Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 15/1657
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[eiseres], te Daarle, eiseres,
(gemachtigde: F. Postma),
en
het college van burgemeester en wethouders van Hellendoorn, verweerder,
(gemachtigden: A.A.W.M. Harmsen-Gerritsen en H. Meijerink).
Procesverloop
Bij besluit van 7 januari 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder de aan eiseres op
16 november 2011 op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) toegekende indicatie voor huishoudelijke hulp met ingang van 20 april 2015 ingetrokken. Voor de periode tot 20 april 2015 heeft verweerder eiseres, in het kader van gewenning, dezelfde huishoudelijke ondersteuning geboden als die zij daarvoor ontving. Voor de periode van 20 april 2015 tot en met 12 november 2016 heeft verweerder eiseres op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) in aanmerking gebracht voor een maatwerkvoorziening huishoudelijke ondersteuning in de vorm van een pluspakket en haar in dit kader € 154,64 per vier weken toegekend.
Bij besluit van 25 juni 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 november 2015. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1. Bij besluit van 16 november 2011 is aan eiseres op grond van de Wmo voor de periode van 13 november 2011 tot en met 12 november 2016 een indicatie toegekend voor hulp bij het huishouden voor 10 uur en 30 minuten per week. Eiseres heeft deze hulp bij het huishouden ontvangen in de vorm van een persoonsgebonden budget (pgb).
In verband met de inwerkingtreding van de Wmo 2015 heeft de besluitvorming plaatsgevonden, zoals vermeld onder ‘Procesverloop’.
2. Aan het bestreden besluit is het volgende ten grondslag gelegd. In de Verordening maatschappelijke ondersteuning Hellendoorn 2015 (Verordening 2015) is bepaald dat een cliënt recht houdt op een lopende voorziening, verstrekt op grond van de Verordening maatschappelijke ondersteuning Hellendoorn 2013, totdat het college een nieuw besluit heeft genomen waarbij het besluit waarmee deze voorziening is verstrekt, wordt ingetrokken. Volgens verweerder is voorafgaand aan het besluit tot intrekking van de oude voorziening een onderzoek ingesteld naar de situatie van eiseres en is eiseres tijdig over de intrekking geïnformeerd. Verder is een overgangstermijn van drie maanden in acht genomen.
Verweerder heeft eiseres van 20 april 2015 tot en met 12 november 2016 een maatwerkvoorziening huishoudelijke ondersteuning in de vorm van een pluspakket toegekend, waarmee zij volgens verweerder in aanmerking komt voor een maatwerkvoorziening voor het schoonmaakwerk, voor de bereiding van de warme maaltijden en ten behoeve van de regievoering ten aanzien van het huishouden. Volgens verweerder is uit het onderzoek niet gebleken dat eiseres geen gebruik kan maken van voorliggende algemene voorzieningen als een boodschappenservice of een was- en strijkservice.
Verweerder heeft met ingang van 20 april 2015 € 154,64 per vier weken toegekend, omdat dit bedrag hoort bij het pluspakket huishoudelijke ondersteuning volgens het Besluit maatschappelijke ondersteuning gemeente Hellendoorn 2015. Hierbij is overwogen dat de hoogte van de pgb’s tot stand is gekomen door uit te gaan van een gemiddelde van twee uren per week huishoudelijke ondersteuning en de uurtarieven van Huishoudelijk Hulp 1 en Huishoudelijk Hulp 2 van 2014. Dit gemiddelde van twee uren huishoudelijke ondersteuning per week is afgeleid uit de afspraken, zoals die zijn gemaakt met de aanbieders van zorg in natura. Volgens verweerder kan, ingeval van ontoereikendheid van het pgb, een cliënt in redelijkheid verwezen worden naar zorg in natura.
