Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 14/766
uitspraak van de rechtbank op het beroep in de zaak van
Lyempf Kampen B.V., te Kampen, eiseres
(gemachtigde: mr. drs. W.J.W. van Eijk),
en
Gedeputeerde Staten van Overijssel, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 24 juni 2013 heeft verweerder eiseres een last onder dwangsom opgelegd in verband met overtreding van twee voorschriften opgenomen in het lozingengedeelte van een aan eiseres verleende omgevingsvergunning.
Eiseres heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Bij besluit op bezwaar van 21 februari 2014 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard, de begunstigingstermijn voor het beëindigen van de overtredingen vastgesteld op 31 maart 2014 en het dwangsombedrag vastgesteld op € 50.000,-- per overtreding, tot een maximum van € 200.000,--.
Eiseres heeft tegen het besluit op bezwaar op 31 maart 2014 beroep ingesteld.
Op dezelfde datum heeft eiseres verzocht de voorlopige voorziening te treffen dat het besluit op bezwaar en het primaire besluit met terugwerkende kracht worden geschorst tot zes weken na de bekendmaking van de uitspraak op het beroep.
Het verzoek is ter zitting van 23 april 2014 behandeld. Eiseres is verschenen, vertegenwoordigd door [vertegenwoordiger eiseres 1] en [vertegenwoordiger eiseres 2], bijgestaan door mr. drs. W.J.W. van Eijk. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M.H. Keijzer en U. Vos. Voorts zijn met verweerder verschenen A. Bruggeman en B. Blankvoort, beiden werkzaam bij het waterschap Groot Salland.
De voorzieningenrechter heeft het onderzoek ter zitting geschorst, teneinde de partijen de gelegenheid te geven om in onderling overleg te zoeken naar een oplossing.
Op 30 april 2014 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Bij nader besluit van 11 juni 2014 heeft verweerder het besluit op bezwaar herzien, in die zin dat de begunstigingstermijn is vastgesteld op 24 juni 2014 en het dwangsombedrag is vastgesteld op € 20.000,-- per overtreding, tot een maximum van € 80.000,--. Het besluit op bezwaar is voor het overige gehandhaafd.
Op grond van het bepaalde in artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt het beroep geacht mede gericht te zijn tegen het nadere besluit van 11 juni 2014.
Bij brief van 17 juni 2014 heeft eiseres het verzoek om een voorlopige voorziening ingetrokken en het beroep gehandhaafd.
Eiseres en verweerder hebben bij brieven van 24 juli 2014 respectievelijk 8 augustus 2014 aanvullende beroepsgronden en een aanvullend verweerschrift ingediend. Zij hebben de rechtbank gevraagd hetgeen ter zitting van 23 april 2014 is besproken bij de beoordeling van het beroep te betrekken en toestemming verleend om een zitting achterwege te laten.
Hierna is het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1. Eiseres verwerkt melk en melkproducten tot gedroogde producten. Op 23 maart 2004 heeft het Waterschap Groot Salland aan (een rechtsvoorgangster van) eiseres een lozingsvergunning verleend voor het lozen van bedrijfsafvalwater en verontreinigd regenwater in het gemeentelijk vuilwaterriool, op grond van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Wvo). De lozingsvergunning is onderdeel geworden van een aan eiseres verleende omgevingsvergunning. Verweerder is het bevoegde gezag geworden.
In artikel 2, aanhef en onder c, van de vergunning is bepaald dat de in het gemeentelijk riool te brengen afvalstoffen, verontreinigde of schadelijke stoffen uitsluitend mogen bestaan uit bedrijfsafvalwater, te weten:
1. regeneratiewater afkomstig van de onthardingsinstallatie;
2. laboratoriumafvalwater dat in hoofdzaak bestaat uit spoel- en koelwater;
3. overig bedrijfsafvalwater dat in hoofdzaak bestaat uit reinigings-, spoel- en schrobwater.
