Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 15/1548
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[eiseres]te Bergentheim, eiseres,
(gemachtigde: S.G.C. van Ingen),
en
het college van burgemeester en wethouders van Hardenberg, verweerder,
(gemachtigden: G.D. ten Berge en H.J. Leferink).
Procesverloop
Bij besluit van 11 februari 2015 (het primaire besluit) is de indicatie van eiseres voor huishoudelijke hulp op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) met ingang van 1 april 2015 herzien. Om eiseres aan de situatie te laten wennen is haar nog tot 1 oktober 2015 de voorheen geboden hulp toegekend. Indien eiseres daarna hulp bij het huishouden wenst, kan zij gebruik maken van de algemene voorziening huishoudelijke hulp.
Bij besluit van 23 juni 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 november 2015. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Op 28 december 2015 heeft de rechtbank het onderzoek heropend.
Het onderzoek ter zitting is voortgezet op 17 februari 2016. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1. Bij besluit van 2 december 2010 is eiseres met ingang van 1 januari 2011 in aanmerking gebracht voor 5,5 uur per week hulp bij het huishouden (klasse 3; HH1) op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo). Deze hulp is geïndiceerd voor lichte en zware huishoudelijke werkzaamheden en het verzorgen en/of strijken van de was. In dit besluit is tevens meegedeeld dat deze voorziening wordt voortgezet voor onbepaalde tijd als er geen wijzigingen optreden in de omstandigheden van eiseres en/of de Wmo en/of de gemeentelijke verordening. Deze hulp bij het huishouden is toegekend in de vorm van een persoonsgebonden budget (pgb).
In verband met de inwerkingtreding van de Wmo 2015 per 1 januari 2015 heeft een herbeoordeling plaatsgevonden. Hierop is de besluitvorming gevolgd, zoals vermeld onder ‘Procesverloop’.
2. In het bestreden besluit is bepaald dat slechts beoogd is om de huishoudelijke hulp maatwerkvoorzieningen vanuit de Wmo te beëindigen per 1 april 2015 en voor de werkzaamheden die onder de HH1 vielen oplossingen te bieden. Opgemerkt is dat de HH1 slechts bedoeld was voor schoonmaakwerkzaamheden in huis en voor wasverzorging. Deze werkzaamheden worden onder de Wmo 2015 uitgevoerd door (commerciële) aanbieders. Een aantal aanbieders is daarbij door de gemeente gecontracteerd, waarbij het financiële gedeelte voor het grootste gedeelte door de gemeente wordt vergoed. Ten aanzien van het doen van boodschappen is door verweerder verwezen naar de boodschappenservice. Over tuinonderhoud is overwogen dat dit vanuit de Wmo noch de Wmo 2015 geregeld wordt. Op grond van het overgangsrecht in artikel 18 van de Verordening maatschappelijke ondersteuning en Jeugdhulp gemeente Hardenberg 2015 (Verordening 2015) is aan eiseres nog tot 1 oktober 2015 huishoudelijke hulp voor 5,5 uur per week toegekend.
3. Eiseres heeft zich op het standpunt gesteld dat de door haar gevraagde hulp in de huishouding voor haar geen algemeen gebruikelijke voorziening is. Volgens eiseres is verweerder verplicht om maatwerk te leveren, maar is haar geen maatwerkvoorziening aangeboden. Verder is het onderzoek door verweerder naar de mening van eiseres onvoldoende zorgvuldig geweest. Weliswaar heeft een keukentafelgesprek plaatsgevonden, maar van een tussentijdse evaluatie of ander onderzoek is geen sprake geweest.
Eiseres heeft daarnaast betoogd dat sprake is van een indicatie op zorgresultaat - te weten een schoon huis - en dat tot nu toe in de rechtspraak steeds is geoordeeld dat het enkel indiceren op resultaat een schending van de motiveringsverplichting oplevert. Ook zou de gemeenteraad in een verordening de essentialia van het voorzieningenpakket moeten vastleggen, zodat voor de burger duidelijk is welk resultaat met een voorziening moet worden bereikt. Dit is onvoldoende gebeurd, aldus eiseres.
4. De rechtbank overweegt als volgt.
4.1
Ingevolge artikel 1.1.1, eerste lid, van de Wmo 2015 wordt onder maatschappelijke ondersteuning onder meer verstaan: het ondersteunen van de zelfredzaamheid en de participatie van personen met een beperking of met chronische psychische of psychosociale problemen zoveel mogelijk in de eigen leefomgeving.