3. Eiseres heeft allereerst betoogd dat het bestreden besluit buiten de uiterste beslistermijn is genomen, hetgeen reeds aanleiding zou moeten zijn om het bestreden besluit te vernietigen. Daarnaast heeft eiseres zich op het standpunt gesteld dat het onderzoek onzorgvuldig is geweest. Hierbij heeft zij erop gewezen dat haar fysieke en psychische situatie een maatwerkvoorziening, anders dan het geboden pluspakket huishoudelijke ondersteuning, noodzakelijk maken. Verder is onvoldoende aandacht besteed aan de beperkingen van haar echtgenoot en onvoldoende rekening gehouden met de aanwezigheid van meerdere woonruimtes. Eiseres heeft voorts betoogd dat bij de toekenning van huishoudelijke hulp in 2011 door verweerder is vastgesteld dat er geen algemene voorzieningen zijn waarop eiseres kan terugvallen. Dit is thans klaarblijkelijk anders, terwijl in de situatie van eiseres en haar echtgenoot niets is veranderd behalve dat deze achteruit is gegaan. Ten slotte heeft eiseres naar voren gebracht dat haar pgb met ingang van 20 april 2015 is omgezet van een budget van € 10.583,16 op jaarbasis in 2014 naar € 2.010,32. Dit betekent een daling van 81%, zonder dat verweerder heeft onderzocht of deze teruggang financieel wel is op te brengen door eiseres en haar gezin.
4. De rechtbank overweegt als volgt.
4.1
Ten aanzien van de beroepsgrond met betrekking tot de beslistermijn stelt de rechtbank vast dat verweerder in de brief van 12 mei 2015 aan eiseres kenbaar heeft gemaakt dat de beslissing met toepassing van artikel 7:10, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) voor ten hoogste zes weken is verdaagd, zodat de beslissing uiterlijk 24 juni 2015 door eiseres zal worden ontvangen. Anders dan door eiseres is betoogd, vormt de enkele omstandigheid dat verweerder het bestreden besluit uiteindelijk op 25 juni 2015 naar eiseres heeft verzonden geen aanleiding om het bestreden besluit te vernietigen.
4.2
Ingevolge artikel 1.1.1, eerste lid, van de Wmo 2015 wordt onder maatschappelijke ondersteuning onder meer verstaan: het ondersteunen van de zelfredzaamheid en de participatie van personen met een beperking of met chronische psychische of psychosociale problemen zoveel mogelijk in de eigen leefomgeving.
Onder een
algemene voorziening wordt verstaan:aanbod van diensten of activiteiten dat, zonder voorafgaand onderzoek naar de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van de gebruikers, toegankelijk is en dat is gericht op maatschappelijke ondersteuning.
algemene voorziening wordt verstaan:aanbod van diensten of activiteiten dat, zonder voorafgaand onderzoek naar de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van de gebruikers, toegankelijk is en dat is gericht op maatschappelijke ondersteuning.
Ingevolge artikel 2.1.2, eerste lid, van de Wmo 2015 stelt de gemeenteraad periodiek een plan vast met betrekking tot het door het gemeentebestuur te voeren beleid met betrekking tot maatschappelijke ondersteuning.
Ingevolge artikel 2.1.3, eerste lid, van de Wmo 2015 stelt de gemeenteraad bij verordening de regels vast die noodzakelijk zijn voor de uitvoering van het in artikel 2.1.2 bedoelde plan en de door het college ter uitvoering daarvan te nemen besluiten of te verrichten handelingen.
Ingevolge artikel 2.3.1 van de Wmo 2015 draagt het college er zorg voor dat aan personen die daarvoor in aanmerking komen een maatwerkvoorziening wordt verstrekt.
In artikel 2.3.2, eerste lid, van de Wmo 2015 is bepaald dat indien bij het college melding wordt gedaan van een behoefte aan maatschappelijke ondersteuning, het college in samenspraak met degene door of namens wie de melding is gedaan en waar mogelijk met de mantelzorger of mantelzorgers dan wel diens vertegenwoordiger, zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen zes weken, een onderzoek uitvoert overeenkomstig het tweede tot en met achtste lid. Het college bevestigt de ontvangst van de melding.
Volgens het vierde lid van dit artikel onderzoekt het college – voor zover hier relevant – :
a. de behoeften, persoonskenmerken en de voorkeuren van de cliënt;
(…);
e. de mogelijkheden om met gebruikmaking van een algemene voorziening of door het verrichten van maatschappelijk nuttige activiteiten te komen tot verbetering van zijn zelfredzaamheid of zijn participatie, onderscheidenlijk de mogelijkheden om met gebruikmaking van een algemene voorziening te voorzien in zijn behoefte aan beschermd wonen of opvang;
(…).
