Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 15/690
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[eiser], te Vries, eiser,
gemachtigde: mr. A.J. Poelman,
en
het college van gedeputeerde staten van Groningen, verweerder.
Als derde-belanghebbende heeft aan het geding deelgenomen:
Universitair Medisch Centrum Groningen (UMCG)te Groningen.
Universitair Medisch Centrum Groningen (UMCG)te Groningen.
Procesverloop
Bij besluit van 25 maart 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiser om handhavend op te treden tegen (geluids)overlast, veroorzaakt door nachtvluchten met een traumahelikopter van en naar het Universitair Medisch Centrum te Groningen (hierna: UMCG), afgewezen.
Bij besluit van 5 februari 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser gedeeltelijk gegrond verklaard en het primaire besluit, met een nadere motivering, gehandhaafd.
Bij brief van 18 maart 2015 heeft eiser tegen het bestreden besluit pro forma beroep ingesteld bij de rechtbank Noord-Nederland. Bij verwijzingsbeslissing van 27 maart 2015 heeft de rechtbank Noord-Nederland dit beroep ter verdere behandeling verwezen naar de rechtbank Overijssel.
De gronden zijn op 13 april 2015 bij de rechtbank binnengekomen.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 september 2015. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door
J. Hiddinga, H. Cazemier, J. Spakman en D.E.J. Renkema, allen werkzaam bij de provincie Groningen. UMCG heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M. Rus-van der Velde,
mr. J.W. Hendriksen, A.S. Nysingh en C.B.M. Kaagman.
Overwegingen
1. Eiser is eigenaar van de woning op het perceel [adres] te Groningen. De woning is gelegen in de directe nabijheid van het helikopterplatform op het dak van het UMCG. De woning wordt, onder andere, bewoond door twee zonen van eiser.
Bij brief van 29 mei 2013, gericht aan verweerder, heeft eiser zich beklaagd over het grote en nog steeds toenemende aantal avond- en nachtvluchten (en het warmdraaien) van de traumahelikopter van en naar het UMCG. Hierbij is gesteld dat de nachtrust van de bewoners van voornoemde woning ernstig wordt aangetast. Eiser heeft verzocht hem te informeren over de nachtvluchten alsmede over een in 2002 aangekondigd onderzoek naar de behoefte aan geluidsisolatie van woningen rondom traumahelicentra.
Bij brief van 5 juli 2013 heeft verweerder eiser de gevraagde informatie verstrekt.
Bij brief van 19 december 2013, gericht aan de minister van Infrastructuur en Milieu (hierna: de minister), stelt eiser dat vanaf het UMCG nachtvluchten plaatsvinden met een traumahelikopter en dat deze vluchten niet in overeenstemming zijn met de daarvoor bestaande regels en afspraken. Eiser verzoekt de minister om tot handhaving over te gaan, inhoudende het niet langer toestaan van nachtvluchten met een traumahelikopter van en naar het UMCG.
Op 13 februari 2014 heeft de minister dit handhavingsverzoek doorgezonden naar verweerder.
In het primaire besluit heeft verweerder het handhavingsverzoek afgewezen omdat, samengevat weergegeven, er geen sprake is van het overtreden van regels welke verweerder uitvoert.
Naar aanleiding van het advies van de commissie rechtsbescherming heeft verweerder nader onderzoek laten uitvoeren aangaande de voorschriften uit en gebaseerd op het Besluit inrichting en gebruik niet aangewezen luchthaventerreinen (hierna: Bignal). Het onderzoek is op 16 januari 2015 uitgevoerd door de Omgevingsdienst Groningen. Geconcludeerd is dat aan de eisen van het Bignal en de Richtlijn helihavens bij ziekenhuizen (hierna: Richtlijn helihavens) wordt voldaan.
Verweerder heeft zich in het bestreden besluit, samengevat weergegeven, op het standpunt gesteld dat op het uitvoeren van nachtvluchten met traumahelikopters van en naar de helihaven op het dak van het UMCG, meerdere wettelijke voorschriften van toepassing zijn. Met uitzondering van het Bignal betreft dit regels die hij niet uitvoert, zodat hij ten aanzien van het eventueel overtreden van die regels geen handhavingsbevoegdheid heeft. Het Bignal, een regel die verweerder uitvoert, wordt niet overtreden zodat er voor verweerder geen grondslag is om handhavend op te treden.