Onder een algemene voorziening wordt verstaan: aanbod van diensten of activiteiten dat, zonder voorafgaand onderzoek naar de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van de gebruikers, toegankelijk is en dat is gericht op maatschappelijke ondersteuning.
Ingevolge artikel 2.1.2, eerste lid, van de Wmo 2015 stelt de gemeenteraad periodiek een plan vast met betrekking tot het door het gemeentebestuur te voeren beleid met betrekking tot maatschappelijke ondersteuning.
Ingevolge artikel 2.1.3, eerste lid, van de Wmo 2015 stelt de gemeenteraad bij verordening de regels vast die noodzakelijk zijn voor de uitvoering van het in artikel 2.1.2 bedoelde plan en de door het college ter uitvoering daarvan te nemen besluiten of te verrichten handelingen.
Ingevolge artikel 2.3.1 van de Wmo 2015 draagt het college er zorg voor dat aan personen die daarvoor in aanmerking komen een maatwerkvoorziening wordt verstrekt.
In artikel 2.3.2, eerste lid, van de Wmo 2015 is bepaald dat indien bij het college melding wordt gedaan van een behoefte aan maatschappelijke ondersteuning, het college in samenspraak met degene door of namens wie de melding is gedaan en waar mogelijk met de mantelzorger of mantelzorgers dan wel diens vertegenwoordiger, zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen zes weken, een onderzoek uitvoert overeenkomstig het tweede tot en met achtste lid. Het college bevestigt de ontvangst van de melding.
Volgens het vierde lid van dit artikel onderzoekt het college - voor zover hier relevant - :
(…);
e. de mogelijkheden om met gebruikmaking van een algemene voorziening of door het verrichten van maatschappelijk nuttige activiteiten te komen tot verbetering van zijn zelfredzaamheid of zijn participatie, onderscheidenlijk de mogelijkheden om met gebruikmaking van een algemene voorziening te voorzien in zijn behoefte aan beschermd wonen of opvang;
(…).
Artikel 2.3.5, derde lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat het college beslist tot verstrekking van een maatwerkvoorziening ter compensatie van de beperkingen in de zelfredzaamheid of participatie die de cliënt ondervindt, voor zover de cliënt deze beperkingen naar het oordeel van het college niet op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk dan wel met gebruikmaking van algemene voorzieningen kan verminderen of wegnemen. De maatwerkvoorziening levert, rekening houdend met de uitkomsten van het in artikel 2.3.2 bedoelde onderzoek, een passende bijdrage aan het realiseren van een situatie waarin de cliënt in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid of participatie en zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kan blijven.
Artikel 8:9, eerste lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat de Wmo wordt ingetrokken, onverminderd de rechten en verplichtingen die onmiddellijk voor het tijdstip waarop artikel 2.1.1 in werking is getreden, voor betrokkene zijn verbonden aan een met toepassing van de Wmo door het college genomen besluit waarbij aanspraak is verstrekt op een individuele voorziening in natura of het ontvangen van een persoonsgebonden budget dan wel een financiële tegemoetkoming.
4.2
De gemeenteraad van de gemeente Hardenberg heeft uitvoering gegeven aan artikel 2.1.3, eerste lid, van de Wmo 2015 met de Verordening 2015.
Volgens artikel 7, eerste lid, van de Verordening 2015 komt een cliënt in aanmerking voor een maatwerkvoorziening ter compensatie van de beperkingen, als gevolg waarvan de cliënt onvoldoende in staat is tot zelfredzaamheid of participatie en voor zover de cliënt deze beperkingen naar het oordeel van het college niet kan verminderen of wegnemen op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg, met hulp van andere personen, met gebruikmaking van algemeen gebruikelijke voorzieningen of met gebruikmaking van algemene voorzieningen.
Volgens artikel 18, tweede lid, van de Verordening 2015 houdt een cliënt, tenzij de indicatie eerder afloopt, maximaal een half jaar recht op de lopende voorziening verstrekt op grond van de ‘Verordening voorzieningen maatschappelijke ondersteuning gemeente Hardenberg’, nadat het college een nieuw besluit heeft genomen waarbij het besluit waarmee deze voorziening is verstrekt, wordt ingetrokken.