Artikel 2.3.5, derde lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat het college beslist tot verstrekking van een maatwerkvoorziening ter compensatie van de beperkingen in de zelfredzaamheid of participatie die de cliënt ondervindt, voor zover de cliënt deze beperkingen naar het oordeel van het college niet op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk dan wel met gebruikmaking van algemene voorzieningen kan verminderen of wegnemen. De maatwerkvoorziening levert, rekening houdend met de uitkomsten van het in artikel 2.3.2 bedoelde onderzoek, een passende bijdrage aan het realiseren van een situatie waarin de cliënt in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid of participatie en zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kan blijven.
Artikel 8:9, eerste lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat de Wmo wordt ingetrokken, onverminderd de rechten en verplichtingen die onmiddellijk voor het tijdstip waarop artikel 2.1.1 in werking is getreden, voor betrokkene zijn verbonden aan een met toepassing van de Wmo door het college genomen besluit waarbij aanspraak is verstrekt op een individuele voorziening in natura of het ontvangen van een persoonsgebonden budget dan wel een financiële tegemoetkoming.
4.3
De gemeenteraad van de gemeente Hellendoorn heeft uitvoering gegeven aan artikel 2.1.3, eerste lid, van de Wmo 2015 met de Verordening 2015.
In artikel 1, eerste lid, van de Verordening 2015 is bepaald dat alle begrippen die in deze verordening worden gebruikt en die niet nader worden omschreven dezelfde betekenis hebben als in de wet, het uitvoeringsbesluit en de Awb. Het begrip algemene voorziening is in de Verordening 2015 niet nader omschreven.
In artikel 6, eerste lid, van de Verordening 2015 is bepaald dat een gesprek deel uit maakt van het onderzoek. Het gesprek wordt gevoerd met de cliënt, dan wel zijn vertegenwoordiger, voor zover mogelijk zijn mantelzorger en voor zover nodig zijn familie.
Volgens het tweede lid maken de factoren, genoemd in artikel 2.3.2, vierde lid, van de wet in ieder geval deel uit van het onderzoek en vormen de basis van het gesprek als bedoeld in het eerste lid.
In artikel 9, eerste lid, van de Verordening 2015 is – voor zover hier relevant – bepaald dat een cliënt in aanmerking komt voor een maatwerkvoorziening in verband met de door hem ondervonden beperkingen in de zelfredzaamheid of participatie, voor zover de cliënt deze beperkingen naar het oordeel van het college niet met gebruikmaking van algemeen gebruikelijke voorzieningen of algemene voorzieningen kan verminderen of wegnemen.
4.4
De rechtbank stelt vast dat eiseres nog een doorlopende aanspraak op hulp bij het huishouden voor 10 uur en 30 minuten per week had tot 12 november 2016. Deze aanspraak is met het bestreden besluit herzien en omgezet in huishoudelijke ondersteuning in de vorm van een pluspakket waarbij een pgb van € 154,64 per vier weken is toegekend.
Deze herziening van aan eiseres toegekende aanspraken dient in verband met de rechtszekerheid met voldoende waarborgen te zijn omkleed. Dit betekent naar het oordeel van de rechtbank in ieder geval dat het onderzoek, zoals is voorgeschreven in artikel 2.3.2 van de Wmo 2015 voor het geval iemand zich meldt voor een voorziening op grond van de Wmo 2015, tevens is aangewezen wanneer overwogen wordt tot een herziening van bestaande aanspraken over te gaan.
4.5
Voorafgaand aan de besluitvorming heeft verweerder onderzoek verricht naar de situatie van eiseres.
Dit onderzoek heeft bestaan uit een dossieronderzoek en een bij eiseres afgelegd huisbezoek op 8 december 2014. De resultaten van dit zogenoemde ‘Heronderzoek huishoudelijke ondersteuning’ zijn neergelegd in de rapportage van 30 december 2014.