Bij besluit van 29 augustus 2007 is de vergunning in verband met de toegenomen bedrijfsactiviteiten en uitbreiding van de werktijden en de daarmee gepaard gaande toename van de hoeveelheid geloosd afvalwater per jaar en het aantal vervuilingseenheden, gewijzigd. Artikel 3 van Pro de vergunning is in die zin gewijzigd, dat in het zevende lid is bepaald dat het afvalwater, als bedoeld in artikel 2, onder c, van de vergunning aan de volgende eisen moet voldoen (waarbij geldt: i.e. = inwoner equivalent):
a. de vervuilingswaarde mag als gemiddeld op jaarbasis niet hoger zijn dan 7.500 i.e;
b. de vervuilingswaarde mag als gemiddeld per etmaal niet hoger zijn dan 13.000 i.e.;
c. de vervuilingswaarde mag per etmaal niet hoger zijn dan 15.000 i.e.
Naar aanleiding van een op 16 april 2013 door verweerder ontvangen melding over een illegale lozing op het riool door eiseres, heeft verweerder, mede gelet op eerdere door eiseres gemelde lozingen, eiseres bij brief van 7 mei 2013 in kennis gesteld van het voornemen om haar een last onder dwangsom op te leggen.
Bij besluit van 24 juni 2013 heeft verweerder eiseres een last onder dwangsom opgelegd in verband met overtreding van artikel 2, aanhef en onder c, en artikel 3, zevende lid, aanhef en onder c van de vergunning. De begunstigingstermijn is gesteld op één dag. Het dwangsombedrag is bepaald op € 3.500,-- per overtreding, maximaal eens per week, tot een maximum van € 17.500,--.
Bij besluit op bezwaar van 21 februari 2014 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard en het dwangsombesluit in die zin gewijzigd, dat de begunstigingstermijn voor het opheffen van beide overtredingen is vastgesteld op 31 maart 2014 en het dwangsombedrag is verhoogd naar € 50.000,-- per overtreding, tot een maximum van € 200.000,--.
Bij nader besluit van 11 juni 2014 heeft verweerder het besluit op bezwaar herzien in die zin dat de begunstigingstermijn nader is vastgesteld op 24 juni 2014 en het dwangsombedrag is verlaagd naar € 20.000,-- per overtreding, tot een maximum van € 80.000,--.
2. In geschil is de vraag het besluit op bezwaar van 21 februari 2014, zoals gewijzigd bij het nadere besluit van 11 juni 2014, in rechte in stand kan worden gelaten.
3. In artikel 5:21 van Pro de Awb wordt onder last onder bestuursdwang verstaan: de herstelsanctie, inhoudende:
a. een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en
b. de bevoegdheid van het bestuursorgaan om de last door feitelijk handelen ten uitvoer te leggen, indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.
Ingevolge artikel 5:32, eerste lid, van de Awb kan een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
Ingevolge artikel 5:31d van de Awb wordt onder last onder dwangsom verstaan: de herstelsanctie, inhoudende:
a. een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding en
b. de verplichting tot betaling van een geldsom indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.
In artikel 5:32b van de Awb is onder meer bepaald dat het bestuursorgaan de dwangsom vaststelt hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last. Het bestuursorgaan stelt tevens een bedrag vast waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd.
4. Eiseres en verweerder hebben het volgende aangevoerd.
4.1
Eiseres heeft in de eerste plaats aangevoerd dat van overtreding van artikel 2, aanhef en onder c, noch van artikel 3, zevende lid, aanhef en onder c, van de vergunning sprake is. Volgens eiseres is sprake van ‘spills’, waarvan het lozen niet verboden is. Voorts geeft het lozingenoverzicht, dat verweerder aan het bestreden besluit ten grondslag heeft gelegd, volgens haar geen juist beeld, omdat het is gebaseerd op meldingen van eiseres zelf, waaronder lozingen die achteraf gezien wel vergund bleken te zijn. Alleen de melding van 16 april 2013, die het gevolg was van een storing, staat volgens eiseres voldoende vast, maar deze valt volgens haar onder het bereik van artikel 9, eerste lid, van de vergunning (de calamiteitenregeling).
Eiseres heeft in de tweede plaats aangevoerd dat de verhoging van het dwangsombedrag ten opzichte van het primaire besluit in strijd is met het verbod op reformatio in peius. Bovendien is volgens haar de hoogte van het dwangsombedrag onvoldoende gemotiveerd en staat deze niet in verhouding tot de aard en ernst van de overtreding.
Eiseres heeft tot slot aangevoerd dat de begunstigingstermijn, opgenomen in het besluit op bezwaar van 21 februari 2014, te kort was om aan de last te kunnen voldoen. Eiseres meent dat verweerder met de verlenging in het nadere besluit van 11 juni 2014 heeft erkend dat de begunstigingstermijn te kort was.