4.3
Verweerder heeft het bestreden besluit ter zitting op 5 november 2015 nog als volgt toegelicht. Indien een algemene voorziening niet voldoende of ontoereikend is, is een maatwerkvoorziening nog steeds mogelijk. Bij eiseres moet schoongemaakt worden. Aangezien hiervoor een algemene voorziening beschikbaar is, wordt niet toegekomen aan maatwerk. Indien eiseres van mening is dat de uit de algemene voorziening geboden hulp onvoldoende is, dient zij dat te melden bij de zorgaanbieders die het dan oppakken.
4.4
Niet in geschil is dat eiseres beperkingen heeft en ten gevolge daarvan ondersteuning behoeft voor de lichte en zware schoonmaakwerkzaamheden en de wasverzorging.
4.5
Nu verweerder bij de besluitvorming het voorhanden zijn van een algemene voorziening, en niet het voorhanden zijn van een algemeen gebruikelijke voorziening, heeft betrokken, kan hetgeen eiseres naar voren heeft gebracht over de algemeen gebruikelijke voorziening hier buiten bespreking blijven.
4.6
Met betrekking tot eiseres’ betoog dat de gemeenteraad in een verordening de essentialia van het voorzieningenpakket moet vastleggen, overweegt de rechtbank dat dit onder de Wmo wellicht aan de orde was, maar dat deze verplichting niet uit enige bepaling uit de Wmo 2015 volgt. Dit betoog faalt derhalve.
4.7
Ten aanzien van de stelling dat in geval van een indicatie op zorgresultaat zonder meer sprake is van een schending van de motiveringsverplichting, overweegt de rechtbank dat uit de door eiseres in dit kader aangehaalde uitspraken, noch anderszins, is af te leiden dat het indiceren op zorgresultaat onder de Wmo 2015 op zichzelf al een schending van de motiveringsverplichting oplevert.
4.8
Met betrekking tot het door verweerder verrichte onderzoek, dat aan het bestreden besluit ten grondslag is gelegd, wordt als volgt overwogen.
Verweerder heeft op 19 januari 2015 een keukentafelgesprek met eiseres gevoerd. In de brief van 11 februari 2015 is een samenvatting van dit keukentafelgesprek weergegeven. Tevens is een zogenoemde Herbeoordeling Huishoudelijke Hulp (ongedateerd) opgesteld.
Het gesprek op 19 januari 2015 is door verweerder als volgt samengevat:
“In het gesprek gaf u aan niet zelf de wasverzorging en de lichte en zware werkzaamheden te kunnen uitvoeren. U gaf daarnaast aan dat u niet altijd zelf de boodschappen kunt verzorgen. De boodschappen worden af en toe door uw huishoudelijke hulp verzorgd. Voor de wasverzorging en de lichte en zware schoonmaakwerkzaamheden kunt u vanaf 1 oktober 2015 gebruik gaan maken van de algemene voorziening, met de huishoudelijke hulp toeslag. U neemt hierover zelf contact op met een zorgaanbieder die vermeld staat op de flyer die tijdens het huisbezoek bij u achtergelaten is. U heeft aangegeven zich zorgen te maken over de financiën. U maakt veel kosten vanwege uw aandoening en u heeft het idee dat u financieel in de problemen komt. Mogelijk kunt u bij het inzetten van de algemene voorziening huishoudelijke hulp gebruik maken van de minima regeling waardoor de gemeente een extra toelage geeft waardoor u een lagere eigen bijdrage aan de zorgaanbieder heeft. In de flyer die tijdens het huisbezoek bij u achtergelaten is kunt u lezen welke stappen u hiervoor moet ondernemen. Tijdens het gesprek heeft u aangegeven dat u graag opnieuw uw oude beschikking wat betreft de PGB regeling zou willen ontvangen. De gemeente stuurt zo spoedig mogelijk deze beschikking naar u op.”
Uit de Herbeoordeling Huishoudelijke Hulp volgt dat de volgende onderwerpen met eiseres zijn besproken: de ondersteuningsvraag, haar financiën, de huisvesting, de lichamelijke gezondheid, de activiteiten dagelijks leven, het sociale netwerk en de maatschappelijke participatie. Tevens blijkt uit deze Herbeoordeling dat eiseres van mening is dat ze recht heeft op het pgb en dat ze dit recht wil behouden, alsmede dat zij geen gebruik wil maken van een zorgaanbieder. Dit wil eiseres niet omdat ze dan een hulp krijgt die ze niet kent en vele hulpen werken naar haar mening niet naar behoren. Ook heeft eiseres opgemerkt dat ze de eigen bijdrage en tevens kosten voor andere algemene voorzieningen niet kan financieren.