In deze rapportage is onder meer vermeld dat eiseres bekend is met complexe (psychische) aandoeningen en dat hulp in de huishouding noodzakelijk is omdat eiseres niet in staat is om het volledige huishouden op zich te nemen. Ook is vermeld dat sprake is van een bijzondere woonsituatie, te weten dat eiseres en haar echtgenoot apart slapen en douchen. De echtgenoot van eiseres heeft de beschikking over een badkamer en slaapkamer beneden en eiseres heeft deze vertrekken op de eerste verdieping. Tevens is in de rapportage opgemerkt dat eiseres zeer sterk reageert op stofdeeltjes. In de rapportage is geconcludeerd dat de individuele voorzieningen moeten bestaan uit een maatwerkvoorziening huishoudelijke ondersteuning, met als doel het bereiken van de volgende resultaten: het kunnen beschikken over een leefbaar huishouden, het kunnen beschikken over de nodige dagelijkse maaltijden en het ondersteunen bij regieproblematiek ten aanzien van het huishouden.
4.6
De rechtbank leidt uit de rapportage van 30 december 2014 af dat verweerder het in artikel 6 van Pro de Verordening 2015 voorgeschreven gesprek met eiseres heeft gevoerd en dat de in artikel 2.3.2, vierde lid, aanhef en onder a, van de Wmo 2015 opgesomde elementen daarbij voldoende zijn besproken en onderzocht. De rechtbank is van oordeel dat verweerder de door eiseres gestelde functiestoornissen en beperkingen in voldoende mate in kaart heeft gebracht. Verder is in de rapportage van 30 december 2014 geconstateerd dat bij eiseres sprake is van een bijzondere woonsituatie en dat eiseres sterk op stofdeeltjes reageert. Deze aspecten zijn door verweerder bij de besluitvorming betrokken. De rechtbank is niet gebleken dat bepaalde behoeften, persoonskenmerken of voorkeuren niet zijn onderzocht. Het onderzoek, zoals bedoeld in artikel 2.3.2, vierde lid, aanhef en onder a, van de Wmo 2015, heeft verweerder dan ook voldoende zorgvuldig uitgevoerd. Er is geen aanleiding om op dit punt een deskundige te benoemen voor een nader onderzoek, zoals door eiseres is voorgesteld.
4.7
Op grond van artikel 2.3.2, vierde lid, aanhef en onder e, van de Wmo 2015 dient verweerder te onderzoeken of er mogelijkheden zijn om met gebruikmaking van een algemene voorziening te komen tot verbetering van de zelfredzaamheid of participatie van een betrokkene. Ook wijst de rechtbank op hetgeen is bepaald in artikel 2.3.5, derde lid, van de Wmo 2015, te weten dat rekening houdend met de uitkomsten van het in artikel 2.3.2 bedoelde onderzoek, een passende bijdrage geleverd dient te worden aan het realiseren van een situatie waarin de cliënt in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid of participatie en zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kan blijven.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder onvoldoende uitvoering gegeven aan dit aspect van zijn onderzoeksplicht en ontoereikend gemotiveerd waarom hetgeen aan eiseres in het kader van de Wmo 2015 is aangeboden als een passende bijdrage beschouwd kan worden. Met de door verweerder thans aangeboden voorzieningen is een deel van de eerder aan eiseres geboden compensatie in de zin van de (oude) Wmo weggevallen. Eiseres is aangeboden dat zij huishoudelijke ondersteuning kan krijgen in de vorm van een zogenoemd pluspakket, waarmee zij in aanmerking komt voor een maatwerkvoorziening voor het schoonmaakwerk, de bereiding van de warme maaltijden en de regievoering ten aanzien van het huishouden. Voor wat betreft textielverzorging en het doen van boodschappen is eiseres volgens verweerder aangewezen op een was- en strijkservice en een boodschappenservice.
Anders dan verweerder is de rechtbank niet overtuigd van een voor eiseres feitelijk bestaande mogelijkheid om gebruik te kunnen maken van deze voorzieningen. Daartoe overweegt de rechtbank het volgende. In de rapportage van 30 december 2014 is ten aanzien van textielverzorging geconstateerd dat dit voor eiseres nauwelijks en voor haar partner niet mogelijk is. Ten aanzien van het boodschappen doen is voor eiseres geconstateerd dat dit niet en voor haar partner beperkt mogelijk is. Verder is onder het kopje “Algemene / collectieve voorzieningen” enkel vermeld: Maaltijd service en Vrijwillige thuiszorg. Uit deze rapportage blijkt verder niets van onderzoek naar de mogelijkheden voor eiseres om deze algemene voorzieningen te gebruiken.