2. De rechtbank overweegt als volgt.
2.1.
Een bestuursorgaan is bevoegd om handhavend op te treden door middel van het opleggen van een last onder dwangsom dan wel een last onder bestuursdwang indien er sprake is van een overtreding, zijnde een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift. Hierbij geldt dat de last moet dienen tot handhaving van regels welke het bestuursorgaan uitvoert. Een dergelijke (herstel)sanctie wordt slechts opgelegd indien de overtreding en de sanctie bij of krachtens een aan de gedraging voorafgaand wettelijk voorschrift zijn omschreven (artikel 122 Provinciewet Pro juncto artikelen 5:4, 5:32 en 5:1 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)).
2.2.
In het handhavingsverzoek, (aanvankelijk) gericht aan de minister, stelt eiser dat de nachtvluchten met de traumahelikopter van en naar het UMCG in strijd met de daarvoor bestaande regels en afspraken plaatsvinden. De rechtbank constateert dat er sprake is van een geheel ongeclausuleerd handhavingsverzoek. Eiser heeft niet vermeld welke toepasselijke regels er worden overtreden en wat de gestelde overtredingen nu precies zijn.
Uit de redactie van het primaire besluit blijkt dat verweerder het ongeclausuleerde handhavingsverzoek nader heeft ingevuld aan de hand van eisers brief van 29 mei 2013. Ter zitting heeft verweerder desgevraagd meegedeeld dat hij heeft bezien welke wettelijke voorschriften van toepassing zijn op het gebruiken van het helikopterplatform voor het uitvoeren van nachtvluchten door traumahelikopters, of hij bevoegdheden heeft op grond van deze voorschriften en zo ja, of er sprake is van overtreding van deze voorschriften.
De rechtbank stelt vast dat de bestreden besluitvorming uitgesplitst kan worden in drie onderdelen. Ten eerste ziet de besluitvorming op de gebruiksmogelijkheden van het helikopterplatform. De toepasselijke wettelijke voorschriften zijn neergelegd in de Wet luchtvaart en het Bignal. Ten tweede ziet de besluitvorming op het uitvoeren van nachtvluchten met een traumahelikopter. De toepasselijke wettelijke voorschriften zijn neergelegd in het Luchtverkeersreglement en, sinds 12 december 2014, het Besluit luchtverkeer 2014. Ten derde ziet de besluitvorming op geluidhinder. De toepasselijke wettelijke voorschriften zijn neergelegd in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo), de Wet milieubeheer en het Besluit hefschroefvliegtuigen bij ziekenhuizen milieubeheer (hierna: Besluit Hzm).
Ter zitting heeft eiser desgevraagd meegedeeld dat er niet meer toepasselijke wettelijke voorschriften in het geding zijn dan hiervoor is vermeld.
De rechtbank zal de standpunten van verweerder en de hiertegen gerichte beroepsgronden van eiser bespreken aan de hand van de hiervoor genoemde uitsplitsing in drie onderdelen.
2.3.
Ten aanzien van de gebruiksmogelijkheden van het helikopterplatform overweegt de rechtbank het volgende.
2.3.1.
De Wet luchtvaart is gewijzigd door middel van de Wijzigingswet Wet luchtvaart (Regelgeving burgerluchthavens en militaire luchthavens). De aldus gewijzigde Wet luchtvaart is op 1 november 2009 in werking getreden. Door deze wetswijziging zijn bepaalde bevoegdheden overgedragen van het rijk naar de provincies. Provinciale staten zijn het bevoegde gezag geworden om te besluiten over het zogeheten ‘landzijdige’ gebruik van een regionale luchthaven, dat wil zeggen de milieugebruiksruimte (geluid, externe veiligheid, luchtkwaliteit) en daarmee samenhangend de consequenties voor het ruimtegebruik in de omgeving. Vaststelling van een luchthavenbesluit (artikel 8.43 van de Wet luchtvaart) is aan de orde als de gevolgen van het luchthavenluchtverkeer wat betreft geluid en externe veiligheid zodanig zijn dat dit consequenties heeft voor de ruimtelijke indeling c.q. het ruimtegebruik buiten de luchthaven. Voor luchthavens zonder ruimtelijke impact buiten de terreingrenzen (zowel de geluidscontour als de externe veiligheidscontour valt op of binnen het luchthavengebied) kan met een luchthavenregeling (artikel 8.64 van de Wet luchtvaart) worden volstaan. Zowel een luchthavenbesluit als een luchthavenregeling worden bij verordening vastgesteld. De bevoegdheden met betrekking tot het ‘luchtzijdige’ gebruik, dat wil zeggen het gebruik van het luchtruim, maar ook de interne veiligheid en beveiliging van de luchthaven, blijven een rijksaangelegenheid.
Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat provinciale staten (nog) geen luchthavenbesluit of luchthavenregeling voor het UMCG hebben vastgesteld. Van een overtreding van een dergelijk besluit of regeling kan daarom geen sprake zijn, zodat er geen grondslag is voor handhaving, aldus verweerder.
Eiser betwist vorenstaande niet. Eiser verbindt hieraan evenwel de conclusie dat provinciale staten in strijd met artikel XIII van de Wijzigingswet Wet luchtvaart handelen. Dit (overgangsrechtelijk) artikel bepaalt immers dat provinciale staten binnen vijf jaren na inwerkingtreding van de gewijzigde Wet luchtvaart een luchthavenbesluit dan wel –regeling moeten vaststellen.
De rechtbank constateert, gelijk partijen hebben gedaan, dat er ten tijde van het primaire alsmede ten tijde van het bestreden besluit geen luchthavenbesluit en eveneens geen luchthavenregeling van kracht was. Dit betekent dat er van een handelen in strijd met dit niet bestaande luchthavenbesluit evenals deze niet bestaande luchthavenregeling geen sprake kan zijn. Het ongebruikt laten verstrijken van de termijn(en), genoemd in artikel XIII (dan wel XIV of XV) van de Wijzigingswet Wet luchtvaart, is geen overtreding die een handhavingsgrondslag oplevert. Hierbij is niet relevant of er al dan niet sprake is van een termijn van orde. Bepalend is immers of een regel die verweerder uitvoert al dan niet is overtreden.
Nu er geen sprake is van een overtreding van regels die verweerder uitvoert, is verweerder niet bevoegd om handhavend op te treden. Verweerder heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat de Wet Luchtvaart hem geen bevoegdheid verleent om handhavend op te treden.
2.3.2.
De rechtbank ziet zich vervolgens geplaatst voor de vraag welk wettelijk kader op het gebruik van het helikopterplatform van toepassing is, nu er geen luchthavenbesluit dan wel –regeling voor het gebruik van het helikopterplatform geldt. Daartoe overweegt de rechtbank het volgende.
Artikel 14, eerste lid, van de Luchtvaartwet, zoals dat luidde tot 1 november 2009, bepaalt dat het verboden is binnen Nederland:
a. met een luchtvaartuig op te stijgen of een luchtvaartuig te doen opstijgen anders dan van een luchtvaartterrein;
b. met een luchtvaartuig te landen of een luchtvaartuig te doen landen anders dan op een luchtvaartterrein;
c. een niet als luchtvaartterrein aangewezen terrein in te richten voor het opstijgen en landen van luchtvaartuigen.
Het tweede lid van dit artikel bepaalt dat het bepaalde in het eerste lid niet geldt:
a. in de gevallen, aangegeven bij algemene maatregel van bestuur;
b. indien en voor zover Onze Minister ontheffing heeft verleend.
De in artikel 14, tweede lid, onder a, van de Luchtvaartwet genoemde algemene maatregel van bestuur is het Bignal.
Artikel IX, derde lid, van de Wijzigingswet Wet luchtvaart bepaalt, voor zover in dit geschil van belang, dat een besluit voor een burgerluchtvaartterrein, afgegeven op grond van het Bignal, geldig blijft totdat voor deze luchthaven een luchthavenbesluit of een luchthavenregeling als bedoeld in de Wet luchtvaart in werking is getreden.
Artikel 6, tweede lid, aanhef en onder a, van het Bignal bepaalt dat, met inachtneming van het gestelde in artikel 7 en Pro 8, de verbodsbepaling bedoeld in artikel 14, eerste lid onder c van de Luchtvaartwet niet van toepassing is in geval een terrein of een platform als helihaven wordt ingericht, bestemd ten behoeve van medische doeleinden bij of op een ziekenhuis.
