat wel gedaan heeft, handelt hij in strijd met artikel 3:9 Algemene Pro wet bestuursrecht (hierna: Awb). Verder heeft verweerder in strijd met artikel 3:4, eerste lid, Awb gehandeld door de hiervoor genoemde belangen niet in zijn afweging te betrekken en vervolgens, in strijd met artikel 7:12 Awb Pro het genomen besluit onvoldoende gemotiveerd. Daarmee is ook, in strijd met artikel 7:13, zevende lid, Awb onvoldoende gemotiveerd waarom is afgeweken van het advies van de commissie bezwaarschriften. Het besluit komt derhalve voor vernietiging in aanmerking.
4.6
Wat betreft de hulp die grootvader biedt in de zin van begeleiding van sportwedstrijden van [minderjarige 1] oordeelt de rechtbank dat het standpunt van verweerder dat van jeugdhulp geen sprake is, onjuist is. Volgens artikel 1.1 Jeugdwet wordt, voor zover hier van belang, onder jeugdhulp verstaan:
“1e ondersteuning van en hulp en zorg, niet zijnde preventie, aan jeugdigen en hun ouders bij het verminderen, stabiliseren, behandelen en opheffen van of omgaan met de gevolgen van psychische problemen en stoornissen, psychosociale problemen, gedragsproblemen of een verstandelijke beperking van de jeugdige, opvoedingsproblemen van de ouders of adoptiegerelateerde problemen;
2e het bevorderen van de deelname aan het maatschappelijk verkeer en van het zelfstandig functioneren van jeugdigen met een somatische, verstandelijke, lichamelijke of zintuiglijke beperking, een chronisch psychisch probleem of een psychosociaal probleem en die de leeftijd van achttien jaar nog niet hebben bereikt”.
De vraag of begeleiding van [minderjarige 1] tijdens sportwedstrijden is aan te merken als jeugdhulp wordt naar het oordeel van de rechtbank niet beantwoord op grond van de activiteit die begeleid wordt maar op grond van de overweging of door de begeleiding deelname aan het maatschappelijk verkeer wordt bevorderd dan wel of een bijdrage wordt gegeven aan het zelfstandig functioneren van de jeugdige, een en ander in relatie tot zijn beperkingen. Blijkens het door het CJG opgestelde gezinsplan zijn de doelen voor [minderjarige 1] onder meer werken aan participatie in de maatschappij, leren omgaan met zijn autisme en zichzelf emotioneel leren redden binnen zijn vrijetijdsbesteding. Niet kan zonder meer worden ingezien dat begeleiding bij sportactiviteiten niet een vorm van jeugdhulp kan zijn, die zou kunnen passen binnen deze doelen. Verweerder heeft, gelet hierop, onvoldoende gemotiveerd waarom geen sprake is van jeugdhulp zodat het besluit ook wat dat betreft voor vernietiging in aanmerking komt.
5. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak.
De rechtbank ziet aanleiding om verweerder in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen. Dat herstellen kan hetzij met een aanvullende motivering, hetzij, voor zover nodig, met een nieuwe beslissing op bezwaar, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit. Om het gebrek te herstellen, moet verweerder, mede gelet op het door ouders ingebrachte gezinsplan, naar de feiten en omstandigheden van dit moment onderzoeken in welke mate [minderjarige 1] begeleiding nodig heeft. Indien blijkt in welke mate begeleiding nodig is, dient verweerder vervolgens te bezien welk aandeel ouders of de sociale omgeving hierin redelijkerwijs kunnen leveren, daarbij de belangen als hiervoor vermeld in acht nemend. Voor zover begeleiding redelijkerwijs niet van de ouders kan worden gevergd, dient verweerder een voorziening op het gebied van jeugdhulp te verstrekken, in natura dan wel in de vorm van een PGB. Indien het onderzoek tot de conclusie leidt dat de jeugdhulp tot een aantoonbaar betere of effectievere ondersteuning leidt dan wel aantoonbaar doelmatiger is en overigens aan de voorwaarden is voldaan, kan het PGB worden aangewend voor de begeleiding door ouders. De rechtbank merkt daarbij nog op dat, naar verweerder ter zitting heeft gesteld, de nadere regels van verweerder, waarin onder meer een - de ouders (ten onrechte) uitsluitende - definitie is opgenomen van sociaal netwerk, zullen worden gewijzigd.
Wat betreft de begeleiding door de grootvader van [minderjarige 1] dient verweerder te onderzoeken of, gelet op de doelen voor [minderjarige 1] , een voorziening nodig is in de zin van begeleiding van [minderjarige 1] tijdens sportwedstrijden. Daarbij dient verweerder vervolgens, conform het vorenstaande, te beoordelen of redelijkerwijs van ouders of de omgeving van [minderjarige 1] kan worden verwacht die begeleiding op zich te nemen dan wel of op verweerder de verplichting rust de voorziening te treffen, hetzij in de vorm van een voorziening in natura dan wel in de vorm van een PGB.
De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen verweerder het gebrek kan herstellen op acht weken na verzending van deze tussenuitspraak.
6. Verweerder moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, Awb en om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen. Als verweerder gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiseres in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van verweerder. In beginsel, ook in de situatie dat verweerder de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.
7. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
Beslissing
De rechtbank:
- draagt verweerder op binnen twee weken de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen;
- stelt verweerder in de gelegenheid om binnen acht weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.M.B. Elferink, voorzitter, en mr. H.W.H. Oude Aarninkhof en mr. H.T. Pos, leden, in aanwezigheid van P. van Essen - van ‘t Ende, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 april 2016.