4.9
De rechtbank stelt vast dat eiseres op grond van de Wmo in verband met haar beperkingen aanspraak had op hulp bij het huishouden voor onbepaalde tijd. Vanwege de invoering van de Wmo 2015 is deze aanspraak herzien. Deze herziening dient in verband met de rechtszekerheid met voldoende waarborgen te zijn omkleed. Dit betekent naar het oordeel van de rechtbank in ieder geval dat het onderzoek, zoals is voorgeschreven in artikel 2.3.2 van de Wmo 2015, voor het geval iemand zich meldt voor een voorziening op grond van de Wmo 2015, tevens is aangewezen wanneer overwogen wordt tot een herziening van bestaande aanspraken over te gaan.
4.1
Op grond van artikel 2.3.2, vierde lid, aanhef en onder e, van de Wmo 2015 dient verweerder te onderzoeken of er mogelijkheden zijn om met gebruikmaking van een algemene voorziening te komen tot verbetering van de zelfredzaamheid of participatie van een betrokkene. Ook wijst de rechtbank op hetgeen is bepaald in artikel 2.3.5, derde lid, van de Wmo 2015, te weten dat rekening houdend met de uitkomsten van het in artikel 2.3.2 bedoelde onderzoek, een passende bijdrage geleverd dient te worden aan het realiseren van een situatie waarin de cliënt in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid of participatie en zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kan blijven. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder onvoldoende uitvoering gegeven aan dit aspect van zijn onderzoeksplicht en ontoereikend gemotiveerd waarom hetgeen aan eiseres in het kader van de Wmo 2015 is aangeboden als een voor haar passende bijdrage kan worden beschouwd. De rechtbank komt tot dit oordeel, nu verweerder voorafgaand aan de besluitvorming heeft volstaan met een verwijzing naar een algemene voorziening, enkel inhoudende dat eiseres zelf contact moet zoeken met een aantal met naam genoemde zorgaanbieders, en daarmee het initiatief volledig bij eiseres heeft neergelegd. Het bestreden besluit kan om deze reden niet in stand blijven wegens strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit zal worden vernietigd.
4.11
De rechtbank ziet aanleiding te bezien of de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand kunnen worden gelaten.
4.12
Bij brief van 30 november 2015 heeft verweerder een verslag van het gesprek dat op 20 november 2015 met eiseres heeft plaatsgevonden naar de rechtbank gestuurd.
Uit dit gespreksverslag blijkt dat een medewerker van ‘Samen doen’ de situatie van eiseres met eiseres heeft besproken en dat de opties zijn doorgenomen. In het gespreksverslag is verder beschreven dat vanwege de aandoeningen van eiseres grond bestaat voor een eventuele maatwerkvoorziening, maar dat eiseres hier uitdrukkelijk vanaf ziet om financiële redenen.
4.13
Ter zitting van de rechtbank op 17 februari 2016 is gebleken dat verweerder bereid is in gesprek te gaan met een zorgaanbieder en met eiseres teneinde concrete afspraken te maken over de invulling van de algemene voorziening bij eiseres. Verder heeft verweerder eiseres hulp aangeboden bij het verkrijgen van inzicht in haar financiën.
4.14
Gelet op het gesprek dat op 20 november 2015 met eiseres heeft plaatsgevonden, gelet op verweerders toelichting ter zitting op 17 februari 2016 en gelet op de weinig coöperatieve houding van eiseres om inzicht te bieden in haar financiële situatie is de rechtbank van oordeel, dat verweerder niet langer verweten kan worden dat onvoldoende onderzoek naar de situatie van eiseres is verricht. Hetgeen voor het overige naar voren is gebracht geeft evenmin aanleiding om de rechtsgevolgen van het besluit niet in stand te kunnen laten. Hieruit volgt dat de rechtbank aanleiding ziet om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit geheel in stand te laten.
4.15
Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eiseres te worden vergoed. De rechtbank zal verweerder veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.240,-- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, 0,5 punt voor het verschijnen ter nadere zitting, waarde per punt € 496,-- , wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit geheel in stand blijven;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 45,-- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.240,--.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.M.J. Vijftigschild, voorzitter, en mr. drs. G. Edelenbos, en mr. S.H. Peper, leden, in aanwezigheid van mr. drs. H. Richart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
griffier voorzitter
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de datum van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.