Artikel 7, eerste lid, van het Bignal bepaalt dat de aanleg, inrichting en uitrusting van een helihaven, ter beoordeling door onze Minister, zodanig moet zijn dat hefschroefvliegtuigen daarvan een veilig gebruik kunnen maken. Hiertoe dienen desgevraagd gegevens te worden overgelegd.
Het tweede lid van dit artikel bepaalt dat er, ten genoegen van onze Minister, voorzieningen moeten worden getroffen dat de in- en uitvliegsectoren zodanig zullen zijn dat hefschroefvliegtuigen veilig kunnen landen op en opstijgen van de helihaven.
Artikel 8 van Pro het Bignal bevat algemene voorschriften voor het gebruik van een helihaven.
De inrichtingseisen waaraan een helikopterplatform bij een ziekenhuis moet voldoen, zijn neergelegd in de Richtlijn helihavens, gedateerd 17 mei 2004. In paragraaf 4 van de Richtlijn helihavens is neergelegd dat de directie van het ziekenhuis een aanvraag om toestemming ex artikel 7 van Pro het Bignal indient bij de Inspectie Verkeer en Waterstaat, dat de minister van Verkeer en Waterstaat beoordeelt of de helihaven veilig kan worden gebruikt en dat na de verkregen toestemming begonnen kan worden met de uitvoeringswerkzaamheden. Na oplevering van de helihaven volgt een keuring door de Divisie Luchtvaart. Bij een positief resultaat van de keuring wordt een certificaat afgegeven waarna de helihaven in gebruik kan worden genomen. Eenmaal per twee jaar voert de Divisie Luchtvaart een integrale inspectie uit voor de verlenging van het certificaat.
In casu zijn, voor opvolgende periodes, certificaten afgegeven. Het laatste afgegeven certificaat is het certificaat dat de minister van Verkeer en Waterstaat op 19 oktober 2009 aan UMCG heeft afgegeven. In dit certificaat staat verwoord dat de helihaven voldoet aan de voorschriften met betrekking tot de inrichting, uitrusting en het gebruik van de helihaven door hefschroefvliegtuigen, zoals neergelegd in de Richtlijn helihavens.
De rechtbank oordeelt dat de door de minister verleende toestemming, zoals genoemd in paragraaf 4 van de Richtlijn helihavens, moet worden geduid als een besluit, afgegeven op grond van het Bignal. Deze toestemming houdt in dat aan het UMCG is toegestaan dat het een helihaven op het dak realiseert en in gebruik neemt. De daarna afgegeven certificaten, die een tijdelijke geldingsduur hebben, betekenen ‘slechts’ dat (nog steeds) aan het Bignal en de Richtlijn helihavens wordt voldaan. Deze certificaten geven de Divisie Luchtvaart de mogelijkheid om, middels gebruiksbeperkingen, in te spelen op gewijzigde plaatselijke omstandigheden. In dat kader verwijst de rechtbank naar de verklaring/certificaat, afgegeven op 6 juli 1989 (gedingstuk 12). In deze verklaring is als tijdelijke gebruiksbeperking opgenomen dat de helihaven vooralsnog slechts mag worden gebruikt tussen zonsopkomst en zonsondergang. Uit de aan deze verklaring gehechte brief van de Directeur-Generaal blijkt dat deze gebruiksbeperking is opgenomen omdat zich in het aanvlieggebied een aantal hoge bouwkranen bevindt.
Nu de minister in het verleden aan het UMCG toestemming als bedoeld in paragraaf 4 van de Richtlijn helihavens heeft verleend, heeft dit ‘Bignalbesluit’, gelet op het bepaalde in artikel IX, derde lid, van de Wijzigingswet Wet luchtvaart, zijn gelding behouden. Dit betekent dat het UMCG is toegestaan een helikopterplatform te gebruiken mits er wordt voldaan aan het Bignal en de Richtlijn helihavens.
Het enkele feit dat het certificaat, afgegeven op 29 oktober 2009, geldig was tot 1 november 2011, betekent niet dat niet meer in overeenstemming met het Bignal en de Richtlijn helihavens wordt gehandeld. Het ‘verlopen’ van het certificaat betekent slechts dat opnieuw moet worden beoordeeld of en onder welke, eventuele, gebruiksbeperkingen aan het Bignal en de Richtlijn helihavens wordt voldaan. Deze controle is op 16 januari 2015 uitgevoerd door de Omgevingsdienst Groningen.