In het advies van de commissie bezwaarschriften sociaal domein, dat in het bestreden besluit is overgenomen, is met betrekking tot algemene voorzieningen overwogen dat gebleken is dat een was- en strijkservice alsmede een boodschappenservice voorhanden zijn en dat niet is gebleken dat eiseres deze algemene voorzieningen financieel niet kan dragen of dat deze voorzieningen geen adequate compensatie kunnen bieden. In het op grond van de Wmo genomen besluit van 16 november 2011 is echter overwogen dat in het beleid is vastgesteld dat voor het doen van boodschappen een boodschappendienst een voorliggende voorziening is, maar dat gelet op de situatie van eiseres een boodschappendienst geen adequate voorziening is. Verweerder heeft niet onderbouwd in welk opzicht daarin thans een verandering is opgetreden. Naar het oordeel van de rechtbank klemt dit te meer nu sprake is van een herziening van een bestaande aanspraak. Onder deze omstandigheid had het op de weg van verweerder gelegen aannemelijk te maken dat, ondanks de in het besluit van
16 november 2011 getrokken conclusie en hetgeen is overwogen in de rapportage van
30 december 2014, toch sprake is van voor eiseres toegankelijke algemene voorzieningen. Verweerder is hierin niet geslaagd en in zoverre is het bestreden besluit niet met de vereiste zorgvuldigheid tot stand gekomen en ontbreekt in het besluit een draagkrachtige motivering. Verder is de rechtbank van oordeel dat verweerder niet kon volstaan met de overweging dat niet is gebleken dat eiseres de algemene voorzieningen financieel niet kan dragen. Gelet op de op verweerder rustende bewijslast in verband met de herziening van bestaande aanspraken en het bepaalde in artikel 2.3.2, vierde lid, aanhef en onder e, van de Wmo 2015 lag het in het geval van eiseres op de weg van verweerder hier onderzoek naar te doen, hetgeen verweerder heeft nagelaten. Ook in zoverre is het bestreden besluit onzorgvuldig voorbereid.
4.8
Gelet op het vorenstaande zal het beroep gegrond worden verklaard en zal de rechtbank het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb. De rechtbank ziet geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen, omdat dat naar het zich laat aanzien geen doelmatige en efficiënte afdoeningswijze zou inhouden. Verweerder zal daarom een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak.
Gelet op het belang dat eiseres heeft bij voldoende maatschappelijke ondersteuning, gelet op de omstandigheid dat in 2011 per week 10 uur en 30 minuten aan hulp bij het huishouden noodzakelijk werd geacht om eiseres voldoende te compenseren en gelet op de stelling ter zitting dat er steeds meer misgaat en het huishouden van eiseres en haar echtgenoot niet loopt – welke stelling onvoldoende gemotiveerd is bestreden –, ziet de rechtbank aanleiding om ambtshalve op grond van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb een voorlopige voorziening te treffen. Het primaire besluit zal worden geschorst tot zes weken na afgifte van de nieuwe beslissing op bezwaar. Dit betekent dat eiseres in afwachting van het nieuwe besluit en tot zes weken daarna recht blijft houden op hulp bij het huishouden voor 10 uur en 30 minuten per week in de vorm van een pgb.
4.9
De rechtbank geeft verweerder hierbij het volgende in overweging. Onder verwijzing naar artikel 2.3.6 van de Wmo 2015 en artikel 5, eerste lid van het Besluit Maatschappelijke ondersteuning van Hellendoorn en de Memorie van Toelichting op artikel 2.1.3, tweede lid, onder b, van de Wmo 2015 merkt de rechtbank op dat de hoogte van het pgb, wil het voor eiseres een zinvol alternatief zijn, zodanig zal moeten zijn dat met het pgb de vastgestelde ondersteuning ook daadwerkelijk kan worden ingekocht.
4.1
Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eiseres te worden vergoed. De rechtbank zal verweerder veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 980,-- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 490,-- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van
deze uitspraak;
- treft een voorlopige voorziening inhoudende dat het primaire besluit wordt geschorst tot zes
weken na het nemen van het nieuwe besluit op bezwaar;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 45,-- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 980,--.
Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. G. Edelenbos, voorzitter, en mr. G.M.J. Vijftigschild en mr. S.H. Peper, leden, in aanwezigheid van mr. drs. H. Richart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de datum van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.