4.2
Volgens verweerder is wel sprake van overtreding van de genoemde voorschriften en kon het besluit mede worden gebaseerd op de meldingen van eiseres. In verband hiermee heeft verweerder aangevoerd dat eiseres onvoldoende grip had op haar bedrijfsprocessen. Door haar getroffen maatregelen om illegale lozingen te voorkomen, bleken onvoldoende. Het incident van 16 april 2013 valt volgens verweerder niet onder het bereik van de calamiteitenregeling.
Ten aanzien van de verhoging van het dwangsombedrag stelt verweerder dat artikel 7:11 van Pro de Awb zich er niet tegen verzet om de bevoegdheid tot wijziging van een besluit ten nadele van een bezwaarmaker uit te oefenen, omdat die bevoegdheid reeds bestaat op grond van artikel 5:32 van Pro de Awb, de Provinciewet en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). De verhoging is volgens verweerder bovendien voldoende gemotiveerd en proportioneel, omdat in de bezwaarfase is gebleken dat het plaatsen van een nieuwe tank € 100.000,-- kost en eiseres heeft gesteld dat zij in de toekomst incidenten minder specifiek zal benoemen. Om die reden heeft verweerder gemeend een hoger dwangsombedrag te moeten bepalen.
Volgens verweerder was de aanvankelijke begunstigingstermijn tot 31 maart 2014 niet onredelijk omdat bij beheersing van de bedrijfsprocessen de reeds getroffen maatregelen voldoende moesten zijn. De begunstigingstermijn is enkel verlengd om eiseres de gelegenheid te geven een door haar gewenste aanvullende calamiteitenvoorziening te treffen, die uiterlijk op 18 juni 2014 geïnstalleerd zou zijn.
5. De rechtbank overweegt hierover het volgende.
5.1
Ten aanzien van het geschilpunt of sprake is van overtreding van de genoemde voorschriften, heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank terecht gewezen op de tekst, toelichting op en achtergrond van deze voorschriften.
Artikel 2, aanhef en onder c, van de vergunning vermeldt dat onder ‘Overig bedrijfsafvalwater’ wordt verstaan, het bedrijfsafvalwater ‘dat in hoofdzaak bestaat uit reinigings-, spoel- en schrobwater’.
Onder ‘Overwegingen’ in de vergunning van 23 maart 2004 staat dat het bedrijfsafvalwater bestaat uit spoelwater en reinigingsvloeistoffen van apparatuur en productieruimten, regeneratiewater van de onthardingsinstallatie en spoelwater van de ontijzeringsinstallatie, waarbij geldt dat ruim 90% van het overig bedrijfsafvalwater dat wordt geloosd reinigingsvloeistoffen bevat, met daarin opgelost productresten bestaande uit organische bestanddelen, onder andere melk en daaruit afgeleide bestanddelen.
In de onderliggende aanvragen van 2003 en 2007, onder punt 15, is toegelicht dat het ‘Overig bedrijfsafvalwater’ spoelwater betreft (15.1) en dat daarin verontreinigende stoffen kunnen voorkomen, die omschreven zijn als ‘restanten van het bedrijfsproces, melkresten, gist/smaakversterkers, reinigingsvloeistoffen, spoelwater’ (15.4). De verontreinigende stoffen komen voornamelijk van het reinigen van bedrijfsprocessen, maar ook van kleine hoeveelheden sanitairwater, van het laboratorium en van regeneratie van waterbehandelingsinstallaties (15.5).
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder op grond hiervan terecht geconcludeerd dat uit de tekst, toelichting en achtergrond volgt dat artikel 2, aanhef en onder c, van de vergunning uitsluitend betrekking heeft op reinigings-, spoel en schrobwater, dat vrijkomt tijdens reinigingswerkzaamheden en waarin onvermijdbaar opgeloste productresten kunnen voorkomen. De rechtbank ziet geen aanknopingspunten voor het oordeel dat dit voorschrift ook het lozen van ‘spills’ toestaat, omdat dit geen restanten van het bedrijfsproces zijn die vrijkomen tijdens reinigingswerkzaamheden, maar pure grond- en hulpstoffen zijn, zoals melk, loog en vet, die op een andere manier in de bedrijfsafvalwater terechtkomen. Anders dan eiseres heeft betoogd, ziet de rechtbank in deze context evenmin aanleiding voor het oordeel dat aan de woorden ‘in hoofdzaak’ in artikel 2, aanhef en onder c, van de vergunning, zelfstandige waarde toekomt en dat daarmee is beoogd ruimte te bieden voor andersoortige lozingen, waaronder het lozen van ‘spills’. Verweerder heeft daarom terecht geconcludeerd dat het lozen van melk, loog en vet niet vergund is.