De rechtbank heeft eiser ter zitting gevraagd expliciet aan te geven met welke artikelen van het Bignal dan wel paragrafen/onderdelen van de Richtlijn helihavens het helikopterplatform op het dak van het UMCG in strijd is. Eiser heeft verwezen naar de voornoemde verklaring/certificaat van 6 juli 1989. Daaruit blijkt dat nachtvluchten niet zijn toegestaan, aldus eiser.
De rechtbank volstaat met de constatering dat de verklaring/certificaat van 6 juli 1989 geldig was tot 1 juli 1990. De gebruiksbeperking was destijds ingegeven door de aanwezigheid van bouwkranen. In het certificaat van 29 oktober 2009 is geen gebruiksbeperking met betrekking tot nachtvluchten opgenomen.
Nu er geen sprake is van een overtreding, is er geen handhavingsgrondslag. De rechtbank laat hierbij in het midden of verweerder, dan wel de minister, bevoegd is om op grond van het Bignal handhavend op te treden. Immers, reeds vanwege het ontbreken van een overtreding bestaat er geen handhavingsbevoegdheid voor een bestuursorgaan. Verweerder heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat hij op grond van het Bignal niet bevoegd is om handhavend op te treden.
2.4.
Ten aanzien van het uitvoeren van nachtvluchten met een traumahelikopter overweegt de rechtbank het volgende.
Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat de Vrijstellingsregeling Luchtverkeersreglement nachtvluchten toestaat alsmede dat hij geen bevoegdheden heeft met betrekking tot het Luchtverkeersreglement. Hierdoor is er voor hem geen grondslag voor handhavend optreden, aldus verweerder.
Ter zitting heeft eiser zijn beroepsgrond(en) tegen dit onderdeel ingetrokken. Dit betekent dat het standpunt van verweerder, dat hij aan het Luchtverkeersreglement geen handhavingsbevoegdheid kan ontlenen, niet is bestreden.
2.5.
Ten aanzien van de geluidhinder vanwege het uitvoeren van nachtvluchten overweegt de rechtbank het volgende.
Artikel 1, onder a, van het Besluit Hzm bepaalt dat in dit besluit onder ‘inrichting’ wordt verstaan: een inrichting die behoort tot een categorie als aangewezen onder 23.1, onder a, van bijlage I, onder C, bij het Besluit omgevingsrecht.
Artikel 2 van Pro het Besluit Hzm bepaalt dat dit besluit van toepassing is op een inrichting die beschikt over een voorziening voor het landen en opstijgen van hefschroefvliegtuigen.
Artikel 3 van Pro het Besluit Hzm bepaalt dat degene die een helitraumacentrum drijft, er zorg voor draagt dat het geluidsvermogensniveau van hefschroefvliegtuigen die door hem worden ingezet voor het vervoer van mobiele medische teams niet hoger is dan 140 dB(A).
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het college van burgemeester en wethouders van Groningen (hierna: het college) bevoegd is om handhavend op te treden indien het bepaalde in artikel 3 van Pro het Besluit Hzm wordt overtreden.
Eiser heeft gesteld dat hij niet weet of verweerder dan wel het college bevoegd is om handhavend op te treden indien het bepaalde in artikel 3 van Pro het Besluit Hzm wordt overtreden.
De rechtbank overweegt allereerst dat eiser niet heeft gesteld dat de door het UMCG ingezette traumahelikopters niet voldoen aan het bepaalde in artikel 3 van Pro het Besluit Hzm. Verder onderschrijft de rechtbank verweerders standpunt dat het college het bevoegde gezag is bij het verlenen van een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘milieu’ als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo. De rechtbank verwijst in dit kader naar het bepaalde in artikel 2.4 van de Wabo juncto Bijlage I van het Besluit omgevingsrecht, onderdeel C, categorie 23.
Verweerder heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat hij niet bevoegd is om handhavend op te treden.
3. Samenvattend oordeelt de rechtbank dat er geen sprake is van het overtreden van regels die verweerder uitvoert. Verweerder heeft zich dan ook terecht niet bevoegd geacht om handhavend op te treden. Het beroep is dan ook ongegrond.
4. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.P.W. Esmeijer, voorzitter, en mr. J.H. Keuzenkamp en mr. R.M. Fieten, leden, in aanwezigheid van mr. A.E.M. Lever, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.