Met betrekking tot artikel 3, zevende lid, aanhef en onder c, van de vergunning heeft eiseres aangevoerd dat dit voorschrift eisen stelt aan het ‘Overig bedrijfsafvalwater’, zoals omschreven in artikel 2, aanhef en onder c, van de vergunning. Verweerder heeft daarom volgens eiseres ten onrechte gesteld dat het lozen van niet-vergund afvalwater ook tot overtreding van artikel 3, zevende lid, aanhef en onder c, van de vergunning kan leiden. De rechtbank volgt dit standpunt niet, omdat het standpunt berust op een onjuiste uitleg van het besluit. Verweerder heeft in het bestreden besluit, zoals nader toegelicht in het verweerschrift, eiseres verweten dat zij beide voorschriften, zelfstandig en naast elkaar, heeft overtreden. Enerzijds betreft dit het lozen van pure grond- en hulpstoffen, zoals melk, loog en vet, dat niet tot het overig bedrijfsafvalwater behoort. Anderzijds betreft dit het lozen van overig bedrijfsafvalwater, dat de vervuilingswaarde overschrijdt.
Voor de conclusie dat beide voorschriften zijn overtreden, heeft verweerder zich gebaseerd op meldingen van eiseres zelf. Uit het lozingenoverzicht, dat verweerder aan het bestreden besluit ten grondslag heeft gelegd, heeft verweerder afgeleid dat de artikelen 2, aanhef en onder c en artikel 3, zevende lid, aanhef en onder c, van de vergunning beiden zijn overtreden. Eiseres heeft hierover gesteld dat het lozingenoverzicht geen juist beeld geeft, omdat het is gebaseerd op meldingen van eiseres zelf, waaronder lozingen die achteraf gezien wel vergund bleken te zijn. Alleen de melding van 16 april 2013, die het gevolg was van een storing, staat volgens eiseres voldoende vast, maar deze valt volgens haar onder het bereik van artikel 9, eerste lid, van de vergunning (de calamiteitenregeling). De rechtbank volgt dit betoog niet, reeds nu het aan eiseres was om verweerder van de juiste informatie te voorzien. Daarbij komt dat de rechtbank niet is gebleken dat eiseres op enig moment heeft gesteld en onderbouwd dat onjuiste meldingen zouden zijn gedaan. De rechtbank baseert dit oordeel op de diverse, bij de processtukken gevoegde toezichtrapporten naar aanleiding van meldingen en het bezwaarschrift van eiseres van 20 augustus 2013, waarin in ieder geval een aantal overtredingen (acht) expliciet is bevestigd.
De stelling van eiseres, dat alleen de melding van 16 april 2013, die het gevolg was van een storing, voldoende vaststaat, treft gelet op het voorgaande geen doel. Of het desbetreffende incident onder het bereik van artikel 9, eerste lid, van de vergunning valt, kan derhalve onbesproken blijven.
Op grond van het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder terecht heeft geconcludeerd dat sprake is van overtreding van zowel artikel 2, aanhef en onder c, van de vergunning, als artikel 3, zevende lid, aanhef en onder c, van de vergunning. Het beroep is in zoverre ongegrond.
5.2
Verweerder was derhalve bevoegd handhavend op te treden tegen de overtredingen. In beginsel zal het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. De rechtbank is van oordeel dat van dergelijke bijzondere omstandigheden niet gebleken is. Van een concreet zich op legalisatie is geen sprake. Gelet op het aantal overtredingen voorafgaand aan de besluitvorming, kon verweerder zich, ondanks de inspanningen van eiseres om maatregelen te nemen, op het standpunt stellen dat een last onder dwangsom diende te worden opgelegd teneinde er zeker van te zijn dat die maatregelen daadwerkelijk binnen afzienbare tijd zouden worden gerealiseerd en om verdere overtreding van de genoemde voorschriften te voorkomen.
5.3
Eiseres heeft voorts gesteld dat de verhoging van het dwangsombedrag ten opzichte van het primaire besluit in strijd is met het verbod op reformatio in peius.
De rechtbank overweegt hierover dat verweerder in het besluit op bezwaar het dwangsombedrag aanzienlijk heeft verhoogd. Het dwangsombedrag was in het primaire besluit vastgesteld op € 3.500,-- per overtreding, maximaal eens per week, tot een maximum van € 17.500,--. In het besluit op bezwaar is de hoogte van het dwangsombedrag vastgesteld op € 50.000,-- per overtreding, tot een maximum van € 200.000,--. In het nadere besluit van 11 juni 2014 is het dwangsombedrag weliswaar weer verlaagd (naar € 20.000,-- per overtreding, tot een maximum van € 80.000,--), maar nog steeds aanzienlijk hoger dan oorspronkelijk, zodat eiseres in een nadeliger positie terecht is gekomen.
De rechtbank ziet geen grondslag waarop verweerder bevoegd was het primaire besluit ambtshalve en dus buiten de bezwaarschriftprocedure om in die zin te wijzigen. Deze bevoegdheid vloeit naar het oordeel van de rechtbank niet voort uit artikel 5:32 van Pro de Awb, de Provinciewet en de Wabo, zoals verweerder heeft betoogd, omdat het opleggen van een nieuwe, hogere dwangsom slechts mogelijk is in combinatie met het opnieuw opleggen van een last onder dwangsom, bijvoorbeeld omdat de eerdere last onder dwangsom is uitgewerkt of niet het beoogde effect heeft gehad. Daarvan is in het onderhavige geval geen sprake. Aldus heeft verweerder gehandeld in strijd met het verbod op reformatio in peius.
Het beroep is in zoverre gegrond.
Het betoog van eiseres, dat de hoogte van het dwangsombedrag in het besluit op bezwaar onvoldoende gemotiveerd is en niet in verhouding staat tot de aard en ernst van de overtreding, kan derhalve onbesproken blijven.
5.4
Met betrekking tot het betoog van eiseres, dat de begunstigingstermijn, opgenomen in het besluit op bezwaar van 21 februari 2014, te kort was om aan de last te kunnen voldoen, stelt de rechtbank vast dat de partijen overeenstemming hebben bereikt over de bij het nadere besluit van 11 juni 2014 vastgestelde begunstigingstermijn. Eiseres heeft daarom geen belang meer bij een beoordeling van deze beroepsgrond.
5.5
Het beroep is gegrond en het besluit op bezwaar dient te worden vernietigd. Uit een oogpunt van finale geschilbeslechting zal de rechtbank zelf in de zaak voorzien, door het dwangsombedrag overeenkomstig het primaire besluit te bepalen op € 3.500,-- per overtreding, maximaal eens per week, tot een maximum van € 17.500,--. Gesteld noch gebleken is dat dit dwangsombedrag onredelijk zou zijn.
5.6
De rechtbank ziet aanleiding om verweerder te veroordelen tot vergoeding van de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, welke kosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden vastgesteld op € 730,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 0,5 punt voor het indienen van een reactie op het nadere besluit, met een waarde per punt van € 487,-- en een wegingsfactor 1).
5.7
Voorts ziet de rechtbank aanleiding om te bepalen dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van Gedeputeerde Staten van 21 februari 2014, zoals gewijzigd bij het nadere besluit van 11 juni 2014, voor zover daarbij het te verbeuren bedrag van de dwangsom is vastgesteld op € 50.000,-- per overtreding, tot een maximum van € 200.000,-- respectievelijk € 20.000,-- per overtreding, tot een maximum van € 80.000,--;
- bepaalt dat het te verbeuren bedrag van de dwangsom bedraagt: € 3.500,-- per overtreding, maximaal eens per week, tot een maximum van € 17.500,--;
- bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
- veroordeelt verweerder tot vergoeding van de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 730,50;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 328,-- aan eiseres te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.P.W. Esmeijer, rechter, en door hem en M.W. Hulsman als griffier ondertekend. Uitgesproken in het openbaar op
Afschrift verzonden op
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.